做好職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法要點(diǎn)

2009年后，我國(guó)新發(fā)職業(yè)病報(bào)告病例數(shù)量維持高位，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平有待提高。本文通過對(duì)職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)法律、執(zhí)法程序的介紹，以增強(qiáng)安監(jiān)部門職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。

自2002年以來，全國(guó)工礦商貿(mào)事故的死亡人數(shù)呈快速下降趨勢(shì)，直至2015年，每年工礦商貿(mào)事故的死亡人數(shù)已經(jīng)下降到了1萬人以下。相比之下，新發(fā)職業(yè)病報(bào)告病例的數(shù)量卻形成了明顯的上升趨勢(shì)，特別是2009年后，新發(fā)職業(yè)病報(bào)告病例數(shù)量維持高位，每年報(bào)告病例為2萬5 000～3萬例之間，此數(shù)據(jù)還未包括因職業(yè)健康監(jiān)護(hù)覆蓋率較低而未進(jìn)行報(bào)告和診斷的病例?？傮w來說，職業(yè)病危害形勢(shì)比較嚴(yán)峻。

職業(yè)衛(wèi)生工作現(xiàn)狀

2011年，《職業(yè)病防治法》修訂后，明確了安監(jiān)部門是職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督檢查主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)安監(jiān)系統(tǒng)的省、市、縣三級(jí)安監(jiān)部門約有8.26萬人，執(zhí)法人員3.1萬人，其中職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管人員有9 734人。

2012年以來，全國(guó)共監(jiān)督檢查企業(yè)63萬家、提請(qǐng)關(guān)閉4 500余家、責(zé)令停產(chǎn)整頓5 000余家、行政處罰1.33億元、完成建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)衛(wèi)生“三同時(shí)”審核2萬4 872項(xiàng)、嚴(yán)肅查處了多起職業(yè)病危害事件，對(duì)促進(jìn)企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生主體責(zé)任的落實(shí)起到很好的作用。

2014年職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法企業(yè)數(shù)量比2008年提高了163.7%，嚴(yán)重職業(yè)病危害案件查處率達(dá)到100%，急性中毒報(bào)告病例比2008年報(bào)告病例下降了36.1%，接觸放射線工作人員（含非醫(yī)療醫(yī)生機(jī)構(gòu)放射工作人員）個(gè)人劑量監(jiān)測(cè)率達(dá)90%左右。

監(jiān)督執(zhí)法的基礎(chǔ)

我國(guó)職業(yè)衛(wèi)生的法律法規(guī)分為實(shí)體法和程序法兩大類。實(shí)體法包括《職業(yè)病防治法》《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《塵肺病防治條例》《使用有毒物品作業(yè)場(chǎng)所勞動(dòng)保護(hù)條例》和《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》。程序法包括《行政許可法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《行政強(qiáng)制法》《國(guó)家賠償法》等，執(zhí)法人員應(yīng)對(duì)這兩類法律法規(guī)熟練掌握。

安監(jiān)部門開展職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，首先要了解執(zhí)法對(duì)象。我國(guó)規(guī)定的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法對(duì)象包括存在職業(yè)病危害的用人單位、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和存在職業(yè)病危害的新改擴(kuò)技術(shù)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位。

《職業(yè)病防治法》中對(duì)用人單位的要求有10條39項(xiàng)，其中有5條16項(xiàng)可以由基層執(zhí)法人員直接并處罰款（直接并處罰款是指當(dāng)已經(jīng)確認(rèn)企業(yè)存在違法行為，安監(jiān)部門可以不給予整改時(shí)間，立即處罰）。比如，存在職業(yè)病危害的用人單位如果沒有進(jìn)行職業(yè)病危害項(xiàng)目的申報(bào)，就可以根據(jù)《職業(yè)病防治法》進(jìn)行5萬～10萬元的處罰。

《職業(yè)病防治法》第七十二條，對(duì)于用人單位未申報(bào)職業(yè)病危害；未實(shí)施日常監(jiān)測(cè)；未告知?jiǎng)趧?dòng)者職業(yè)病危害；未組織職業(yè)健康檢查、建立檔案或未將檢查結(jié)果告知?jiǎng)趧?dòng)者；未在勞動(dòng)者離開用人單位時(shí)提供職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案復(fù)印件的，可以并處5萬元以上10萬元以下的罰款。

另外，第七十四條供應(yīng)商未提供職業(yè)病危害中文說明書、第七十五條用人單位未按照規(guī)定報(bào)告職業(yè)病、第七十六條用人單位隱瞞職業(yè)病危害等，都是賦予安監(jiān)部門直接處罰的條款。

對(duì)于第七十八條，疑問較多。其中規(guī)定，“用人單位違反本法規(guī)定，已經(jīng)對(duì)勞動(dòng)者生命健康造成嚴(yán)重?fù)p害的”?！皣?yán)重?fù)p害”的定義目前來說沒有明確的司法解釋，作者認(rèn)為，如果確認(rèn)勞動(dòng)者已經(jīng)得上了職業(yè)病，比如塵肺病，那就可以算是“嚴(yán)重?fù)p害”的后果。但其他情況下要斟酌。如果僅僅依據(jù)某一項(xiàng)身體檢查指標(biāo)出現(xiàn)異常就認(rèn)定是嚴(yán)重?fù)p害的情況，則容易引起爭(zhēng)議。

現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的要點(diǎn)

在進(jìn)行職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法時(shí)，最基本的要求是職權(quán)法定，要明確職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的對(duì)象。第二是要程序正當(dāng)、依據(jù)正確、證據(jù)確鑿。另外，在執(zhí)法過程中要堅(jiān)持懲戒與教育、執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合。對(duì)于用人單位應(yīng)以勸誡為主，相信他們能夠自覺遵守法律、根據(jù)要求落實(shí)主體責(zé)任。但是對(duì)于少部分拒不整改、陽奉陰違的企業(yè)，執(zhí)法人員也應(yīng)該依法進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法的專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，所以執(zhí)法人員在檢查前一定要做好準(zhǔn)備。對(duì)所檢查企業(yè)的職業(yè)危害重點(diǎn)環(huán)節(jié)和崗位一定要清楚，這是準(zhǔn)備工作當(dāng)中的重中之重。通過專業(yè)書籍、評(píng)價(jià)報(bào)告、專家咨詢、網(wǎng)絡(luò)查詢等途徑，重點(diǎn)了解被檢查企業(yè)的工藝流程和危害因素種類、重點(diǎn)危害崗位。

執(zhí)法人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后一定要注意檢查執(zhí)法的程序，做到“亮證執(zhí)法”，并保證執(zhí)法人員數(shù)量在2人以上。

在檢查過程中建議先不聽取匯報(bào)，直接讓企業(yè)相關(guān)人員按照工藝流程順序檢查，重點(diǎn)檢查有職業(yè)病危害的重點(diǎn)崗位，檢查其防護(hù)設(shè)施有無、是否運(yùn)轉(zhuǎn)及總體效果如何，檢查員工的防護(hù)用品是否佩戴、如何更換，作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)的公告欄、警示標(biāo)識(shí)、告知卡和檢測(cè)結(jié)果公開等是否到位。在檢查時(shí)，還要隨機(jī)詢問若干名現(xiàn)場(chǎng)工人關(guān)于職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)、職業(yè)危害告知、體檢、操作規(guī)程、防護(hù)用品等情況。

但是，作為執(zhí)法人員，不能完全依靠企業(yè)帶領(lǐng)檢查，一些職業(yè)危害較嚴(yán)重的環(huán)節(jié)和崗位，企業(yè)往往不會(huì)主動(dòng)展示在安監(jiān)人員面前。因此，執(zhí)法人員一定要充分了解該企業(yè)的情況，找準(zhǔn)重點(diǎn)、直插要害。另外，防護(hù)用品、快速檢測(cè)儀器和執(zhí)法文書都要準(zhǔn)備到位。

在檢查完現(xiàn)場(chǎng)后，執(zhí)法人員再去檢查企業(yè)的管理檔案。詢問企業(yè)有無專職或兼職管理職業(yè)衛(wèi)生人員，是誰？企業(yè)負(fù)責(zé)人是否知道企業(yè)職業(yè)病防治主體責(zé)任、重點(diǎn)工作內(nèi)容？管理制度和檔案有無缺漏？每年企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生工作投入了多少人力、物力、財(cái)力去開展體檢檢測(cè)、職業(yè)衛(wèi)生防塵防毒設(shè)備的改造？安監(jiān)部門提出的整改內(nèi)容和措施是如何落實(shí)的？落實(shí)了多少？

最后，執(zhí)法人員根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法情況討論分析企業(yè)存在的問題并下達(dá)執(zhí)法指令。

職業(yè)衛(wèi)生檢查執(zhí)法還要注意閉環(huán)執(zhí)法。部分執(zhí)法人員在對(duì)企業(yè)下達(dá)執(zhí)法指令后未再去復(fù)核企業(yè)的整改情況，沒有根據(jù)企業(yè)的整改情況進(jìn)行處罰，這就容易導(dǎo)致企業(yè)應(yīng)付了事。

抓住重點(diǎn)行業(yè)執(zhí)法

根據(jù)近年來職業(yè)病高發(fā)領(lǐng)域，可以看出大部分職業(yè)病發(fā)生于礦山、冶金、輕工、機(jī)械、建材行業(yè)。在職業(yè)衛(wèi)生的“十三五”規(guī)劃中將重點(diǎn)抓住這5個(gè)行業(yè)的粉塵和化學(xué)毒物危害。

2013年，國(guó)家安全監(jiān)管總局組織了對(duì)于水泥粉塵的專項(xiàng)治理與執(zhí)法。對(duì)水泥制造企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法之前，要了解國(guó)內(nèi)或者國(guó)際上先進(jìn)的工藝操作情況。還要了解中等和較差的制造工藝操作情況，以幫助指導(dǎo)企業(yè)整改。

目前，國(guó)內(nèi)有近20家企業(yè)在水泥包裝崗位使用自動(dòng)化裝置，現(xiàn)在比較先進(jìn)的是采用無人的插袋機(jī)，使用機(jī)械手操作，以避免員工接觸粉塵。

在檢查中發(fā)現(xiàn)，很多中小企業(yè)沒有資金進(jìn)行全面自動(dòng)化的技術(shù)升級(jí)，那就可以指導(dǎo)企業(yè)針對(duì)現(xiàn)有設(shè)備進(jìn)行改造。很多企業(yè)的包裝機(jī)是敞開式的，沒有除塵裝置，就可以要求企業(yè)加裝密閉、除塵系統(tǒng)，相比于更換設(shè)備來說，資金方面就會(huì)減少很多，仍然可以取得理想的成果。這對(duì)于中小企業(yè)是比較好的方法。

水泥包裝崗位還有一個(gè)重點(diǎn)的環(huán)節(jié)就是對(duì)于水泥袋的選用?，F(xiàn)在很多小型企業(yè)選用的水泥袋質(zhì)量不是很好，裝車時(shí)如果落差較大，水泥袋摔包之后會(huì)產(chǎn)生很大的揚(yáng)塵，員工吸入粉塵，危害健康。現(xiàn)在最好的包裝袋是多層復(fù)合的紙袋，最差的就是編織袋。在檢查執(zhí)法時(shí)也要要求不合格的企業(yè)更換包裝袋。

自2008年之后，我國(guó)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法情況大大好轉(zhuǎn)，但相比安全生產(chǎn)的檢查執(zhí)法還有很大差距。2015年，全國(guó)各地區(qū)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法檢查企業(yè)37萬家，但保守估計(jì)存在職業(yè)病危害企業(yè)有1 000萬家以上，可以看出職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管人員對(duì)企業(yè)的檢查力度很低。

2015年，全國(guó)各地區(qū)下達(dá)執(zhí)法文書數(shù)量26萬份，整改的種類也較少。全國(guó)各地區(qū)職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法處罰金額近6 000萬。但安全生產(chǎn)方面，2015年 1—11月，工礦企業(yè)安全生產(chǎn)的處罰金額達(dá)到12億。處罰雖然不是根本目的，但在現(xiàn)今違法企業(yè)較多、企業(yè)守法意識(shí)比較弱的情況下，處罰還要跟上去。特別是對(duì)于大型企業(yè)，還要加大處罰力度，其影響范圍會(huì)比處罰小企業(yè)更廣泛。

（廖海江：國(guó)家安全監(jiān)管總局職業(yè)健康司監(jiān)督執(zhí)法處處長(zhǎng)）

編輯 畢文婷