難“先行支付”的工傷保險(xiǎn)基金

包冬冬 徐建軍

2016年，工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施5周年。5年來，不論是社保部門，還是勞動(dòng)者，都面對(duì)著難以跨越的鴻溝。是什么阻礙了制度的落實(shí)？下一步該怎樣推進(jìn)？

2011年7月1日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施。其中第四十一條規(guī)定：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。

新法頒布伊始，北京市義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心主任黃樂平在接受《中國(guó)青年報(bào)》采訪時(shí)說，《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之后，由于企業(yè)沒有繳納工傷保險(xiǎn)，導(dǎo)致工傷工人享受不到工傷待遇的事情，有望減少。

5年過去了，是否真的“有望減少”，本刊記者在2016年全國(guó)工傷保險(xiǎn)座談會(huì)上，得到了一組數(shù)據(jù)證明：的確略微減少。但也正如很多專家估計(jì)的，支付出去的工傷保險(xiǎn)基金多數(shù)“有去無回”。

為什么“有去無回”

人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心（以下簡(jiǎn)稱“社保中心”）副主任黃華波介紹，社保中心從2014年開始，首次收集先行支付案例，總計(jì)1 445個(gè)，其中673個(gè)為有效案例；2015年收集案例1 807個(gè)，其中1 157個(gè)為有效案例。從數(shù)量上看，有所增加。上述這些案例分類見表1。從追償結(jié)果看，這兩年的案例中，99%以上的先行支付基金都“有去無回”，其中，主要原因是找不到追償對(duì)象。

黃華波介紹，從社保中心總結(jié)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來的案例來看，上海市和廣東省實(shí)施工傷保險(xiǎn)先行支付制度較為超前。上海市先行支付工傷保險(xiǎn)基金達(dá)1 676.1萬元，但追償回來的金額為0。廣東省先行支付2 261.1萬元，追回20.9萬元。

為什么工傷保險(xiǎn)先行支付的步子邁得這么小，邁出步子的追償效果又不好？按照黃華波的分析，首先，現(xiàn)行的制度，如《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”），缺乏操作細(xì)則。而且，從《辦法》的要求看，先行支付與追償成了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的事。但實(shí)際上，這項(xiàng)工作僅由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)，是力不從心的。這就涉及到權(quán)力、責(zé)任不清晰的問題。再有就是沒有具體的財(cái)務(wù)處理辦法。

在會(huì)議討論期間，多位社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的同志提到，先行支付出去的工傷基金，由于短時(shí)間內(nèi)難以追回，有的甚至沒有追償對(duì)象，而在政府審計(jì)中，就會(huì)將這一基金缺口歸咎于社保經(jīng)辦部門，這讓有責(zé)任卻沒能力追償?shù)纳绫＝?jīng)辦部門“很受傷”。

黃華波認(rèn)為，第二個(gè)原因是基金支付存在風(fēng)險(xiǎn)。無法預(yù)測(cè)先行基金先行支付申請(qǐng)的規(guī)模，一旦放開先行支付的口子，累計(jì)結(jié)余的工傷保險(xiǎn)基金能否承受都是未知數(shù)。再者，責(zé)任認(rèn)定主體——法院和待遇支付主體——社保部門分離；工傷職工和肇事者串通、私下達(dá)成協(xié)議，制造肇事者逃逸的假象；企業(yè)惡意注銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)；工傷職工將已經(jīng)賠償?shù)慕痤~作為精神損失費(fèi)，重新申請(qǐng)先行支付。上述這些情況均有出現(xiàn)，也給工傷基金先行支付制度的落地出了難題。

第三個(gè)原因，社保經(jīng)辦部門人力、物力和知識(shí)水平很難承擔(dān)工傷基金先行支付工作，追償工作難以得到相關(guān)部門的配合和支持。

第四個(gè)原因，單位未參保但能獲得工傷基金先行賠付，一定程度挫傷參保單位的積極性，影響到參保擴(kuò)面的工作。

義聯(lián) 先行支付難點(diǎn)多

北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心（以下簡(jiǎn)稱“義聯(lián)”），作為長(zhǎng)期致力于勞動(dòng)公益法律服務(wù)和政策研究的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，已經(jīng)先后三年調(diào)研工傷基金先行支付落地情況。

從義聯(lián)的調(diào)研報(bào)告看，他們也同意黃華波提出的實(shí)施細(xì)則欠缺、追償難到位的觀點(diǎn)。曾經(jīng)代理過多起工傷基金先行支付案件的義聯(lián)律師李世澤說，就目前的整體情況而言，未參保職工仍很難順利申請(qǐng)先行支付，一些成功案例未擺脫“特事特辦”的色彩，或者需要通過行政復(fù)議或訴訟才能成功。社保機(jī)構(gòu)往往以沒有實(shí)施細(xì)則等為由拒絕接受申請(qǐng)，或者增設(shè)受理和支付的條件，限制職工合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

而對(duì)于追償情況不甚樂觀的問題，義聯(lián)也提到，有社保機(jī)構(gòu)的工作人員反映，目前，未參保企業(yè)往往是為節(jié)省用工成本的小企業(yè)，一旦發(fā)生工傷，其現(xiàn)有資本無法承擔(dān)工傷保險(xiǎn)待遇。特別是2014年3月1日《公司法》修改實(shí)施后，實(shí)繳登記改為認(rèn)繳登記，取消注冊(cè)資本最低限額，理論上來說，一元錢就可以開公司。那么，這樣的企業(yè)發(fā)生工傷后，幾乎無可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。這一問題需要在參保擴(kuò)面、加強(qiáng)企業(yè)主的個(gè)人責(zé)任制、防范非法解散企業(yè)等方面加強(qiáng)制度建設(shè)。

除了上述兩個(gè)原因，義聯(lián)在調(diào)研報(bào)告中還提到，有社保經(jīng)辦部門以無法證明“用人單位不支付”為由，拒絕先行支付，舉證也成為申請(qǐng)的難點(diǎn)。用人單位不可能向勞動(dòng)者提供“承認(rèn)自己不支付”的書面證明。勞動(dòng)者甚至很難舉證自己向用人單位主張過賠償，因?yàn)槎嗍强陬^交涉，而電話錄音也無法有效證明談話的對(duì)象身份。即使使用EMS快遞，也存在難以證明信件內(nèi)容的問題；一些用人單位也可能拒收特定勞動(dòng)者寄發(fā)的快遞。

此外，部分社保機(jī)構(gòu)增設(shè)受理、支付條件，如要求勞動(dòng)者需與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系后才可申請(qǐng)先行支付；群體性案件中地方進(jìn)行工傷先行支付的意愿更低等，都成了先行支付中的難點(diǎn)。

制度深層原因 人社部門權(quán)能有限

義聯(lián)的調(diào)研報(bào)告中認(rèn)為，工傷基金先行支付落地難的制度深層次原因，是人社部門權(quán)能有限。在2016年全國(guó)工傷保險(xiǎn)座談會(huì)期間，也有人社部門的參會(huì)人員提出，工傷保險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)沒有法定的強(qiáng)制措施。

2011年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十三條規(guī)定，用人單位未按時(shí)足額繳納保費(fèi)并經(jīng)社保機(jī)構(gòu)責(zé)令繳納后仍不補(bǔ)足的，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可查詢其銀行賬戶。但是，在強(qiáng)制措施方面，該條規(guī)定仍然缺乏執(zhí)行力度。

第一，依據(jù)該條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要“申請(qǐng)縣級(jí)以上有關(guān)行政部門作出劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的決定，并書面通知開戶銀行或其他金融機(jī)構(gòu)劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?！钡诙?，如果經(jīng)過查詢，發(fā)現(xiàn)用人單位賬戶余額少于應(yīng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)先要求用人單位提供擔(dān)保，用人單位不提供擔(dān)保的，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)才可申請(qǐng)人民法院通過查封、扣押和拍賣。

而相比之下，根據(jù)《稅收征收管理法》規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)面對(duì)逾期仍未繳稅情況的，經(jīng)縣以上稅務(wù)局（分局）局長(zhǎng)批準(zhǔn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以書面通知其開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)從其存款中扣繳稅款；或者扣押、查封、依法拍賣或者變賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)納稅款的商品、貨物或者其他財(cái)產(chǎn)，以拍賣或者變賣所得抵繳稅款。兩者的執(zhí)行力度不可同日而語。

而追繳已支付的先行支付款的法律手段，如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十三條的規(guī)定，也存在類似問題。如果改進(jìn)，既需要賦予社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更強(qiáng)有力的追繳能力，也需要其能有效調(diào)動(dòng)法院、銀行等部門配合。

參保擴(kuò)面 降低基金風(fēng)險(xiǎn)

要推進(jìn)工傷保險(xiǎn)基金先行支付工作，降低基金風(fēng)險(xiǎn)，防止給基金支付造成過大壓力的辦法則是提高工傷保險(xiǎn)參保率和強(qiáng)化追繳力度。

人社部在2016年工傷保險(xiǎn)重點(diǎn)工作中，第一點(diǎn)就明確：以深入推進(jìn)建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作為重點(diǎn)，繼續(xù)大力推進(jìn)參保擴(kuò)面工作。

黃華波具體就如何推進(jìn)工傷基金先行支付工作，也提出了4點(diǎn)要求：首先，加快參保擴(kuò)面工作，盡快實(shí)現(xiàn)職業(yè)人群全覆蓋；其次，盡快協(xié)調(diào)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，解決實(shí)際操作中的問題；再次，協(xié)調(diào)財(cái)政部門，出臺(tái)資金的財(cái)務(wù)處理辦法，解決追不回資金的財(cái)務(wù)處置辦法；最后，探索建立購買服務(wù)機(jī)制，委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)追償，解決人力、物力、知識(shí)水平不足而難以追償?shù)膯栴}。

編輯 包冬冬