簡析公共服務對社會穩(wěn)定的影響：以住房保障制度服務為例

摘要：關于社會穩(wěn)定的問題一直是研究的重要課題。但是對于公共服務對社會穩(wěn)定的影響幾乎沒有受到關注。文章分析了相關概念并回顧已有的理論，建構一個關于公共服務與社會穩(wěn)定關系的分析框架?；谔萍?guī)X及周邊地區(qū)的考察，以住房保障制度服務為例，論文從兩個維度分析了公共服務對社會穩(wěn)定的影響。文章的結論就是公共服務對社會穩(wěn)定有潛在的積極的影響，政府應當注重公共服務建設的完善，而不是單純地就維穩(wěn)而維穩(wěn)。理論上，文章能夠為社會穩(wěn)定研究提供新的視角，實踐層面，文章也能為各地方政府的治理實踐提供重要啟示。

關鍵詞：住房保障制度；公共服務；公平價值；效率價值

一、 引言

轉型時期，維護社會穩(wěn)定的問題成為政學兩界關注的焦點。但是，人們普遍性地就穩(wěn)定談穩(wěn)定，而忽略公共服務等其他保障性因素對社會的作用，更沒有人把公共服務和社會穩(wěn)定兩個變量聯(lián)系起來加以研究。作為公共服務的重要內容，社會保障的社會穩(wěn)定作用卻得取極大關注。早在20世紀90年代，就有學者注意到居民生活保障問題與社區(qū)穩(wěn)定的關系。張鳳英（1998）指出：“建立社會保障制度，既是社會主義市場經濟正常運行的必要條件，也是維護社會政治穩(wěn)定的重大措施”。呂紅平（1999）認為失業(yè)與下崗人員的生活保障問題關系到社區(qū)的和諧和穩(wěn)定的問題，主張通過建立居民生活保障體系來維持社區(qū)的穩(wěn)定問題。邱向寧（2001）認為“社會保障正是通過提供經濟上的社會保險、社會救助、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)撫安置等保障，滿足社會上各個不同人群的需要，使他們的基本生活得到保證，進而調整社會關系，緩解社會矛盾，促進社會穩(wěn)定發(fā)展”。（王莉麗，2002；張昆玲等，2011；馬子量，2011；劉立剛、薛惠元，2013）持類似觀點。張曉玲（2014）認為“弱勢群體的基本權利受到忽視甚至被嚴重侵害引發(fā)了大量的社會矛盾和沖突，這些矛盾和沖突已經成為影響社會穩(wěn)定的突出問題”。在她看來，加強弱勢群體的利益保障與社會穩(wěn)定的維護有內在聯(lián)系。徐廣路、張聰和李峰（2015）認為“我國已經基本建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，對社會穩(wěn)定起了極大地促進作用”。他們從流動人口的角度分析了社會保障對社會穩(wěn)定的具體的促進作用。雖然社會保障屬于公共服務的范疇，但是，關于公共服務與社會穩(wěn)定的關系尚未有學者專門進行探討。而隨著公共服務理論與實踐的日益深化，這個問題日益成為十分緊迫的研究課題。

為此，本文梳理了相關理論文獻，建構了一個公共服務與社會穩(wěn)定關系的命題框架。根據(jù)這個框架，以住房保障制度服務為例，分析了唐家?guī)X村的案例。本文不僅能夠在理論上起到拋磚引玉的作用，呼吁學界關注公共服務與社會穩(wěn)定的關系。在實踐層面，本文也能為實務工作者進行政策制定提供一定的理論啟示。

二、 有關概念與理論框架的提出

1. 概念界定。

（1）公共服務。由于受到西方學界研究邏輯的影響，我國學者對公共服務的概念的界定常常是與公共產品相聯(lián)。例如，吳雙（2005）認為公共服務是指“提供公共產品和服務”，一般來說，公共服務屬于公共物品，具體可以分為三類。第一類：具有非竟爭性和非排他性的服務，如國防服務、公共安全服務等。第二類：非竟爭性和非排他的服務，包括郵政、電信、民航、鐵路服務，水電氣服務等。第三類：非竟爭性和非排他性強的服務，包括公共環(huán)境服務、公共科教、文體事業(yè)、公共醫(yī)療，公共交通以及社會保障等。本文也是在這個框架內使用公共服務概念的。

隨著實踐探索的拓展，關于公共服務的測量問題受到關注。理論界，主要有兩種相互對立的測量方式，即基于公共管理的政治民主視角和基于企業(yè)管理的經濟效率的視角（Halachmi Arie，1999）。兩者觀點的差異，主要在于服務使用者的理解不同。公共管理的視角將服務使用者看作是公民，主張服務質量應當根據(jù)他們的需要來判斷，注重回應性、透明性和參與性等標準；企業(yè)管理的視角則將其視為顧客，基于顧客至上的理念，主張服務質量應該由作為服務商行的公共部門來決定，價值取向上注重經濟、效益和效率等標準。簡單地說，就是一個方法是側重于政治回應性，一個方法側重于經濟效率價值。

（2）社會穩(wěn)定。通常，人們很容易對“社會穩(wěn)定”作望文生義的解讀，認為“社會穩(wěn)定”就是指社會穩(wěn)固安定、沒有變動。在沖突治理實踐中，各地方政府的做法就是最好的證明。

但是隨著實踐的不斷發(fā)展，國內學者們已經普遍認識這種理解的弊端，并致力于尋找一個更科學化的基于動態(tài)關系的定義。龍玉琴（2012）認為，人類社會只要是處于發(fā)展過程中，就總是包含著社會問題、社會沖突，沒有絕對意義上的穩(wěn)定。來源于百度百科的資料指出，社會穩(wěn)定并不是意味著社會的固定不變而是維持現(xiàn)行秩序前提下的動態(tài)平衡。周斐斐（2011）認為社會秩序、和諧的狀態(tài)是社會穩(wěn)定的特征。也就是社會穩(wěn)定是指人類社會生活的安定協(xié)調和諧和有序，是在人們自覺地干預控制和調節(jié)下實現(xiàn)的社會生活的一種動態(tài)平衡的狀態(tài)。社會穩(wěn)定是一種動態(tài)的平衡，是多種因素相互作用的結果，是國家長治久安的重要保障。

這些回顧能夠更好地幫助我們理解社會穩(wěn)定的內涵。而就本文而言，我們更關心的是如何對其內涵的理解，使這個概念更好地為本文的研究問題服務，而非社會穩(wěn)定的概念本身。因此，我們只需這樣認識社會穩(wěn)定，它是與秩序、和諧、公正等價值內容相關的概念。

2. 理論回顧及分析框架。吳玉宗（2005）從服務型政府的高度來認識這個問題。他認為“公共服務型政府建設與和諧社會構建提出的背景是相同的，在方向與內容上是一致的。公共服務型政府既是和諧社會的內容，又是構建和諧社會最重要的主體。而且公共服務型政府建設的過程就是和諧社會構建的過程”。陳福今（2005）認為完善政府公共服務職能，有利于為構建和諧社會奠定穩(wěn)定的社會基礎。公共服務具有“提高人民群眾的生活質量、提高整個社會滿意度的作用，因而完善的公共服務是社會團結和社會安全的穩(wěn)定器”。高云（2006）認為政府應當在認識社會矛盾復雜性的基礎上，厘清公共服務的重心，在社會矛盾動態(tài)變化的趨勢中，尋找相適應的公共服務模式，在構建和諧社會的動態(tài)進程中改善政府的公共服務。李建剛（2007）認為“和諧社會蘊涵著公平正義、民主法理、誠信友愛以及現(xiàn)代政府與社會關系的同質化”，因而“構建效能、責任、服務、法理、監(jiān)督、互動型模式的現(xiàn)代服務型政府”是十分必要的。彭未名和王樂夫（2007）認為新公共服務理論追求公共利益和價值，重視公民和人的價值，因而這樣的行政理念能夠成為和諧社會的新視角，故而十分強調政府的公共服務職能等。肖鵬（2007）的研究更為深入，他直接指出我國公共服務的財政保障機制不足，這不利于政府建構更科學合理的公共服務體系，進而影響到和諧社會構建。

基于我們日常的經驗及上述研究的回顧，我們可以認為公共服務與社會穩(wěn)定之間是有相關性的，甚至優(yōu)質的完善的公共服務對社會穩(wěn)定的維護具有積極的作用。這個理論命題的提出，能夠有助于我們更好地認識一些治理實踐。為此，在這個框架下，本文來分析和審視，蟻族村唐家?guī)X的改造實踐，由此得出一些關于國家政策制定的啟示。

三、 公共服務對社會穩(wěn)定的影響：基于唐家?guī)X村的考察

1. 蟻族村唐家?guī)X的改造及后續(xù)影響。唐家?guī)X，位于北京市區(qū)西北五環(huán)外的西北旺鎮(zhèn)，屬于比較典型的城鄉(xiāng)結合部。

近年來，隨著北京市城市化進程的推進，唐家?guī)X村日益發(fā)展壯大，成為各界矚目的“蟻族”村。但是，唐家?guī)X村的發(fā)展帶來管理上的難題。據(jù)統(tǒng)計，唐家?guī)X現(xiàn)有的戶籍人口僅有二千六百多人，而高峰時期流動人口可達五萬多人，其中之1/3是大學生，它們被形象地稱為“蟻族”。村民為此轉以出租房屋為生，每月收入相當“可觀”。但村居改制后管理人員不足，只有9人的村委班子，要管理從戶籍、治安、保險、上學等全部的事務，給政府帶來管理上的巨大難題。為了獲得高額的利潤，村民們極力阻礙改造工程，而政府方面又基于社會穩(wěn)定的考慮，態(tài)度十分堅決。唐家?guī)X村的改造工程是勢在必行。2010年3月29號北京市政府啟動唐家?guī)X地區(qū)整體騰退改造工程。政策宗旨是，改造后全體村民遷上樓，從“源頭”上減少外來人口的涌入。由于唐家?guī)X村處于北京近郊，這樣特殊的地理位置，村民們的補償預期自然很高。在唐家?guī)X村改造的過程中，由于每個村戶情況不同，補償標準及方案難以面面俱到，因此補償落實的過程中，引發(fā)很多村民們的極度不滿，甚至一度引起越級上訪行為。為了表決心，村民們徒步4個多小時到海淀區(qū)政府上訪，給當?shù)卮鍍晌┘訅毫?。但，最后，經過村兩委的努力和相關政策保障的實施，唐家?guī)X村騰退拆遷工作順利完成。

但是，唐家?guī)X的問題雖然得到解決，但是北京周邊又涌現(xiàn)出新的“唐家?guī)X”村。隨著“蟻族村”外來人口的大量搬遷，唐家?guī)X周邊房屋租金普遍上漲，回龍觀、天通苑等大型居住區(qū)的漲幅高達三成。為了尋找價格低廉的“棲息地”，“蟻族”們紛紛涌進鄰近的很多未拆遷村子，致使類似“唐家?guī)X”村生活模式的村落不斷涌現(xiàn)。小牛坊村成為很多人的搬遷目的地。這里租金比唐家?guī)X更便宜，400元能找到18平米的房子。更嚴重的是，類似的聚集地還在不斷地以全面鋪開的形式加速形成。小牛坊村以北2公里～3公里外，以東半壁店村，西半壁店村及史各莊村為代表，正在形成不斷擴大的趨勢。這三個村連在一起，與八達嶺高速公路相連，因為是三村相連，又因為村民自建的房屋都很高，交通又很方便，價格相對低廉，因此聚集人口達15萬人，遠勝原“唐家?guī)X”村的程度。

盡管同樣有拆遷預期，但村內到處可見新建違章建筑。為了掙取高額的租金收入，村民們完全不顧政策規(guī)定，也無視村民和租戶的安全。據(jù)了解，村民蓋的六七層小樓，盡管成本只有100萬元，但是租金收入每年可以達到60萬元～70萬元。這也正是村民們敢在拆遷預期下蓋房的原因。

可以設想，這些新唐家?guī)X村同樣會因拆遷引起越級上訪事件或是更為嚴重的流血沖突。如若相關制度保障服務不及時跟進，如此下去，在類似北京這樣的大城市，可能會不斷地循環(huán)下去，政府治理面臨的挑戰(zhàn)會日益加大。這就需要，從根本上改變治理的戰(zhàn)略，加強公共服務體系的建設，從而突破“維穩(wěn)”來談“維穩(wěn)”的怪圈。

2. 案例分析：以基本住房保障制度為例。某種意義上說，唐家?guī)X蟻族村的反映出我國住房保障制度服務的問題。住房保障制度是我國的基本公共服務?！肮沧赓U住房、限價商品住房，以及棚戶區(qū)、危舊房、城中村改造等，都屬于地方政府提供的公共服務范疇”（齊慧峰、王偉強，2015）。當前的問題是，盡管外來務工人員已被納入住房保障的對象范圍，但住房保障對象仍以戶籍人口為主。大量在城鎮(zhèn)工作與生活流動人口，被排除在住房保障制度的覆蓋范圍之外。如唐家?guī)X的"蟻族"們就是如此。根據(jù)公共服務的兩個評價標準，審視這個問題要從公平維度和效率維度兩個層面來進行。

（1）公平維度：公共服務的回應性。早在上個世紀末，國務院就發(fā)出了《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設的通知》（1998年）。該《通知》指出要建立以經適房為主體的多層次的住房供應體系。也就是，高收入者購買或租賃市場價商品住房，中低收入者購買經濟適用住房，最低收入者租用政府或單位提供的廉租住房。

在政策文件的影響下，短短幾年時間，全國各地的經濟適用房快速發(fā)展，無論開工面積還是項目數(shù)量都在成倍增加，經濟適用房迎來高速發(fā)展時期。因其房價相對低廉，經適房逐漸成為中低收人家庭住房的重要選擇。

但是，隨著中國房地產市場不斷成熟，僅僅經濟適用房已難以滿足市場的需求。2007年，兩限房開始受到人們的關注。兩限房即限房價、限套型普通商品住房，是指經城市人民政府批準，在限制套型比例、限定銷售價格的基礎上，以競地價、競房價的方式，招標確定住宅項目開發(fā)建設單位，由中標單位按照約定標準建設，按照約定價位面向符合條件的居民銷售的中低價位、中小套型普通商品住房。

又隨著經濟社會的發(fā)展，經適房和兩限房顯然不夠。也是根據(jù)1998年的綱領性文件《通知》的要求，建設部于1999年制定了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》。目前，我國逐步形成實物配租、租賃住房補貼和租金減免等三種主要保障方式的廉租房保障休系。

2006年開始，由于各種弊端出現(xiàn)，經濟適用房建設制度受到質疑，迫切需要加強廉租房建設。國務院頒布條例給予政策支持，要求地方政府按一定比例將土地出讓凈收益用于廉租住房建設，并為參與廉租房建設的開發(fā)商提供銀行信貸便利。不過，由于標準過低等諸多因素影響，現(xiàn)有的廉租房數(shù)量未能覆蓋所有符合標準的人群。被排除在外的重要群體就包括中低收入階層。這可能也是類似于唐家?guī)X地區(qū)出現(xiàn)的重要原因。2007年8月，國務院又出臺《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，強調把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務的重要職責，同時，進一步明確住房保障范圍和標準。這個《意見》的最大特點就是，將解決城市低收入家庭住房困難列為政府公共服務的重要職責，這無疑為解決住房保障服務提供了強有力的制度保證。2010年6月，“公租房”首次被正式提出。它主要為了解決中低收入階層的住房問題。新一輪的保障房計劃，將公租房列為未來“重點發(fā)展”方向。

為了回應公民的住房需求，政府不斷出臺新的政策。目前，我國的城鎮(zhèn)基本住房保障制度已初步形成。但現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度也還存在一些問題，導致的結果就是制度落實的問題。

通常說來，住房保障制度的落實難的原因有：住房保障資金來源少，財政投入不足，地方政府熱情不高，企業(yè)投資的動力不足，甚至還存在著偷減料等行為，造成住房保障質量存疑。

（2）效率維度：公共服務的市場化。2007年，根據(jù)國家政策，廉租住房、經濟適用住房以及公共租賃住房建設所需的土地，由地方政府劃撥提供，住房保障的財政支出主要由縣、市級地方政府承擔。2007年《中央預算內投資對中西部財政困難地區(qū)新建廉租住房項目的支持辦法》明確規(guī)定：“廉租住房建設是地方事權，投資以地方為主，中央予以適當補助”。在這樣的制度安排下，各地方政府最為困擾的難題就是資金來源問題。

按照2010年7 800億元的保障房投資來推算，預計2011年1 000萬套保障性安居工程投資將超過1.3萬億元，投資規(guī)模接近全國房地產投資規(guī)模的1/4。據(jù)查，其中有5 000億元資金將由中央政府和省級政府以及市縣政府通過各種渠道來籌集，這5 000億元的資金投入還不包括地方政府無償劃撥土地的成本。而且，保障房資金來源不容樂觀，1.3萬億元資金估算還沒有把征地、拆遷補償以及公共配套措施計算在內。

據(jù)了解，地方政府融資平臺的債務已經超過10萬億元。如果無償劃拔保障房用地，以及將土地出讓金的10%嚴格用于保障房建設，將使得原不堪重負的地方政府更加舉步維艱。

為了突破資金來源的制約，各地方政府積極尋求多元化的資金渠道。

最重要的資金來源是企業(yè)及社會捐助。但是，由于利潤率不高以及分配和銷售等主動權在政府手中，參與機制缺乏，民間資本直接參與的積極性差；而地方政府也更傾向于將建設權給央企和國企。企業(yè)參與保障房建設的常見方式是代建模式，即企業(yè)不投入資金我，不經手財務，主要提供勞務和技術，扮演類似項目經理的角色，并收取少量項目管理費，以彌補其工資及辦公費用支出；在目前的情況下，這種代建的模式較有可行性。

在住房保障服務中，發(fā)揮市場機制是極為必要的合理的。但是，由于國家制度不規(guī)范，這種代建模式也有問題。最嚴重的就是保障房的質量問題。由于政府要求開發(fā)商代建的保障房利潤上限為3%，對于施工方來說，要想在這個利潤內求利，只能違規(guī)發(fā)包；對于承包者來說，不偷工減料似乎也不可能獲利。層層盤剝之后，保障房質量失控似乎成為必然。例如，2010年北京“明悅灣”保障房事件。類似的事情還有很多。這些事件加重了社會各界對保障房質量的信任危機。

（3）公共服務對社會穩(wěn)定的積極影響。在我國的基本住房保障制度中，政府既希望增強公民的回應性，實現(xiàn)住房保障制度服務的政治民主價值；又希望通過市場機制的作用，增加基本住房保障制度的效率性價值。以住房保障制度為例的公共服務，其標準不僅由它對公民有回應性來決定，還要取決于公共服務的市場化水平。尤其是后者，它是基于公共服務的效率性價值的政策標準，在實踐中，最容易快速地實現(xiàn)公共服務，市場的勞務和技術都是公共服務所需要的。但是也是最容易出現(xiàn)的問題的，由于國家制度化不足，市場監(jiān)管不到位，常常會出現(xiàn)難以保證公共服務質量和水平的事件，最終影響到公民對政府的信任，從而加劇社會的不穩(wěn)定危機。因而，公共服務對社會穩(wěn)定施加的積極的影響，需要從政治層面的民主價值和市場層面的效率價值兩個方面努力，從社會穩(wěn)定的根本源頭上，來探討當前的社會穩(wěn)定的問題。

四、 結論與政策啟示

論文通過文獻的回顧與梳理，初步嘗試建構了公共服務與社會穩(wěn)定之間關系的命題框架，并以此為工具，以住房保障制度服務為例，審視和分析了北京唐家?guī)X村的改造問題的根源。論文認為，公共服務質量對社會穩(wěn)定有潛在的影響作用。它是通過政治民主的回應性價值以及企業(yè)管理視角下的效率性價值兩個層面而發(fā)揮作用的。因此，社會穩(wěn)定問題的研究應當重視公共服務問題，而不是就穩(wěn)定談穩(wěn)定。當然，本文只是作者進行的一個初步嘗試，還有很多不完善之處，今后會繼續(xù)關注和開展后續(xù)的研究，尤其是關于公共服務與社會穩(wěn)定的相關關系的系統(tǒng)分析。

但是，本文中唐家?guī)X村改造的案例還有需要我們不斷反思的地方。在當前主流的公共服務市場化思潮的傾向下，市場化某種程度上能帶來效率，而市場也會失靈，我們應該堅持怎樣的公共價值觀，以更好地履行公共服務中的政府的責任，這可能是本文最需要反思的地方。

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作者簡介：崔亞杰（1979-），女，漢族，吉林省前郭縣人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為公共沖突治理。

收稿日期：2016-09-14。