擁堵費(fèi)能否治“首堵”

《瞭宏蕾

北京要根本解決擁堵問題，一是要科學(xué)制定城市規(guī)劃，城市建設(shè)向外移，避免中心城區(qū)承擔(dān)過多角色;

二是要加強(qiáng)公共交通建設(shè)，尤其是地下交通

一度被業(yè)界認(rèn)為已擱淺的征收交通擁堵費(fèi)政策，再度進(jìn)入公眾視線。

2016年5月底，北京市政協(xié)召開霧霾治理問題提案辦理協(xié)商會(huì)。會(huì)上共協(xié)商辦理了19件關(guān)于霧霾治理的提案，涉及6大類21方面共94條具體建議。其中，開征擁堵費(fèi)的建議成為最熱門的話題之一。

收取擁堵費(fèi)能否緩解擁堵？還是會(huì)陷入“越收越堵”的惡性循環(huán)？

頻頻“吹風(fēng)”屢屢擱置

早在2010年12月，北京市出臺(tái)28條措施緩解交通擁堵時(shí)提出，“研究制定重點(diǎn)擁堵路段或區(qū)域交通擁堵收費(fèi)方案，擇機(jī)實(shí)施”。從此，征收擁堵費(fèi)的話題開始浮出水面。

2013年9月，北京市環(huán)保局發(fā)布《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，治理重點(diǎn)直指機(jī)動(dòng)車排放，要求交通委和環(huán)保局牽頭，“研究城市低排放區(qū)交通擁堵費(fèi)征收方案”。這標(biāo)志著擁堵收費(fèi)正式進(jìn)入官方議題。

此后，幾乎每年都會(huì)出現(xiàn)北京即將征收擁堵費(fèi)的傳聞。

例如，2014年初，北京市環(huán)保局印發(fā)《全市2014年流動(dòng)污染源監(jiān)管工作細(xì)則》時(shí)，有媒體稱這一政策將在2014年制定完成，并最快在2015年實(shí)施。

2015年以來，開征擁堵費(fèi)的推進(jìn)節(jié)奏突然加快。

比如，北京市“十三五”規(guī)劃建議明確提出，實(shí)施更有力度的差別化停車收費(fèi)政策，適時(shí)出臺(tái)擁堵收費(fèi)政策及其他管理措施，切實(shí)降低機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度和中心城區(qū)交通流量。

2015年12月，北京市交通委主任周正宇給出了明確信息：2016年將研究試點(diǎn)征收擁堵費(fèi)。

“這可能與北京此前陸續(xù)推出尾號(hào)限行、搖號(hào)購車、停車費(fèi)漲價(jià)等行政手段，但擁堵現(xiàn)象依然嚴(yán)重有關(guān)?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗告訴《瞭望東方周刊》。

據(jù)高德地圖數(shù)據(jù)顯示，盡管2015年實(shí)行了3次單雙號(hào)限行政策（全國最多），但北京依然是全國最為擁堵的城市：高峰時(shí)平均車速為每小時(shí)22.61公里。這意味著：駕車出行的上班族，要花費(fèi)暢通情況下2倍的時(shí)間才能到達(dá)目的地，擁堵時(shí)間成本全國最高。網(wǎng)民戲稱，首都果然是“首堵”。

新加坡為何比倫敦做得好

2015年底，北京市交通委緩堵處副處長周天告訴媒體：“擁堵收費(fèi)是國際大城市普遍實(shí)施的一種市場化手段，就是用價(jià)格來調(diào)整市場化配置資源的一種方式。但這不是一招鮮，只是眾多緩解交通擁堵措施的其中一個(gè)選擇?！?/p>

事實(shí)上，從國際經(jīng)驗(yàn)看，作為“組合拳”的其中一招，“擁堵費(fèi)”對緩解擁堵能有多大成效還很難說，必須對“組合拳”的配套動(dòng)作進(jìn)行綜合考量。

作為全球第一個(gè)實(shí)行公路電子收費(fèi)的城市，新加坡早在1975年就在市中心6平方公里的控制區(qū)域征收“交通擁堵費(fèi)”。除了公交車輛之外，進(jìn)入該區(qū)域的車輛都要繳費(fèi)。當(dāng)時(shí)由于技術(shù)落后，只能人工收費(fèi)。1998年，新加坡推出ERP系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)電子收費(fèi)管理。

雖然征收擁堵費(fèi)這一政策一直爭議未斷，但也確實(shí)改變了新加坡公眾的出行習(xí)慣。

數(shù)據(jù)顯示，ERP系統(tǒng)使新加坡市中心的車流量減少了13%，高峰時(shí)段的平均車速提高了20%。2014年，新加坡高速公路的平均時(shí)速為64.1公里，CBD和主干道車速為28.9公里。

值得注意的是，新加坡的ERP系統(tǒng)之所以能夠成功，是建立在其發(fā)達(dá)便捷的公交體系基礎(chǔ)之上的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新加坡公共交通乘客數(shù)量連續(xù)十年增長，而民眾對公交系統(tǒng)服務(wù)的滿意度也高達(dá)91.8%。正是公共交通的舒適便捷，才是ERP可以發(fā)揮治堵作用的前提。

老牌大都市倫敦也從2003年開始征收擁堵費(fèi)，劃定區(qū)域約為20平方公里。

擁堵費(fèi)政策推出之初確實(shí)起到了立竿見影的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)進(jìn)入收費(fèi)區(qū)的車輛減少了21%，相當(dāng)于每天減少7萬輛車，而在收費(fèi)時(shí)間段乘坐公共汽車的人數(shù)上升了6%。

但是，隨著時(shí)間推移，雖然倫敦的擁堵費(fèi)在上漲，但效果卻在不斷減弱。行政費(fèi)用花掉了擁堵費(fèi)收入的一大部分，但用于改善公共交通系統(tǒng)的費(fèi)用卻被削減。

英國倫敦交通部公路部門負(fù)責(zé)人談到征收擁堵費(fèi)難點(diǎn)時(shí)曾說，技術(shù)是最大的困難。比如要監(jiān)控哪些車進(jìn)來，并且迅速識(shí)別，還要確定哪些車收費(fèi)、哪些車不收費(fèi)，這都存在難度。

“擁堵費(fèi)”如何收

“但是，國外現(xiàn)成的征收擁堵費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)，在中國可能并不具備可操作性?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部規(guī)劃研究院高級工程師馬衍軍告訴《瞭望東方周刊》。

“比如，到底是在二環(huán)內(nèi)的60多平方公里，還是要在三環(huán)內(nèi)的100多平方公里收費(fèi)？”在馬衍軍看來，新加坡模式之所以成功，是因其國土面積小，且最早是在6平方公里的小面積區(qū)域內(nèi)收費(fèi)，所以“誰使用、誰付費(fèi)”的原則，在實(shí)踐中很容易操作，“而北京現(xiàn)在已經(jīng)是全面性的擁堵，帶有潮汐性特征，很難界定交通擁堵費(fèi)的收費(fèi)區(qū)域和時(shí)間?！?/p>

北京城市中心缺乏南北干道，二、三環(huán)交通壓力極大，環(huán)路之間缺乏快速聯(lián)絡(luò)線，城鄉(xiāng)接合部缺乏主干道，市區(qū)斷頭路多，環(huán)路節(jié)點(diǎn)和立交橋不能滿足大流量需求。

“這種棋盤式道路，不管在哪個(gè)地區(qū)收費(fèi)，因征收擁堵費(fèi)而私車出行受限的人，其實(shí)只是將擁堵轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地區(qū)去了而已?！毙禧愌a(bǔ)充說。

至于擁堵費(fèi)到底該征收多少，也是一個(gè)問題。各個(gè)國家的擁堵費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。

如果參照新加坡、倫敦的經(jīng)驗(yàn)，一般考慮的是用車成本占人均可支配收入的比重。這在國際上有一個(gè)通行的指標(biāo)，人均交通成本占人均可支配收入的比重如果超過8%，很多人就會(huì)覺得承受不起。

官方數(shù)據(jù)顯示，2015年，北京市居民人均可支配收入達(dá)到48458元。以此來推算的話，北京居民用車成本的費(fèi)用分水嶺在每年4000元左右。這個(gè)費(fèi)用不包括購車、折舊成本，主要指油耗、過路費(fèi)、停車費(fèi)、擁堵費(fèi)等。

有研究者認(rèn)為，如果北京將擁堵費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定得很低，根本無法體現(xiàn)以價(jià)格調(diào)節(jié)來緩堵的初衷，相反會(huì)因?yàn)樵黾右惶字贫鹊倪\(yùn)行成本而平添財(cái)政負(fù)擔(dān)。如果標(biāo)準(zhǔn)定得過高，又會(huì)面臨輿論的壓力。

而“公平性”被普遍視作政策落地前必須關(guān)注的問題。

有研究者指出，對于那些可以通過財(cái)政報(bào)銷的公車來說，擁堵費(fèi)顯然不具任何效力，甚至?xí)沿?fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給老百姓。因此，在開征交通擁堵費(fèi)之后，最有可能出現(xiàn)的情況是：公車、企業(yè)車輛照舊開，富人也繼續(xù)出行，受影響最大的就是工薪階層。

“擁堵核心位置處于行政區(qū)，聚集著大量的國家機(jī)關(guān)，他們擁有的公車該如何收費(fèi)、收多少，都是繞不過去的問題?！毙禧愓f。

要用“復(fù)方”不靠“單方”

“一個(gè)好的交通政策，肯定對機(jī)動(dòng)車出行有一定排斥。”在美國3E交通咨詢公司創(chuàng)始人、北京市交通委員會(huì)委員徐康明告訴《瞭望東方周刊》，只有以公共交通以及綠色交通為主，才能滿足絕大多數(shù)市民出行機(jī)動(dòng)性和可達(dá)性的需求，“私人機(jī)動(dòng)車和公共交通幾乎沒有‘雙贏的可能?！?/p>

“征收擁堵費(fèi)，是為了提高小汽車使用成本，將人們從小汽車推向公共交通?？晒步煌ㄒ呛貌黄饋?，就一點(diǎn)吸引力都沒有?！?北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚告訴《瞭望東方周刊》。

此前，有些城市不顧環(huán)境代價(jià)，熱衷建設(shè)規(guī)模龐大的高架路或地下機(jī)動(dòng)車快速路網(wǎng)絡(luò)，使得小汽車出行的機(jī)動(dòng)性和可達(dá)性有了跨越式的提升和改善。當(dāng)小汽車方便時(shí)，公共交通的吸引力就會(huì)下降。只有讓公共交通和私人機(jī)動(dòng)車出行便利性的差異變小，人們才會(huì)更愿意選擇公交，才能提升公共交通的出行率。

“要扭轉(zhuǎn)困局，有效的辦法是對現(xiàn)有的道路資源進(jìn)行路權(quán)重新分配。”徐康明認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展的交通政策，需要做到真正意義的公交路權(quán)分配優(yōu)先。

據(jù)高德地圖數(shù)據(jù)顯示，盡管2015年實(shí)行了3次單雙號(hào)限行政策（全國最多），但北京依然是全國最為擁堵的城市

因此，如果城市的主要客運(yùn)走廊還有道路拓展的可能性，應(yīng)該在確保公交專用路權(quán)的前提下，再把剩余的道路增量分配給小汽車交通，讓整體公交運(yùn)營狀態(tài)的改善大于小汽車交通的改善。如果道路資源不能得到任何拓展，則應(yīng)該重新分配，以確保地面公交的服務(wù)水平能夠得到改善，小汽車得到約束。

但與新加坡、倫敦等城市相比，目前中國的城市管理水平還比較低，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，“攤大餅”的城市發(fā)展思維也尚未根除。

馬衍軍認(rèn)為，治堵要用“復(fù)方”不靠“單方”。北京要根本解決擁堵問題，一是要科學(xué)制定城市規(guī)劃，城市建設(shè)向外移動(dòng)，避免中心城區(qū)承擔(dān)過多角色;二是要加強(qiáng)公共交通建設(shè)，尤其是地下交通。