我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制文獻(xiàn)綜述

摘 要：近幾年，我國(guó)行政事業(yè)單位不斷在提高公共服務(wù)的效率和效果。社會(huì)公眾也愈發(fā)關(guān)注行政事業(yè)單位信息公開(kāi)的披露程度和內(nèi)容。然而，我國(guó)行政事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制的進(jìn)程相對(duì)滯后，這嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效益，降低公共服務(wù)的公信力和執(zhí)行力。因此，加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)迫在眉睫。本文學(xué)習(xí)和總結(jié)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)目前存在的問(wèn)題進(jìn)行了一些探索，力圖為完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制做出一定貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 改進(jìn)建議

行政事業(yè)單位作為公共部門(mén)行使社會(huì)職能的具體實(shí)施載體，其內(nèi)部控制的有效性關(guān)乎社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)的和諧發(fā)展。然而，作為社會(huì)公共服務(wù)提供的主體，其內(nèi)部控制工作不論是在制度建設(shè)、機(jī)制設(shè)計(jì)還是監(jiān)督管理方面，都存在著一定程度的滯后。由此，建立健全內(nèi)控制度已經(jīng)成為我國(guó)行政事業(yè)單位亟待解決的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，歸納目前對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要研究成果，并提出進(jìn)一步完善的建議。

一、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)際管理現(xiàn)狀

諸多學(xué)者對(duì)于我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)際管理都進(jìn)行了研究，提出主要存在的問(wèn)題如下：

1.內(nèi)部控制意識(shí)相對(duì)薄弱。行政事業(yè)單位“一把手”對(duì)于內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)不夠，將將財(cái)政的部門(mén)預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，或者拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)（劉亞平，2010）（王棣華，陳艷紅，2008）；對(duì)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作重視程度不夠，會(huì)計(jì)人員對(duì)單位重要決策的過(guò)程和結(jié)果完全不了解；對(duì)經(jīng)費(fèi)支出缺乏基本的控制意識(shí)，大部分經(jīng)費(fèi)采取實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)態(tài)度（周園，宗新穎，2006）。

2.財(cái)務(wù)管理制度不健全。大部分行政單位的預(yù)算編制和執(zhí)行還是粗放型的， 行政單位的理財(cái)意識(shí)普遍缺乏， 財(cái)務(wù)管理制度的建設(shè)較為薄弱。行政單位財(cái)務(wù)管理制度操作性不強(qiáng)，執(zhí)行制度的人員往往無(wú)所適從（廖桂蓮，2008）。

3.會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。周園，宗新穎（2006）經(jīng)過(guò)對(duì)一地級(jí)市7家行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少單位都存在原始憑證管理不規(guī)范，存在賬外資產(chǎn)的現(xiàn)象。

4.預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范。王棣華，陳艷紅（2008）發(fā)現(xiàn)有些地方雖然實(shí)行了收支兩條線(xiàn)管理，但由于配套制度及政府預(yù)算約束軟化，效果不是很明顯。劉亞平（2010）提出很多行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算涵蓋范圍有限，預(yù)算之外的追加調(diào)整項(xiàng)目仍然很多，權(quán)威性和約束力較差。

5.內(nèi)外部監(jiān)督力度不夠。廖桂蓮（2008）提出由于核算中心不熟悉單位業(yè)務(wù)， 區(qū)分不了專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與正常經(jīng)費(fèi)，無(wú)法行使監(jiān)督的職能。行政事業(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性也不夠。外部監(jiān)督主要來(lái)自財(cái)政、審計(jì)部門(mén)，大多偏重于對(duì)單位財(cái)政資金運(yùn)用的合法合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，較少對(duì)被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)控制度以及是否有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查（劉亞平，2010）。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)

對(duì)于行政事業(yè)單位，劉玉廷和王宏（2008）認(rèn)為政府行政行為的合法性、財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性與資源調(diào)配的適當(dāng)性是政府部門(mén)內(nèi)部控制的核心關(guān)注點(diǎn)。本文根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，認(rèn)為內(nèi)控的目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，提高公共服務(wù)的效率和效果，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，以有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的目標(biāo)替代發(fā)展戰(zhàn)略。王光遠(yuǎn)（2009）認(rèn)為內(nèi)部控制是保護(hù)資產(chǎn)安全、防范舞弊的第一道防線(xiàn)。對(duì)于掌握了大量公共資金的行政事業(yè)單位而言，內(nèi)控目標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)充分意識(shí)到防范舞弊和預(yù)防腐敗的重要意義，建立由事先防治和事后懲治構(gòu)成的反腐倡廉機(jī)制。其次，行政事業(yè)單位內(nèi)控更加關(guān)注公共服務(wù)的效率和效果而不是經(jīng)營(yíng)方面。要通過(guò)公共服務(wù)效率的高低來(lái)評(píng)價(jià)其業(yè)務(wù)活動(dòng)的績(jī)效，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的覆蓋面和滿(mǎn)意度，科學(xué)合理的設(shè)計(jì)資金分配方案，有效地實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，發(fā)揮預(yù)算管理的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，提高公共服務(wù)的效率和效果。最后，要求單位重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)，劉永澤，唐大鵬（2013）提出設(shè)計(jì)內(nèi)部規(guī)章制度，在資產(chǎn)安全的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)使用效率，保證賬實(shí)相符，防止資產(chǎn)流失和浪費(fèi)，客觀地反映預(yù)算執(zhí)行情況，為單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠依據(jù)。

三、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改進(jìn)建議

1.建立良好內(nèi)部環(huán)境。良好的內(nèi)部環(huán)境是提升行政事業(yè)單位內(nèi)控水平的基礎(chǔ)，對(duì)內(nèi)控建設(shè)起著統(tǒng)領(lǐng)性的作用。根據(jù)以上分析綜述，筆者認(rèn)為，完善行政事業(yè)單位內(nèi)控應(yīng)從改善內(nèi)部環(huán)境開(kāi)始，優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境，為行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)設(shè)定良好的基調(diào)?？梢詫?shí)行的措施包括：提升負(fù)責(zé)人素質(zhì)，提高內(nèi)部控制意識(shí)；合理設(shè)置組織架構(gòu)，建立相應(yīng)決策議事機(jī)制以及完善人力資源政策，營(yíng)造良好的單位文化。

2.完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。從COSO全面風(fēng)險(xiǎn)管理整合框架開(kāi)始，企業(yè)更加關(guān)注于風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制的重要作用。同樣的，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）《公共準(zhǔn)則內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》（2004）也特別增加了“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要意義。筆者認(rèn)為，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)首先加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，在此基礎(chǔ)上完善評(píng)估機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的合理水平之內(nèi)。

3.設(shè)計(jì)落實(shí)控制活動(dòng)。健全的內(nèi)部控制體系離不開(kāi)有效的控制活動(dòng)，我國(guó)行政事業(yè)單位的控制活動(dòng)存在設(shè)計(jì)和落實(shí)環(huán)節(jié)不嚴(yán)格的問(wèn)題，設(shè)計(jì)并落實(shí)控制活動(dòng)的有效實(shí)施成為完善行政事業(yè)內(nèi)控的重點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)，在設(shè)計(jì)有效的控制活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和屬性，有針對(duì)性地單獨(dú)或混合使用，使控制活動(dòng)真正發(fā)揮效用。行政事業(yè)單位設(shè)計(jì)并落實(shí)控制活動(dòng)時(shí)應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮并嚴(yán)格執(zhí)行不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制及信息內(nèi)部公開(kāi)。

4.進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制可以從完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)和借助外部監(jiān)管力量?jī)煞矫孢M(jìn)行：

4.1完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)。筆者認(rèn)為，為解決行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位、獨(dú)立性不強(qiáng)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏權(quán)威性的問(wèn)題，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)應(yīng)當(dāng)從建立符合其特點(diǎn)的組織架構(gòu)入手，包括：?jiǎn)为?dú)設(shè)置內(nèi)控職能部門(mén)或者確定內(nèi)控牽頭部門(mén)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)作用以及充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的作用。

4.2借助外部監(jiān)管力量，提高監(jiān)督力度。除了充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督作用外，我們還應(yīng)當(dāng)重視外部監(jiān)管的監(jiān)督力量，通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管兩種力量雙管齊下，才能切實(shí)提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督力度，使監(jiān)督機(jī)制真正發(fā)揮作用。對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施外部監(jiān)管的主要部門(mén)有：財(cái)政部、審計(jì)部和紀(jì)檢監(jiān)察部，這些外部監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的主要督導(dǎo)責(zé)任。

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作者簡(jiǎn)介：吳姝果（1991—）女，漢族，籍貫：四川成都，單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，研究方向：資本市場(chǎng)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)。