基層政府推進(jìn)依法行政的成效與問(wèn)題分析

朱熬

摘 要：隨著社會(huì)發(fā)展，我國(guó)政府推進(jìn)依法行政取得了顯著的效果，但是也存在不少弊端，主要體現(xiàn)在觀念和思想落后。法制觀念雖然加強(qiáng)，但是人質(zhì)觀念仍然沒(méi)有改變。在行政管理的體系上，權(quán)利與交易沒(méi)從根本上遏制。依法行政工作組織相對(duì)較弱，仍存在漏洞。本文從推進(jìn)依法行政的成效與原因入手，分析基層政府推進(jìn)依法行政的效果

關(guān)鍵詞：基層政府；依法行政；行政管理機(jī)制；法治

中共十七大要求將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”基本治國(guó)方略深入落實(shí)，要求全面推進(jìn)依法行政，取得建設(shè)法治政府的新成效。為此，有必要總結(jié)我國(guó)各級(jí)基層政府推進(jìn)依法行政取得的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)更有必要認(rèn)真研究當(dāng)前基層政府推進(jìn)依法行政中存在的問(wèn)題與困難，從而扎扎實(shí)實(shí)加快建設(shè)法治政府的步伐。本文主要以江蘇、安徽兩省的調(diào)查情況為基礎(chǔ)對(duì)當(dāng)前我國(guó)基層政府依法行政的成效、原因和問(wèn)題進(jìn)行分析。

一、基層政府推進(jìn)依法行政的成效和原因

就調(diào)研情況看，近年來(lái)基層政府推進(jìn)依法行政取得了初步的成效。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）從行政觀念與意識(shí)轉(zhuǎn)變上看，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員行政合法性觀念普遍增強(qiáng)，行政管理思想意識(shí)方面開(kāi)始由人治向法治轉(zhuǎn)變。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)依法行政認(rèn)識(shí)的相關(guān)知識(shí)基本得到普及，部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在工作中開(kāi)始自覺(jué)注意行政管理的合法性要求；從形式上看，依法行政已經(jīng)成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話、發(fā)布行政管理文件中的要求之一，一些行政機(jī)關(guān)定期舉辦法律知識(shí)講座，公開(kāi)否定依法行政在行政管理中作用的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)基本沒(méi)有。在行政機(jī)關(guān)工作人員中，依法行政的基本知識(shí)普遍得到提高，行政行為合法觀念和程序觀念均較以前有明顯增強(qiáng)，違法行政責(zé)任觀念初步形成，防止因違法行政導(dǎo)致行政訴訟意識(shí)逐步增強(qiáng)。

（二）從行政管理體制上看，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項(xiàng)制度的不斷完善，以及行政管理體制改革的積極推進(jìn)，行政權(quán)力與利益脫鉤，行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤，行政權(quán)力行使過(guò)程中民主性、公開(kāi)性、便民性正得到積極拓展。各級(jí)行政機(jī)關(guān)普遍認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)行政管理體制的弊端，并積極探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)人民群眾要求的一些改革措施，包括組織推行集中行政審批，建立完善各類(lèi)行政服務(wù)中心；在城市管理領(lǐng)域積極推進(jìn)相對(duì)集中的行政處罰權(quán)工作，組建統(tǒng)一的城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；一些城市按照集中統(tǒng)一、規(guī)范監(jiān)管的原則在有限自然資源出讓許可、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易、招標(biāo)投標(biāo)與政府資源拍賣(mài)等領(lǐng)域積極進(jìn)行行政管理體制和方式的改革探索；各級(jí)政府通過(guò)積極推進(jìn)公共財(cái)政管理體制改革，完善行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障制度，實(shí)行省級(jí)財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的直管改革和鄉(xiāng)財(cái)政縣管改革。

（三）從行政管理機(jī)制上看，保證行政決策合法化機(jī)制，行政執(zhí)行規(guī)范化機(jī)制，行政監(jiān)督法制化機(jī)制，行政效果檢驗(yàn)民主化機(jī)制不斷獲得新的進(jìn)展。一些行政機(jī)關(guān)開(kāi)始組織專(zhuān)門(mén)的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，制定相關(guān)行政決策合法性審查制度，為行政決策的合法性提供組織與制度保障；部分行政機(jī)關(guān)積極探索行政執(zhí)法過(guò)程中的激勵(lì)與監(jiān)督制約工作機(jī)制，以保證各項(xiàng)行政執(zhí)法規(guī)范化要求在工作中的具體落實(shí)；一些政府通過(guò)提請(qǐng)人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)、自行出臺(tái)政府規(guī)章和規(guī)范性文件的方式，不斷推進(jìn)各項(xiàng)行政行為監(jiān)督的法制化、規(guī)范化進(jìn)程；根據(jù)行政管理民主化的要求，一些政府和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)探索建立行政管理目標(biāo)考核等行政效果檢驗(yàn)制度，并通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)，接受群眾評(píng)議的方式，督促所屬行政機(jī)關(guān)執(zhí)政為民，依法行政。

二、基層政府推進(jìn)依法行政中存在的問(wèn)題

在充分肯定基層政府依法行政所取得成效的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到當(dāng)前基層政府依法行政中還存在不少問(wèn)題，還面臨很多困難，需要我們認(rèn)真加以克服。

在觀念和思想意識(shí)上，法治觀念雖然有所增強(qiáng)，但是人治觀念仍根深蒂固。主要表現(xiàn)在以下方面：

法律工具主義觀念頗為流行?！胺杀仨毐恍叛?，否則它將形同虛設(shè)”。③目前，在相當(dāng)多的基層行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)思想觀念上，“視法為器”，“用法律”的意識(shí)已經(jīng)形成，但是“信法律”的思想尚未確立。“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”。一些地方依法行政工作還只是停留在會(huì)議上、文件中，流于形式，并沒(méi)有真正落實(shí)到行動(dòng)當(dāng)中去。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政管理中積重難返的矛盾和問(wèn)題，熱衷于通過(guò)一輪又一輪的運(yùn)動(dòng)式的“集中清理解決問(wèn)題，而不注重通過(guò)建章立制并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行從根本上解決問(wèn)題。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，雖然行政機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中越來(lái)越多的人認(rèn)為我國(guó)社會(huì)管理最終要走向依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。但是，在目前情況下，相當(dāng)多的人普遍認(rèn)同我國(guó)社會(huì)管理仍是人治占主導(dǎo)地位，甚至認(rèn)為目前情況下，只有人治手段才能有效管理好社會(huì)。其理由主要包括：國(guó)家政治生活中很多現(xiàn)象體現(xiàn)人治主導(dǎo)；人治手段管理社會(huì)切合當(dāng)前中國(guó)社會(huì)實(shí)際狀況，并且在實(shí)踐中已經(jīng)證明比講法治行之有效；人治符合我國(guó)目前社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)民生活富裕程度；長(zhǎng)期封建社會(huì)的習(xí)俗影響不可能在短時(shí)間內(nèi)完全消除，人治也不可避免等。正是由于國(guó)家強(qiáng)調(diào)法律要發(fā)揮在社會(huì)管理中的作用，同時(shí)社會(huì)管理觀念中人治又占主導(dǎo)地位，法律工具主義流行也就有了社會(huì)基礎(chǔ)。

三、基層政府推進(jìn)依法行政的效果分析

基層政府在推進(jìn)依法行政中取得的上述初步成效，其原因可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（一）依法治國(guó)基本方略的確立，為全面推進(jìn)依法行政創(chuàng)造了有利的社會(huì)環(huán)境。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：在國(guó)家機(jī)關(guān)方面，依法治國(guó)各項(xiàng)決策和政策措施的引導(dǎo)，使依法行政逐漸為行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)并重視。特別是2004年4月國(guó)務(wù)院公布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要濃這一指導(dǎo)行政法治建設(shè)的綱領(lǐng)性文件明確提出當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)依法行政的任務(wù)是“經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。與此同時(shí)，中央在國(guó)家發(fā)展政策上適時(shí)推出以人為本、執(zhí)政為民、依法執(zhí)政、科學(xué)發(fā)展、和諧社會(huì)等理念，豐富發(fā)展了依法治國(guó)的思想。在人民群眾方面，隨著法律意識(shí)的普遍增強(qiáng)，人民群眾依法維權(quán)、依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的現(xiàn)象日益普遍。特別是在一些關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題上，人民群眾依法維權(quán)的范圍和強(qiáng)度都普遍提高，法律正日益成為社會(huì)公平正義的象征。

（二）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立及其完善，為全面推進(jìn)依法行政提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代初，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念在中國(guó)從根本上取代原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念，政府行政管理理念也隨之發(fā)生了深度的轉(zhuǎn)變。這種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府管理理念的轉(zhuǎn)變?cè)谥袊?guó)成功加入世界貿(mào)易組織之際達(dá)到前所未有的深度。一時(shí)間，建設(shè)有限政府、透明政府、陽(yáng)光政府、中立政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府等行政管理新名詞，不僅為理論界廣大學(xué)者所倡導(dǎo)，而且頻頻見(jiàn)諸于各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的講話及政府有關(guān)文件之中。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理理念轉(zhuǎn)變的大的社會(huì)氛圍，為行政機(jī)關(guān)依法行政營(yíng)造了良好的條件。特別是公平、公正、公開(kāi)、民主、程序等行政管理理念的弘揚(yáng)，直接推動(dòng)了依法行政工作的開(kāi)展。

四、基層政府推進(jìn)依法行政狀況的基本認(rèn)識(shí)

認(rèn)真總結(jié)回顧近年來(lái)各級(jí)基層政府依法行政所取得的成效與經(jīng)驗(yàn)，我們得出的基本結(jié)論是：近年來(lái)，各級(jí)基層政府在推進(jìn)依法行政方面，進(jìn)行了積極的探索，取得了初步的成效，廣大人民群眾在看到基層政府依法行政進(jìn)步的同時(shí)，也看到基層政府依法行政的要求與現(xiàn)實(shí)還有較大的差距。

科學(xué)認(rèn)識(shí)依法行政發(fā)展軌跡及其狀況，需要辯證、動(dòng)態(tài)的思維，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)依法行政觀念和狀況并非總是直線提升或者前進(jìn)的，或者只前進(jìn)不倒退的，而是有前進(jìn)有倒退，不斷變化的。就具體領(lǐng)域講，依法行政并非總是前進(jìn)的，局部或者裹足不前或者暫時(shí)的倒退是客觀存在的，既包括制度建設(shè)方面的倒退，也包括行政執(zhí)法和監(jiān)督體制方面以及政府守法觀念的倒退。如一段時(shí)期以來(lái)，在制度造就的非科學(xué)的政績(jī)觀影響下，一些地方行政領(lǐng)導(dǎo)將依法行政與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來(lái)，把依法查處行政違法行為視為破壞地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；在制度建設(shè)方面，超越地方政府的職責(zé)權(quán)限擅自違法設(shè)定行政相對(duì)人義務(wù)，互相攀比沖擊法制統(tǒng)一原則的底線；在行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益在某種程度上“勾結(jié)”得更加符合形式法治的要求，行政責(zé)任追究以運(yùn)動(dòng)方式為主，行政自由裁量嚴(yán)重超越合理限度；在法制監(jiān)督環(huán)節(jié)，以行政指令阻止行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依法受理行政復(fù)議申請(qǐng)，堵塞行政救濟(jì)的正當(dāng)法律渠道，隨著行政復(fù)議案件的下降，信訪案件不斷上升；在政府機(jī)構(gòu)改革中將政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置作為可有可無(wú)的機(jī)構(gòu)而予以調(diào)整或者撤銷(xiāo)，與此同時(shí)卻不斷強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置等等。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，依法行政要通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法體制進(jìn)行全面改革，建立健全執(zhí)法體制。明確基層執(zhí)法監(jiān)督主體，加強(qiáng)依法行政，才能給人民正確的權(quán)利。只有不斷創(chuàng)新完善行政執(zhí)法體系，才能加速依法治國(guó)的進(jìn)程。

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