我國行政管理支出增長的原因及適度性分析

郭麗莉

摘 要：我國政府職能不斷擴(kuò)張，行政管理支出總量也呈現(xiàn)不斷上升趨勢。本文通過對行政管理支出的理論分析和行政管理支出增長的現(xiàn)狀相結(jié)合，從而發(fā)現(xiàn)行政管理支出增長的原因，在進(jìn)一步對我國行政管理支出增長的適度性進(jìn)行淺談。

關(guān)鍵詞：行政管理；支出原因；適度性支出

在2007年之前的政府收支分類科目下，行政管理支出主要體現(xiàn)為行政管理費(fèi)。行政管理費(fèi)是指國家財(cái)政用于各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家檢察機(jī)關(guān)以及外事機(jī)構(gòu)、重要黨派團(tuán)體行使職能所需的經(jīng)費(fèi)支出。而在2007年開始實(shí)行的政府收支科目體系下，已經(jīng)沒有了原“行政管理費(fèi)”這一功能類別，它已經(jīng)被分拆到不同的科目中。大體上，行政管理支出主要包含在以下三類支出中：1一般公共服務(wù)支出，是指政府提供公共管理與服務(wù)的支出，包括人大事務(wù)、政協(xié)事務(wù)、政府辦公廳（室）及相關(guān)機(jī)構(gòu)事務(wù)等支出；2.外交支出，包括外交管理事務(wù)、駐外機(jī)構(gòu)、對外援助、國際組織、對外合作與交流、對外宣傳、邊界勘界聯(lián)檢、其他外交支出；3公共安全，包括武裝警察、公安、國家安全、檢察、法院、司法、監(jiān)獄、勞教、國家保密、其他公共安全支出。由于2007年前后的數(shù)據(jù)新舊統(tǒng)計(jì)口徑不同，數(shù)據(jù)不具有可比睦，下文對此進(jìn)行分別分析，主要以2007年以前數(shù)據(jù)為主。

一、行政管理支出增長的理論分析

對于行政管理支出的增長，不同的學(xué)者給予了不同的解釋，形成了不同的理論。國外與行政管理支出增長相關(guān)的理論主要表現(xiàn)在：瓦格納的政府活動擴(kuò)張論、皮考克和威斯曼的梯度漸進(jìn)增長論、馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論、尼斯卡南和塔洛克等人的公共選擇論、政府失敗理論。

（一）瓦格納的政府活動擴(kuò)張論。瓦格納的政府活動擴(kuò)張論也稱為瓦格納法則，它認(rèn)為：人均收人的提高，財(cái)政支出占GDP的比重也隨著提高；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府支出必定比產(chǎn)出以更快的比率增長；政府活動不斷擴(kuò)張所帶來的公共支出不斷增長，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個客觀規(guī)律。根據(jù)他的分析，隨著政府提供的公共物品的范圍越來越大，數(shù)量越來越多，諸如銀行、交通、文化、衛(wèi)生與福利等項(xiàng)目如果交由私人部門經(jīng)營就很容易因私人壟斷或供給不足引發(fā)社會不穩(wěn)定。把越來越多的公共物品的提供納人政府的職能范圍，就導(dǎo)致政府的公共支出不斷增加。這同樣可以用來分析行政管理支出增長的原因。

（二）皮考克和威斯曼的梯度漸進(jìn)增長論。這一理論認(rèn)為：在正常年份財(cái)政支出呈現(xiàn)一種漸進(jìn)的上升趨勢，只有當(dāng)社會經(jīng)歷“激變”如戰(zhàn)爭、衰退、危機(jī)等情況時，公共支出才會大幅上升，而當(dāng)社會趨于平穩(wěn)后，支出水平將會下降，但一般不會再回到原來的水平。皮考克和威斯曼將導(dǎo)致公共支出漸進(jìn)增長的因素歸為兩類：一是內(nèi)在因素，隨著社會的發(fā)展，國民生產(chǎn)總值的增加，在不改變整個社會平均稅率的前提下，稅收水平會隨著國民收人的增加而自動增加，而且由于具有累進(jìn)性的所得稅在整個稅收中所占比重較大，使得稅收的增長水平往往高于國民生產(chǎn)總值的增長水平，并且在正常年份，由于沒有任何激變因素，這個狀況會一直維持。在稅收收人不斷增長的刺激下，追求政治權(quán)力最大化的政府總是喜歡多支出的，因此公共支出呈現(xiàn)出一種漸進(jìn)的增長趨勢。二是外在因素，在激變時期，納稅人有可能接受更重的稅收負(fù)擔(dān)，私人的稅收容忍水平將會提高，政府支出也就可能較大地增加，從而整個公共支出在漸進(jìn)的過程中呈現(xiàn)出一個上升的臺階。當(dāng)社會激變時期過去后，公共支出水平就會下降，但政府不會輕易容許已經(jīng)上升的稅收水平下降到原有狀況，因此公共支出會下降，但不會降到原有的水平。

（三）馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論。馬斯格雷夫和羅斯托利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論來解釋公共支出增長的原因。他們從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期、中期和成熟期三個階段分別揭示公共支出增長的原因。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府要投人到交通、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以此來帶動私人資本的投資，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造比較好的外部環(huán)境，在這一個階段公共資本的作用很大，公共支出必然增長。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段，隨著那些要由政府提供的具有較大的外部正效應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施基本建成，政府投資轉(zhuǎn)向?qū)λ饺送顿Y起補(bǔ)充方面，公共支出可能下降。但是由于這一時期市場失靈的問題日益突出，要求政府加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，而對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)很明顯也是要增加公共支出的。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)人成熟期階段之后，政府的投人會轉(zhuǎn)向以教育、保健和社會福利為主，而這些旨在進(jìn)行福利再分配的政策性支出的增長會大大超過其他項(xiàng)目的公共支出的增長，這進(jìn)一步使得公共支出的增長速度加快，甚至快于國民生產(chǎn)總值的增長速度。

二、我國目前行政管理支出增長的現(xiàn)狀

（一）我國行政管理支出規(guī)模迅速膨脹。在改革開放支出的1978年，我國的行政管理費(fèi)是52.90億元，到2006年已經(jīng)增加到7571.05億元，在總量上增長了142.12倍。從相對比重上看，行政管理支出占財(cái)政支出的比重從1978年的4.71%增加到2006年的18.73%，增加14.02個百分點(diǎn)，雖然在1995年、1996年行政管理支出占財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)下降的趨勢，但2001年以后這一比重再次呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。行政管理支出占GDP的比重也是呈逐年遞增趨勢，比重從1978年的1.45%增長到2006年的3.5%，比重增加了2.05個百分點(diǎn)。從2007年到2010年的情況來看，由一般公共服務(wù)支出、外交和公共安全支出三部分構(gòu)成的行政管理支出占財(cái)政支出的比重在17%到24%之間，占GDP的比重在4.0%左右，跟2007年之前的數(shù)據(jù)存在較大出人，由于新舊統(tǒng)計(jì)口徑不同，前后數(shù)據(jù)不具可比性。

（二）行政管理支出增長速度過快。行政管理支出占財(cái)政支出的比重由改革開放初期的4.7%上升到2006年的18.7 %，而且其增長速度也快于財(cái)政支出。1990年的財(cái)政總支出為3083.59億元，行政管理費(fèi)用支出414.56億元；到2006年，財(cái)政總支出達(dá)到40422.73億元，而行政管理費(fèi)用支出則上升到7571.05億元。17年間，財(cái)政支出增長了12.11倍，行政管理支出增長了17.26倍。利用“行政管理支出彈性”這一動態(tài)指標(biāo)可以反映行政管理支出增長與財(cái)政支出增長之間的關(guān)系。

三、我國行政管理支出增長的原因

（一）社會需求的不斷擴(kuò)大。根據(jù)瓦格納法則，隨著人均收人的提高，公共支出也不斷增長，這用在我國同樣也是適合的。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收人的增加，財(cái)政支出也相應(yīng)的增加，社會對政府行政管理的要求也越來越高。現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)增長的速度和質(zhì)量在不斷提高，因此在公共支出中占有重要位置的行政管理支出也不可避免的攀升。政府行政機(jī)構(gòu)作為公共物品的提供者，必須滿足人民日益增長的物質(zhì)需要?？陀^上，由于社會是一個動態(tài)發(fā)展著的過程，在前進(jìn)的每一個步伐中人民都會對政府提出許多新的要求，各級政府用于提供公共物品和社會服務(wù)的成本也就會進(jìn)一步提高。同時，隨著人口流動的越來越頻繁，使得各級政府用于維護(hù)社會穩(wěn)定、管理各種社會事務(wù)的行政管理支出也不斷提高。人民在各方面對增幅提出了更高的要求，而政府在滿足人民在這些方面的需求的時候，往往會導(dǎo)致行政管理支出的不斷膨脹。

（二）機(jī)構(gòu)臃腫，人員冗雜導(dǎo)致行政管理支出膨脹。改革開放以來，我國行政管理體制改革已取得一定成效，但是由于行政管理體制改革是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，受客觀環(huán)境的影響和條件的制約，現(xiàn)行行政管理體制仍然具有階段性和過渡性的特點(diǎn)，尤其是在政府層級管理體制方面還存在著不少問題，其突出表現(xiàn)在行政層級過多：在中央以下設(shè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四個行政管理層級，層級數(shù)量過多。我國政府不僅層級過多，同時機(jī)構(gòu)也很臃腫。行政層級過多，機(jī)構(gòu)臃腫，必然導(dǎo)致行政成本過高，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，我國行政管理支出之所以不斷增長，很大一部分是消耗在人頭費(fèi)上，由其是2000年以后逐步提高公務(wù)員的工資和福利待遇，導(dǎo)致中國行政管理支出呈直線上升的趨勢。據(jù)最保守的估計(jì)，全國官員每年用于公款吃喝的消費(fèi)在2000億元以上，每年的公車開銷也不低于2000億元，相當(dāng)于一年吞掉一個三峽工程。在政府工作人員安排方面，人均行政管理支出居高不下，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年我國的稅收是1.5萬億元，進(jìn)行稅收征收工作的稅務(wù)系統(tǒng)人員是100萬人。而美國的稅收遠(yuǎn)高于中國，其稅務(wù)人員僅為10萬人。無論是從縱向上看還是從橫向上比較，中國的官民比例都處于失調(diào)狀態(tài)。財(cái)政供養(yǎng)人口猛增，直接造成我國行政管理支出呈直線上升趨勢。

四、結(jié)語

本文用大量的數(shù)據(jù)分析我國行政管理支出增長的原因和適度性，準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)代表著我國行政管理支出在急劇的增長，官民比例失調(diào)，財(cái)政供養(yǎng)人口猛增，是造成我國行政管理支出呈直線上升趨勢的直接原因。因此，應(yīng)該對我國行政管理支出增長的原因及適度性進(jìn)行分析，使其穩(wěn)定下來，達(dá)到我們預(yù)期的目標(biāo)。

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