以PPP方式推進(jìn)國企改革

劉尚希

近期，在國資委宣傳局和財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的指導(dǎo)下，國資委新聞中心聯(lián)合中國交建集團(tuán)開展了“走進(jìn)新國企、尋找PPP樣本”活動(dòng)，赴貴州、云南兩省開展實(shí)地調(diào)研工作。此次調(diào)研雖然時(shí)間不長(zhǎng)，但我對(duì)PPP的理解有所深化，收獲頗豐。我認(rèn)為應(yīng)該把PPP模式當(dāng)作一件大事去做，有必要去深化認(rèn)識(shí)，而且這種認(rèn)知的提升是無止境的。

第一，對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)應(yīng)有所深化。以討論的形式去深入思考相關(guān)問題是一種有效方式，政府也有必要深化自己對(duì)PPP的理解。我國探索運(yùn)用PPP已有很長(zhǎng)時(shí)間，但初期探索是無意識(shí)的，是在特定背景下被逼出來的路徑探討。經(jīng)過長(zhǎng)期探索與實(shí)踐，我國已經(jīng)突破傳統(tǒng)思維，形成了一種行為合作，即強(qiáng)調(diào)了綜合市場(chǎng)的原則，創(chuàng)新合作。雖然思想上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但理論尚未跟進(jìn)。不能運(yùn)用已有的書本知識(shí)來檢驗(yàn)，這是我這次調(diào)研的最大體會(huì)。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)是豐富多彩的，而很多情況我們并不了解或是了解有限。即使感覺已經(jīng)對(duì)事物有所了解，也并不代表真正看透了事物的本質(zhì)。

因此，我認(rèn)為要避免經(jīng)驗(yàn)主義。創(chuàng)新本來就是從無到有的過程，不論是人、還是社會(huì)資本觀，都處在一個(gè)變化的狀態(tài)，但在轉(zhuǎn)變的過程中會(huì)產(chǎn)生各種分歧，所以需要用長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光看待這個(gè)問題。這可以從宏觀、微觀兩個(gè)層面去理解。從宏觀角度看，PPP屬于“共治”范疇，通過一種行政運(yùn)作的方式引進(jìn)市場(chǎng)因素，因此叫“共治”。基于這樣一個(gè)基本理念，“共”代表“公共利益”，即更好地為百姓服務(wù)。按此邏輯推導(dǎo)下去，為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)不是獲利行為，政府在此領(lǐng)域的開放形成一種新的供給模式。進(jìn)一步延伸，PPP改變了資源的配置方式。過去“政府”和“市場(chǎng)”這兩只手是分開的，現(xiàn)在把這兩只手協(xié)同起來共享資源，因此從宏觀角度講這屬于一種“共治”理念。從微觀角度講，如何促成行為主體之間合作的成功？這就涉及到如何做到“收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，而在微觀操作模式的創(chuàng)新方面確實(shí)有很多的亮點(diǎn)。

對(duì)于PPP，我認(rèn)為只有“特許”，沒有“經(jīng)營”。國內(nèi)翻譯PPP的時(shí)候加上了“經(jīng)營”，叫“特許經(jīng)營”，其實(shí)特許就是特許，經(jīng)營就是經(jīng)營，兩者是分開的。而對(duì)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)換，是建立一個(gè)平等合作的伙伴關(guān)系，這是“P”的一個(gè)最大的含義，所以特許權(quán)是不可以轉(zhuǎn)讓的，但是經(jīng)營權(quán)是可以的。特許是正向的關(guān)系，它富有專有性，經(jīng)營權(quán)是一種平等的合作關(guān)系，縱向“特許”和橫向的“經(jīng)營”其性質(zhì)是不同的，所有權(quán)、特許權(quán)、經(jīng)營權(quán)等是分離的，擁有特許權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)是不一樣的，但現(xiàn)在卻把特許權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)捆綁在一起，因此需要一個(gè)過程去轉(zhuǎn)變觀念、深化認(rèn)知。就如以前的國營企業(yè)，經(jīng)過了長(zhǎng)期探索，就是把經(jīng)營權(quán)和特許權(quán)相分離，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，由此促成國企今天的發(fā)展。以前我們把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)混為一談，現(xiàn)在卻把經(jīng)營權(quán)和特許權(quán)混為一談。

第二，PPP作為市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵一環(huán)，改革的牽引性非常大，從治理的角度來講，它會(huì)改變整個(gè)社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，我們過去這種探索運(yùn)用在很多高速公路的建設(shè)中，現(xiàn)在大家對(duì)高速公路很有意見，我們的高速公路能不能不收費(fèi)？因?yàn)閲夂芏喔咚俟范疾皇召M(fèi)了。如果按照原有模式運(yùn)作，政府承擔(dān)高速公路的建設(shè)運(yùn)營責(zé)任，不收錢只收稅，如果這些公共服務(wù)由政府和社會(huì)相關(guān)主體共同來提供，而不是完全由政府承擔(dān)，將會(huì)是另外一種局面。老百姓有了公共服務(wù)會(huì)帶動(dòng)整個(gè)消費(fèi)水平、生活質(zhì)量的提升。所以從這個(gè)角度講，PPP不亞于市場(chǎng)化改革，在此的意義是凸顯的。在此過程中我們看到了牽引性和輻射性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索了20年才進(jìn)入成熟階段，它實(shí)際上貫徹于整個(gè)治理過程，我認(rèn)為此項(xiàng)改革意義重大。同時(shí)，這個(gè)改革對(duì)于整個(gè)國家的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了改革的牽引，而且對(duì)行為方式也產(chǎn)生了重要的推動(dòng)作用。

另外對(duì)企業(yè)改革，PPP實(shí)際上也扮演了推動(dòng)的角色，包括民企和國企，因?yàn)槭沁M(jìn)入一個(gè)非傳統(tǒng)的領(lǐng)域，即競(jìng)爭(zhēng)非常充分的市場(chǎng)領(lǐng)域?，F(xiàn)在國企和民企進(jìn)入非傳統(tǒng)的市場(chǎng)環(huán)境，這需要具有社會(huì)責(zé)任?，F(xiàn)在可以通過PPP方式推進(jìn)國企改革，這是一個(gè)很好的切入點(diǎn)，對(duì)整個(gè)國有資產(chǎn)管理體制的改革都將產(chǎn)生不可估量的影響，不亞于一項(xiàng)市場(chǎng)化的改革舉措。

第三，PPP是不斷創(chuàng)新的過程，是一種動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)的過程。這需要不斷進(jìn)行模式方面、治理方面的創(chuàng)新，這樣才可能讓PPP扎根發(fā)展，而不是僅停留在概念層面。只有通過創(chuàng)新才能推動(dòng)PPP真正落地，由此變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。退出改革、經(jīng)營改革是一個(gè)方面，創(chuàng)新和改革有關(guān)聯(lián)，但是創(chuàng)新更加有力。

第四，央企要作為社會(huì)資本來參與PPP模式，充分認(rèn)識(shí)國有資本作為社會(huì)資本在PPP發(fā)展中的重要作用。我建議這一點(diǎn)要突出，媒體宣傳時(shí)要強(qiáng)化。社會(huì)資本具有多樣性，在PPP模式中之所以翻譯成“社會(huì)資本”是相對(duì)于政府而言的。社會(huì)資本并非經(jīng)濟(jì)資本，經(jīng)濟(jì)資本的目的就是追求利潤。社會(huì)資本不完全等同于經(jīng)濟(jì)資本，它應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分社會(huì)責(zé)任。所以這里講社會(huì)資本，本身就是一種創(chuàng)新，我覺得非常貼切。市場(chǎng)主體如果只帶有社會(huì)投資的屬性，要尋求暴利，就不要參與PPP，要打算進(jìn)入這種具有公共屬性的領(lǐng)域，就要以社會(huì)投資、社會(huì)責(zé)任為屬性。如果抱著投機(jī)的心態(tài)進(jìn)入到PPP模式的相關(guān)領(lǐng)域，就可能面臨失敗。國有資本作為社會(huì)資本，恰恰具有這樣的屬性。國有資本一方面是經(jīng)濟(jì)資本，有經(jīng)濟(jì)屬性的一面，需要其保值增值；另一方面國有資本也具有社會(huì)資本的屬性，要承擔(dān)很強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任。加班加點(diǎn)完成一些項(xiàng)目，他們的敬業(yè)精神都看得出來，國有資本作為社會(huì)資本的屬性是不是在其中有所體現(xiàn)？這點(diǎn)不能忽視。國有資本如何平衡自身兼具經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本兩種屬性？這兩層屬性的關(guān)系，對(duì)于國有資本可能是一個(gè)考驗(yàn)。

第五，應(yīng)如何完善法律關(guān)系？這是一個(gè)非常艱巨的任務(wù)，過去很多的法律不相適應(yīng)，因?yàn)樵谠斜尘跋碌牧⒎ú贿m應(yīng)現(xiàn)在社會(huì)的重大改革，也不利于推動(dòng)PPP創(chuàng)新發(fā)展的要求。我們?cè)赑PP模式更多是走法律程序，如何更好地促進(jìn)合作？如何運(yùn)用法律思維？由于法律關(guān)系的淡漠，法律關(guān)系的不清楚將會(huì)引起很多問題。關(guān)于所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)、特許權(quán)、運(yùn)營權(quán)等都會(huì)涉及到法律關(guān)系，包括市場(chǎng)主體的進(jìn)入、退出、投資、融資等方面，但是現(xiàn)在概念上認(rèn)識(shí)不足，主要是法律關(guān)系看不清楚，或者把不同的法律關(guān)系攪在一塊兒，到底是公法、還是私法？這需要運(yùn)用傳統(tǒng)的法學(xué)理論和思維，所以我一直在研究法律問題。政府和企業(yè)用法律思維去思考PPP模式，將會(huì)使得雙方更容易進(jìn)行合作。

相關(guān)鏈接

公私合營模式（PPP）Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

PPP模式的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。

PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。

PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年英國最早應(yīng)用PPP模式。英國75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時(shí)間最長(zhǎng)沒有超過4個(gè)月。同時(shí)，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%；20%超過預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案。按照英國的經(jīng)驗(yàn)，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學(xué)校）、公共不動(dòng)產(chǎn)管理。智利是國家為平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進(jìn)PPP模式的。結(jié)果提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。其中，有24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機(jī)場(chǎng)、2個(gè)監(jiān)獄、1個(gè)水庫。年投資規(guī)模由模式實(shí)施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對(duì)國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計(jì)劃部稱，列入2004—2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項(xiàng)公路、鐵路、港口和灌溉工程作為PPP模式的首批招標(biāo)項(xiàng)目，總投資130.67億雷亞爾。

中國政府也開始認(rèn)識(shí)到這些重要價(jià)值，并為PPP模式在中國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。