基于PPP融資模式下的項(xiàng)目風(fēng)險管理

施仲波

◇中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）09-0049-02

摘要：本文通過探討有關(guān)項(xiàng)目風(fēng)險的文獻(xiàn)資料及研究方法，分析其具體的研究內(nèi)容和貢獻(xiàn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析PPP融資模式下項(xiàng)目風(fēng)險的種類，結(jié)合具體的案例，探討具體的識別方法，論述目前我國對該模式下的項(xiàng)目風(fēng)險管理存在的問題，并提出一些合理建議及具體的措施。

關(guān)鍵詞：PPP 融資模式 項(xiàng)目 風(fēng)險 管理

公共私營合作制（PPP）模式是目前受到市場較為關(guān)注的一種融資和建設(shè)模式，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府和私營企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任，為社會提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。這種模式對于基礎(chǔ)設(shè)施需求和缺口均較大且力推“一帶一路”的中國而言，具有重要的意義。

一、關(guān)于PPP模式項(xiàng)目風(fēng)險管理的文獻(xiàn)綜述

目前國內(nèi)外關(guān)于PPP風(fēng)險管理的研究較多，部分研究集中于PPP模式的概念、發(fā)展及風(fēng)險。Hodge和Graeme A在1997年提出了PPP模式的概念框架；Ebrahimnejad（2010）結(jié)合發(fā)展中國家的市場發(fā)育情況，分析運(yùn)用模糊集等方法對 PPP 項(xiàng)目中的風(fēng)險因素進(jìn)行排序和評價的理論體系，這也是引入了一個新的風(fēng)險評價方法。國內(nèi)的研究也基本方向一致，戚安邦等（2005）、元霞等（2009）集中于PPP模式的風(fēng)險因素；冀偉等（2006）、唐文彬（2011）等集中于風(fēng)險評價的方法，包括了動態(tài)分析法、NPV指標(biāo)法、融資風(fēng)險指標(biāo)監(jiān)控、模糊評判等方法，所有的文獻(xiàn)研究的角度基本是一致的，本文主要從國情出發(fā)并結(jié)合國內(nèi)的案例進(jìn)行研究，提出自己見解。

二、PPP融資模式下項(xiàng)目的主要風(fēng)險

要分析公共私營合作制（PPP）模式下的風(fēng)險管理首先要能夠清晰地判斷出公私合作模式下的風(fēng)險。從其表現(xiàn)形式而言，該模式的風(fēng)險包括了市場風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、營運(yùn)風(fēng)險、金融風(fēng)險、信用風(fēng)險、政治風(fēng)險、法律風(fēng)險及環(huán)保風(fēng)險等。對于不同項(xiàng)目而言，其主要的風(fēng)險不一，結(jié)合具體環(huán)境探討主要的風(fēng)險。由于PPP項(xiàng)目所涉及的周期長，各方面變數(shù)也較多，其中這種長周期帶來了較大的市場風(fēng)險，如市場因素中消費(fèi)水平、消費(fèi)政策、收入分配等變動都會帶來市場需求的風(fēng)險；投資建設(shè)階段的原材料供應(yīng)不及時、不可抗力事件等都會導(dǎo)致施工風(fēng)險，項(xiàng)目過程中的參數(shù)變更、圖紙更換、設(shè)計(jì)更改等也會導(dǎo)致成本激增及技術(shù)風(fēng)險，這些會造成PPP項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險。后續(xù)運(yùn)營中如果運(yùn)營環(huán)境變更、管理人員素質(zhì)不夠，還有若同期其他項(xiàng)目投資建設(shè)導(dǎo)致本項(xiàng)目無法維持壟斷的地位，都會造成項(xiàng)目的預(yù)期收益減少和PPP項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險。由于PPP項(xiàng)目的融資規(guī)模較大，項(xiàng)目融資過程中如果出現(xiàn)資金不到位、利率調(diào)整、外匯管制等將導(dǎo)致融資風(fēng)險，如果項(xiàng)目參與方無法及時履行其職責(zé)，為項(xiàng)目提供信用保證，政府沒有按照合同履行其應(yīng)付的職責(zé)，政府失信等，這些會帶來項(xiàng)目實(shí)施過程中的信用風(fēng)險。隨著“一帶一路”的推進(jìn)，我國政府和企業(yè)將在境外開展PPP模式的合作，這就帶來更大的政治風(fēng)險，包括雙方政府的政權(quán)及領(lǐng)導(dǎo)人變更、戰(zhàn)爭、項(xiàng)目被國有化的風(fēng)險，有些項(xiàng)目則遲遲無法獲得相關(guān)的授權(quán)和特許經(jīng)營證書。

三、PPP融資模式下的項(xiàng)目主要風(fēng)險識別手段及案例分析

（一）PPP融資模式下項(xiàng)目主要風(fēng)險識別手段

風(fēng)險識別是指通過系統(tǒng)了解和分析與項(xiàng)目有關(guān)的各種信息資料，認(rèn)清項(xiàng)目融資活動中潛在的各種風(fēng)險和可能發(fā)生的各種損失，診斷出項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險及其性質(zhì)，并把握其發(fā)展趨勢的行為。一般而言，PPP融資模式下的項(xiàng)目風(fēng)險識別主要是通過專家調(diào)查法、檢查表法、流程圖法、SWOT分析、故障樹法、德爾菲法、頭腦風(fēng)暴、敏感性分析、項(xiàng)目工作分解結(jié)構(gòu)法等方法，由于PPP項(xiàng)目比較復(fù)雜，一般也不能簡單用一個方法予以識別，在實(shí)際工作中要結(jié)合具體方法的優(yōu)劣勢，結(jié)合歷史項(xiàng)目中的風(fēng)險和項(xiàng)目的特點(diǎn)，予以分析和識別，并選擇定量和定性的方法進(jìn)行分析。

（二）結(jié)合具體案例分析PPP融資模式下的項(xiàng)目風(fēng)險識別和控制

云南省地方政府水庫建設(shè)和后期運(yùn)營項(xiàng)目，采用了BOT的模式，項(xiàng)目是由上市公司出資，當(dāng)?shù)卣㈨?xiàng)，涉及金額達(dá)到10億元左右，先期由上市公司進(jìn)行運(yùn)營，到一定時間后再由政府回購項(xiàng)目。上市公司拿到這個項(xiàng)目后：首先，列出項(xiàng)目的風(fēng)險清單，包括一些隱性的風(fēng)險，通過歷史經(jīng)驗(yàn)的收集、內(nèi)部的討論、專家的訪談等，將主要的風(fēng)險進(jìn)行分類，有政治風(fēng)險（政府延期付款、政府換屆的影響、項(xiàng)目排他性政策的變更、項(xiàng)目審批延誤、政府配套難以跟進(jìn)、政府其他政策的變動、國有化風(fēng)險）、法律風(fēng)險（合同變更）、建設(shè)風(fēng)險（成本超支、項(xiàng)目質(zhì)量風(fēng)險、土地拆遷、項(xiàng)目工期不可控）、資金風(fēng)險（融資成本提升、建設(shè)資金籌措不到位、后期回購款無法回收）、環(huán)境風(fēng)險（地質(zhì)結(jié)構(gòu)、環(huán)保測評、氣象氣候等條件的變更和自然災(zāi)害）。其次，通過風(fēng)險評估，根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的程度和發(fā)生后產(chǎn)生的影響程度對風(fēng)險進(jìn)行輕重緩急排序，同時結(jié)合企業(yè)自身的需求進(jìn)行分析，開拓地方市場，該企業(yè)的主要現(xiàn)有市場為北京市場。通過專家評判法和頭腦風(fēng)暴法，結(jié)合層次分析將風(fēng)險進(jìn)行歸類和評分，建立起風(fēng)險評估的矩陣，確定風(fēng)險評估小組，參與具體的項(xiàng)目設(shè)計(jì)及招投標(biāo)和前期的盡職調(diào)查，通過評判風(fēng)險發(fā)生的概率及公司的風(fēng)險承受能力分析，對項(xiàng)目風(fēng)險進(jìn)行一一評判。最后，企業(yè)要結(jié)合風(fēng)險的輕重緩急，在實(shí)際談判和操作中進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)和轉(zhuǎn)移策略制定。最后企業(yè)確定的主要風(fēng)險集中于政府延期付款、成本超支和工期無法控制、后期回款無法及時到賬三個方面。為了控制上述風(fēng)險，上市公司必須將政府與自身形成一個利益共同體，在本項(xiàng)目中項(xiàng)目公司的股權(quán)設(shè)計(jì)上讓渡一部分的股權(quán)給地方的企業(yè)，分享收益控制風(fēng)險，對后期的回購款保證也要求以當(dāng)?shù)氐呢斦杖霝楸Ｕ希笳捌诰烷_始分期付款，巧妙利用交易所對上市公司的信息披露要求與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行談判，保證政府配合企業(yè)做好相關(guān)的風(fēng)險控制。為了保證成本不超支且工期可控，項(xiàng)目的建設(shè)僅分包一部分建造合同給當(dāng)?shù)卣付ǖ氖┕し?，大部分要求較高的環(huán)節(jié)要由公司自己的子公司進(jìn)行實(shí)施，同時做好與監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位的溝通工作，降低風(fēng)險。在合同的設(shè)計(jì)上，也要求當(dāng)?shù)卣ㄟ^稅收補(bǔ)償?shù)确绞綄?xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，要求當(dāng)?shù)卣龊貌疬w等事前的工作。通過對該項(xiàng)目風(fēng)險識別、評估并考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)上，將整體風(fēng)險最小化。這種追求整個項(xiàng)目風(fēng)險最小化的管理模式，要比公私雙方各自追求風(fēng)險最小化更能化解PPP融資模式下的項(xiàng)目風(fēng)險。

四、PPP融資模式下項(xiàng)目風(fēng)險管理存在的問題

（一）政府角色定位未調(diào)整及多頭管理不利于風(fēng)險管理

由于我國政府一直較為強(qiáng)勢，在市場建設(shè)及政府項(xiàng)目中參與較多，容易造成政府習(xí)慣性地對項(xiàng)目予以指導(dǎo)，甚至政府在PPP融資模式下仍然參與相關(guān)的建設(shè)，造成項(xiàng)目建設(shè)受到影響，政府的職能沒有真正轉(zhuǎn)變過來會導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險過大。

（二）法律意識和風(fēng)險管理意識不到位

很多政府單位并不能真正認(rèn)識自己的角色，政府失信行為較多，不能真正從市場的發(fā)展落實(shí)其對項(xiàng)目私人部門的承諾，無法真正建立起健全的監(jiān)管體制，難以實(shí)現(xiàn)既保障社會公共服務(wù)的質(zhì)量，又滿足私人部門盈利的要求。很多政府部門在推廣PPP模式下的項(xiàng)目建設(shè)中也沒有足夠的風(fēng)險意識，對風(fēng)險的認(rèn)識不到位，很多法律體系也不穩(wěn)定。PPP模式運(yùn)營相對比較復(fù)雜，各個參與方必然會產(chǎn)生分歧和責(zé)任糾紛，很多項(xiàng)目相關(guān)的制度無法保持其一貫性，在項(xiàng)目運(yùn)行周期內(nèi)不斷發(fā)生變化，無法真正界定雙方的權(quán)責(zé)利，難以進(jìn)行風(fēng)險的控制。

（三）風(fēng)險管理手段不足，市場化運(yùn)作不夠

由于PPP模式在我國發(fā)展的時間較短，相關(guān)的成熟化案例較少，很多的風(fēng)險判斷都是人為的分析和主觀的經(jīng)驗(yàn)，缺乏量化的分析，很多國外比較成熟的模型引入較晚，難以對模型進(jìn)行改造，難以真正適應(yīng)國內(nèi)的情況?？傮w風(fēng)險評價經(jīng)驗(yàn)不足，能力不夠也影響了風(fēng)險的管理，市場發(fā)育也不夠成熟，可以選用的風(fēng)險分散和轉(zhuǎn)移的手段不夠。

五、加強(qiáng)PPP融資模式下項(xiàng)目風(fēng)險管理的措施

（一）完善法律制度建設(shè)

PPP融資模式下的項(xiàng)目涉及的參與方多，項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、招標(biāo)、實(shí)施、運(yùn)營所涉及的時間較長，如果沒有明確項(xiàng)目參與方的權(quán)責(zé)利，并予以相應(yīng)的政策支持，很難吸引到較優(yōu)秀的民營資本和外資進(jìn)行參與。因此，政府需要從制度建設(shè)和法律建設(shè)上進(jìn)行完善，政府要參照國外的優(yōu)秀案例，進(jìn)一步完善立法。政府和私人部門對風(fēng)險分擔(dān)的原則也需要以制度進(jìn)行明確，明確由政府承擔(dān)的風(fēng)險及私人部門承擔(dān)的風(fēng)險，在制度的建立中要本著公平、有效控制、因果關(guān)系、最小風(fēng)險成本、風(fēng)險收益對等的原則對風(fēng)險進(jìn)行分擔(dān)，減少后續(xù)工作的隨意性，監(jiān)督雙方的行為。

（二）政府要調(diào)整自身的角色

政府要依據(jù)我國國情，充分考慮項(xiàng)目的特點(diǎn)和地區(qū)的特色，限定PPP項(xiàng)目的范圍和條件，結(jié)合具體行業(yè)和地區(qū)選擇合適的項(xiàng)目，進(jìn)一步簡化招標(biāo)程序，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)的透明和公平，鼓勵外資流入，降低稅收，加大財政支持的力度，對同一地區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目及其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，避免市場的惡性競爭，明確社會公共服務(wù)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)價格的正常波動，在價格的調(diào)整中綜合考慮市場因素和社會因素，塑造良好的投資環(huán)境。政府要同時完善其監(jiān)管體制，通過建立一個合理的利益分享機(jī)制，讓企業(yè)可以在項(xiàng)目過程中獲得合理的收入，政府要充分發(fā)揮監(jiān)督的作用，確保項(xiàng)目的穩(wěn)定安全運(yùn)行，加強(qiáng)利益相關(guān)者的監(jiān)控，讓投資者、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會、納稅人都可以對項(xiàng)目進(jìn)行全過程的監(jiān)督，構(gòu)建一個有效的監(jiān)管體制，保障項(xiàng)目風(fēng)險管理有必要的公平環(huán)境。

（三）完善市場建設(shè)，為企業(yè)風(fēng)險管理提供更多工具

由于PPP項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險較大，需要較大的融資規(guī)模，這就需要國家放寬相應(yīng)的政策，通過完善的風(fēng)險控制讓養(yǎng)老金、商業(yè)銀行等也參與到PPP項(xiàng)目融資中，同時發(fā)展保險企業(yè)，讓保險機(jī)制和再保險機(jī)制可以為PPP項(xiàng)目提供風(fēng)險轉(zhuǎn)移的工具。資本市場的發(fā)展和成熟也將為企業(yè)提供股權(quán)融資和債權(quán)融資的方式，同時為企業(yè)的資產(chǎn)證券化提供基礎(chǔ)，企業(yè)可以將PPP項(xiàng)目中后續(xù)運(yùn)營的現(xiàn)金流較為穩(wěn)定的項(xiàng)目予以證券化，一方面為后續(xù)的項(xiàng)目建設(shè)提供資金，降低融資風(fēng)險，另一方面可以將后續(xù)運(yùn)營的收入固定化，降低運(yùn)營風(fēng)險，這樣可以充分降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險。

（四）企業(yè)要加強(qiáng)對風(fēng)險的監(jiān)控

企業(yè)要通過實(shí)時動態(tài)的觀測，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目參與方的信息共享，建立起風(fēng)險監(jiān)控系統(tǒng)，預(yù)測、監(jiān)控、警示PPP項(xiàng)目過程中的各類風(fēng)險，及時對可能發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)警，采取相應(yīng)的行動，實(shí)時收集PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的數(shù)據(jù)，對這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，為預(yù)警系統(tǒng)建立起完整的信息基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)合理的預(yù)警指標(biāo)，加強(qiáng)對風(fēng)險的監(jiān)控。企業(yè)要不斷積累相關(guān)的風(fēng)險數(shù)據(jù)和應(yīng)對方案，建立起相關(guān)的數(shù)據(jù)庫并不斷予以完善，逐步形成較為規(guī)范及系統(tǒng)的風(fēng)險應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)。

（五）企業(yè)和政府要重視專業(yè)人才

私人部門要建立起應(yīng)對風(fēng)險的具體措施，建立完善的退出機(jī)制，培養(yǎng)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的能力，及時判斷存在的問題，制定相關(guān)的風(fēng)險管理制度。企業(yè)內(nèi)部也需要建立起相應(yīng)的規(guī)章制度，對項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險進(jìn)行應(yīng)對，加強(qiáng)對市場突發(fā)因素的應(yīng)對能力。同時企業(yè)要不斷優(yōu)化自身的管理團(tuán)隊(duì)，提升企業(yè)的風(fēng)險應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)。政府也要培養(yǎng)專業(yè)的人才，加強(qiáng)對高端人才的引入，強(qiáng)化對現(xiàn)有人才的培養(yǎng)，形成對技術(shù)型人才的重視程度，強(qiáng)化政府對PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理的專業(yè)化水平。

PPP項(xiàng)目建設(shè)將會在未來得到大力的支持和發(fā)展，我國也將在各個基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、公共服務(wù)等采取PPP的方法實(shí)現(xiàn)公私合作模式，這種模式的發(fā)展有利于我國政府、民營資本和國民經(jīng)濟(jì)，需要進(jìn)行關(guān)注，但是目前PPP項(xiàng)目風(fēng)險的管理還存在一些問題，需要改進(jìn)，對此本文立足于此，提出具體的措施，希望能夠有意義。Z

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