經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的反腐敗治理機(jī)理研究

摘要：本文從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的視角切入，針對(duì)目前我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部"一把手"的腐敗問(wèn)題進(jìn)行研究，運(yùn)用理論分析方法研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的反腐敗治理機(jī)理。研究結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能夠揭示腐敗并具有威懾作用、增加了領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的成本、直指腐敗高發(fā)區(qū)、以常態(tài)化的形式從機(jī)制和源頭上治理和預(yù)防腐敗。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 反腐敗 “一把手”

一、引言

腐敗在世界范圍內(nèi)普遍存在（Treisman，2000；Glaeser、Saks，2006；Knack，2006），在國(guó)內(nèi)被認(rèn)為是最受關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題之一（萬(wàn)廣華、吳一平，2012）。腐敗通常是指國(guó)家工作人員濫用公共權(quán)力謀取私利的行為（Shleifer、Vishny，1993），多數(shù)文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)腐敗會(huì)導(dǎo)致效率的損失、阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、影響經(jīng)濟(jì)和政治的穩(wěn)定等不良后果（Mauro，1995；Mendez、Sepulveda，2006；Anderson、Tverdova，2003）。而對(duì)腐敗的控制能力（Control of Corruption）是衡量政府治理水平的重要指標(biāo)之一（Kaufmann、Kraay，2008；Kaufmann等，2009）。自黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)了反腐敗的重要意義。如何預(yù)防和治理腐敗問(wèn)題，制定有效的反腐敗策略成為我國(guó)政府和學(xué)術(shù)界面臨的一項(xiàng)重大課題。

現(xiàn)有研究我國(guó)腐敗問(wèn)題的文獻(xiàn)主要包括三類：第一類文獻(xiàn)研究腐敗的后果和影響，主要關(guān)注腐敗對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共物品的供給以及收入差距的影響（楊燦明、趙福軍，2004；陳剛等，2008；傅勇，2010；吳一平、芮萌，2010；陳剛，2011；吳一平、朱江南，2012）；第二類文獻(xiàn)研究腐敗的決定因素，該類文獻(xiàn)主要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政府規(guī)模、市場(chǎng)化程度、財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)開放度、外商直接投資、教育水平等方面來(lái)具體考察有哪些因素會(huì)影響腐敗程度（吳一平，2008；周黎安、陶婧2009；萬(wàn)廣華、吳一平，2012）；第三類文獻(xiàn)關(guān)注我國(guó)現(xiàn)有反腐敗策略的實(shí)施效果，從官員交流制度、司法制度、工資激勵(lì)角度分析了這些反腐敗措施的效果（陳剛、李樹，2012；萬(wàn)廣華、吳一平，2012）。目前大多數(shù)研究腐敗問(wèn)題的文獻(xiàn)集中在第一和第二類，有關(guān)中國(guó)特色反腐倡廉制度建設(shè)成效的文獻(xiàn)尚不多見(jiàn)。

我國(guó)于20世紀(jì)90年代建立起來(lái)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度是中國(guó)特色反腐敗策略中一項(xiàng)重要的制度安排，是監(jiān)督制約“一把手”權(quán)力運(yùn)行的重要措施（許百軍，2005；劉家義，2012），普遍被認(rèn)為有助于遏制腐敗，促使領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，能夠從源頭上預(yù)防和治理腐敗（柏繼民，2000；田秀玲，2003；崔孟修，2007；蔡春和陳曉媛，2007；馮均科，2011）。但目前，根據(jù)筆者所掌握的資料來(lái)看，尚未有專門研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的實(shí)施是否具有顯著的反腐敗效應(yīng)的理論和經(jīng)驗(yàn)研究文獻(xiàn)。

基于以上判斷，本文系統(tǒng)研究了我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的反腐敗治理機(jī)理。本文的研究不僅有助于客觀地理解和評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的實(shí)施效果，深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與政府治理的相關(guān)理論，而且對(duì)于中國(guó)特色反腐倡廉制度的建設(shè)也有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的反腐敗歷程

當(dāng)代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度起源于1986年全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長(zhǎng)（經(jīng)理）的離任審計(jì)制度。廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任審計(jì)制度是針對(duì)“放權(quán)讓利”改革中企業(yè)負(fù)責(zé)人權(quán)力不斷擴(kuò)大以及監(jiān)督管理機(jī)制不健全導(dǎo)致的以權(quán)謀私、侵占和挪用公款等腐敗行為而建立起來(lái)的。隨著地方分權(quán)和財(cái)政分權(quán)改革的深化，黨政部門“一把手”逐漸擁有了對(duì)本單位人、財(cái)、物的支配權(quán)，且享有大量的事權(quán)和自由裁量權(quán)，由此滋生了貪污浪費(fèi)、揮霍公款、跑官賣官等腐敗現(xiàn)象。為克服這一現(xiàn)象，1995年山東省菏澤地區(qū)將廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任審計(jì)制度運(yùn)用到黨政機(jī)關(guān)，要求對(duì)全區(qū)所有黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任和廉潔從政情況實(shí)施審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果作為干部監(jiān)督管理的必要程序，自此中共中央開始重視并推廣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。1999年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》；2002年11月，中紀(jì)委在黨的十六次全國(guó)代表大會(huì)上所作的工作報(bào)告中，充分肯定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督在加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作方面的重要作用，并明確提出要推行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度；2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)提出要建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督；2005年中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一種權(quán)力監(jiān)督形式，在懲治和預(yù)防腐敗體系中發(fā)揮著重要的作用；2006年2月，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的修訂，首次明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律地位，為開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)一步提供了法律依據(jù)；2007年，健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度被寫入黨的第十七次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中；2010年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，1999年的《暫行規(guī)定》同時(shí)廢止；2012年11月，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的一部分，再次被寫入黨的代表大會(huì)報(bào)告中；2014年7月《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》發(fā)布，其目的是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一般認(rèn)為，中央政府大力推行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度具有如下方面的重要作用：正確評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉政；完善領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督機(jī)制；促進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)?！饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》及《實(shí)施細(xì)則》中也明確指出：為健全和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和其他有關(guān)法律法規(guī)，以及干部管理監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。由此可以看出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度在反腐敗制度建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。

目前涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度與反腐敗的研究文獻(xiàn)大多停留在初步的理論探索階段。大多數(shù)觀點(diǎn)都認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能夠有效規(guī)范、監(jiān)督和制約領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的運(yùn)行，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的重要力量。劉滿堂（2000）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅能夠揭露和查處已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為，其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度化和經(jīng)?；奶攸c(diǎn)能對(duì)腐敗行為起到預(yù)警作用，從而在源頭上治理腐敗問(wèn)題。許百軍（2005）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能夠有效制約和監(jiān)督權(quán)力，增大尋租行為的風(fēng)險(xiǎn)和成本，有助于制約尋租行為，從而遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。崔孟修（2007）指出，相比于其他類型的國(guó)家審計(jì)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)“人”的審計(jì)，特別是對(duì)各部門“一把手”的審計(jì)，健全了權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約機(jī)制，在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。蔡春和陳曉媛（2007）認(rèn)為通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)和干部監(jiān)督管理部門能夠判斷出領(lǐng)導(dǎo)干部是否遵守廉潔從政的各項(xiàng)規(guī)定，從而揭露和懲治腐敗，并能預(yù)防錯(cuò)弊，從源頭上治理腐敗。馮均科（2011）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)官員個(gè)人權(quán)力制衡的一項(xiàng)有力工具，能從一定程度上緩解“用人”腐敗的問(wèn)題。但據(jù)本文收集的資料來(lái)看，還沒(méi)有文獻(xiàn)專門系統(tǒng)考察我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的反腐敗作用機(jī)理。鑒于此，本文建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可能影響腐敗的作用機(jī)理，以識(shí)別經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的反腐敗效應(yīng)。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的反腐敗作用機(jī)理

首先，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能夠發(fā)現(xiàn)和揭露領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗行為，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部起到威懾作用，從而減少腐敗現(xiàn)象。大多數(shù)腐敗行為都與國(guó)家資產(chǎn)和資金密切相關(guān)，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的資財(cái)作為主要審計(jì)內(nèi)容，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政情況，較易發(fā)現(xiàn)國(guó)家資財(cái)被侵吞或侵占等違法犯罪行為。并且，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)涉及領(lǐng)導(dǎo)干部任職整個(gè)期間，時(shí)間跨度大，審計(jì)內(nèi)容較為全面，能夠查出一些隱匿較深且年度財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)較難發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，為紀(jì)檢監(jiān)察部門提供大要案線索，從而有助于揭露和懲治腐敗。

其次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)增加了領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的成本，進(jìn)而抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。Treisman（2000）研究腐敗的成因時(shí)指出，官員會(huì)對(duì)腐敗的預(yù)期成本和收益進(jìn)行權(quán)衡，腐敗成本越低、收益越高，則腐敗行為越容易發(fā)生。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果是干部監(jiān)督管理部門考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的一項(xiàng)重要依據(jù)，審計(jì)結(jié)果報(bào)告歸入被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案，紀(jì)委則將其作為備案材料歸入干部廉政檔案。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一旦發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部有嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)和腐敗行為，會(huì)將相關(guān)案件移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)，使得這些領(lǐng)導(dǎo)干部不但喪失了晉升的機(jī)會(huì)，而且還可能會(huì)身陷囹圄。并且由于晉升機(jī)制采用“錦標(biāo)賽”的方式，一旦官員在本環(huán)節(jié)落選，就無(wú)緣進(jìn)入下一輪的晉升，不晉升則意味著永遠(yuǎn)沒(méi)有晉升機(jī)會(huì)或出局，這就大大增加了領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的成本，從而促使領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政。

再次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)直接針對(duì)“一把手”的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，直指腐敗高發(fā)區(qū)，有助于從整體上治理腐敗問(wèn)題。“一把手”是腐敗案件發(fā)生的主體，且“一把手”腐敗具有滲透性強(qiáng)、擴(kuò)散面廣、危害嚴(yán)重等特點(diǎn)。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象主要為各級(jí)黨委、政府及其部門、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位和人民團(tuán)體的正職領(lǐng)導(dǎo)干部，即各地區(qū)、部門及單位的“一把手”，通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)“一把手”的權(quán)力形成有效制衡，促進(jìn)“一把手”依法行使權(quán)力，從而遏制“一把手”腐敗。隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象層次從縣級(jí)以下到縣處級(jí)、地廳級(jí)、省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的不斷提高，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的反腐敗效應(yīng)也逐漸擴(kuò)大。

最后，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以常態(tài)化的形式從機(jī)制和源頭上治理和預(yù)防腐敗。相比于近期興起的網(wǎng)絡(luò)“運(yùn)動(dòng)式”反腐，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有規(guī)范化、定期化和制度化的特征，其能夠克服網(wǎng)絡(luò)反腐呈現(xiàn)的選擇性、偶然性和碎片化的缺點(diǎn)，而不僅是在末端處揭發(fā)腐敗現(xiàn)象。另外，通過(guò)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)干部監(jiān)督制約方面存在的漏洞和問(wèn)題進(jìn)行分析和研究，提出相應(yīng)的改進(jìn)管理的建議，促進(jìn)建立健全反腐倡廉制度和機(jī)制，進(jìn)而能從源頭上治理和預(yù)防腐敗。

四、結(jié)論

本文主要分析了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的反腐敗歷程以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的反腐敗作用機(jī)理。首先，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能夠發(fā)現(xiàn)和揭露領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗行為，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部起到威懾作用；其次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)增加了領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的成本，抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；再次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)直接針對(duì)“一把手”的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，直指腐敗高發(fā)區(qū)，有助于從整體上治理腐敗問(wèn)題；最后，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以常態(tài)化的形式從機(jī)制和源頭上治理和預(yù)防腐敗。

雖然經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有顯著的反腐敗效應(yīng)，但是實(shí)踐中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)卻存在效用遞減的問(wèn)題，這與我國(guó)反腐敗制度之間協(xié)同性較低密不可分。我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)繁多，包括審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院、信訪局、預(yù)防腐敗局、巡視制度等，而這些機(jī)構(gòu)之間在反腐敗過(guò)程中雖有關(guān)聯(lián)，但并未建立高效的協(xié)作機(jī)制，這勢(shì)必導(dǎo)致我國(guó)反腐敗成效降低。因此，建立以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為核心的反腐敗協(xié)同治理機(jī)制是未來(lái)的研究方向。

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作者簡(jiǎn)介：

王曉妍，女，華北水利水電大學(xué)講師，暨南大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)博士；研究方向：政府審計(jì)與政府治理。