混合所有制背景下的PPP模式與投行創(chuàng)新思路

郭羽

摘 要：在新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)使下，PPP模式作為公共服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的嘗試載體已經(jīng)被市場(chǎng)廣泛接受，PPP的發(fā)展將會(huì)成為混合所有制下投行業(yè)務(wù)的創(chuàng)新前沿。

關(guān)鍵詞：混合所有制；PPP模式；基金；杠桿

十八屆三中全會(huì)將十五大報(bào)告中明確提出的“混合所有制”的概念提到一個(gè)新的歷史高度，這不僅預(yù)示著混合所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)全面成熟的發(fā)展階段，也意味我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式將以混合所有制經(jīng)濟(jì)形勢(shì)呈現(xiàn)。在新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)使下，PPP模式作為公共服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的嘗試載體已經(jīng)被市場(chǎng)廣泛接受，PPP的發(fā)展將會(huì)成為混合所有制下投行業(yè)務(wù)的創(chuàng)新前沿。

一、混合所有制背景下的PPP模式概述

PPP（社會(huì)資本與政府合作）模式的概念早在上個(gè)世紀(jì)末就已經(jīng)被提出，該模式主要用來(lái)解決一系列公共基礎(chǔ)建設(shè)資源有限、服務(wù)水平低下、能效低的問(wèn)題。它的實(shí)質(zhì)是一種對(duì)公共基礎(chǔ)事業(yè)的優(yōu)化供給制度，同時(shí)利用到了政府與社會(huì)資本的資源，從而提升社會(huì)公共服務(wù)水平。我國(guó)大概是從本世紀(jì)開(kāi)始對(duì)PPP模式進(jìn)行研究?，F(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于PPP模式的研究主要包含對(duì)以下三個(gè)方面：

一是外包模式，這種模式的主要特點(diǎn)在于投資方通常為政府機(jī)構(gòu)，而私人部門(mén)只能夠承包其中一個(gè)或者幾項(xiàng)職能，在這種模式之下，政府作為出資方將會(huì)面對(duì)更多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，但所得到的項(xiàng)目建設(shè)利益是公共的，私人部門(mén)所需要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)較小。

二是特許經(jīng)營(yíng)模式，這種模式的主要特點(diǎn)在于投資方私人部門(mén)參與的比重較大，有些甚至完全由私人部門(mén)出資。在這種模式下，往往私人部門(mén)與政府部門(mén)之間共同擔(dān)負(fù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，共同享有項(xiàng)目收益。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目往往能夠更好的發(fā)揮政府部門(mén)與私人部門(mén)之間的主題優(yōu)勢(shì)，確保資源的最大利用，并且能夠有效的節(jié)約建設(shè)資本，還能夠一定程度的提高公共服務(wù)質(zhì)量。

三是私有化模式，這種模式下私人部門(mén)所需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最多，但私有部門(mén)所能夠獲取的權(quán)益也是最多的，政府部門(mén)不具備對(duì)項(xiàng)目所有權(quán)的追索的權(quán)利，其得到實(shí)際利潤(rùn)也是最大。

式，更是管理模式和社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新。

在我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)背景下，PPP模式的應(yīng)用不僅能夠進(jìn)一步的推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，緩解目前許多地方政府的巨額負(fù)債，同時(shí)還能夠?qū)⒄畬?duì)城市對(duì)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略與社會(huì)資本管理進(jìn)行游擊隊(duì)結(jié)合，提升政府的市場(chǎng)意識(shí)，進(jìn)一步的提升公共服務(wù)水平。

二、基于PPP模式的投行創(chuàng)新形式

隨著我國(guó)相關(guān)政策以及法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，并不斷的完善，PPP模式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下正朝著更加多樣化的方向發(fā)展。

（一）PPP產(chǎn)業(yè)投資基金

當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)投資基金的分類(lèi)主要根據(jù)法律實(shí)體的差異來(lái)進(jìn)行差異性的組織形式，主要包括有契約型、公司型以及有限合伙型?，F(xiàn)階段，各種不同的PPP產(chǎn)業(yè)投資形式不斷涌現(xiàn)，但最為常見(jiàn)的幾種模式歸納為以下三種：

模式一：基金的發(fā)起人為省級(jí)政府機(jī)構(gòu)，吸引到金融機(jī)構(gòu)資金投入，構(gòu)成合作關(guān)系后監(jiān)理產(chǎn)業(yè)基金母基金。省級(jí)以下地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，金融機(jī)構(gòu)主要起到審核項(xiàng)目資金需求，政府機(jī)構(gòu)需要審核項(xiàng)目立意。在這一模式下，產(chǎn)業(yè)基金母基金通常作為優(yōu)先級(jí)，地方財(cái)政做劣后級(jí)，PPP模式的引入實(shí)際上起到的是金融杠桿的作用，杠桿的比例大多為1（地方財(cái)政）：4（母基金）。例如在2014年，河南省政府與交通銀行、浦發(fā)銀行聯(lián)合成立的“河南省信息產(chǎn)業(yè)投資基金”合作協(xié)議，其母基金高達(dá)3000億元，其中可分為3個(gè)資金，單只基金的總規(guī)模為1000億元。

模式二：國(guó)有企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)作為基金的兩個(gè)合伙人，其中金融機(jī)構(gòu)做LP的優(yōu)先級(jí)，而企業(yè)通常作為次級(jí)，GP通常由金融機(jī)構(gòu)指定，一般指定為股權(quán)投資管理人。此種產(chǎn)業(yè)基金投資模式的主導(dǎo)為金融機(jī)構(gòu)。例如在2015年由興業(yè)銀行與廈門(mén)軌道交通集團(tuán)發(fā)起的基金項(xiàng)目，該基金采用PPP模式，基金的投資將會(huì)用于廈門(mén)城市發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)，主要為廈門(mén)地區(qū)的軌道工程建設(shè)，資金規(guī)模為100億元，其中興業(yè)銀行作為金融主導(dǎo)，為優(yōu)先級(jí)有限合伙人出資占70%，而廈門(mén)軌道交通集團(tuán)則作為劣后級(jí)有限合伙人，出資占30%。在基金項(xiàng)目運(yùn)作期間，軌道交通建成并且運(yùn)營(yíng)之后，廈門(mén)軌道交通集團(tuán)需要按照相關(guān)的約定，定期將軌道交通運(yùn)營(yíng)期間的利益按比例的支付給興業(yè)銀行，當(dāng)基金到期時(shí)，該集團(tuán)需要對(duì)興業(yè)銀行所持有的股份進(jìn)行回購(gòu)，在這個(gè)PPP模式中，廈門(mén)地方政府扮演著重要的杠桿作用，主要為基金的運(yùn)作提供有效的貼息保障。

模式三：產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)起人為單一投資人，一般為具有一定實(shí)力的實(shí)業(yè)資本，該實(shí)業(yè)資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資質(zhì)和能力，在與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過(guò)聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對(duì)接項(xiàng)目。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的新型投行融資業(yè)務(wù)

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的融資業(yè)務(wù)是混合所有制背景下的新型投行業(yè)務(wù)，這一種新型投行業(yè)務(wù)尚沒(méi)有得到較好的普及，但已經(jīng)初具雛形。例如北京軌道交通4號(hào)線的建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目基金結(jié)構(gòu)，就是一個(gè)很好的新型融資業(yè)務(wù)樣本。該項(xiàng)目由北京市人民政府與京港地鐵有限公司合作運(yùn)營(yíng)，其中京港地鐵為全部項(xiàng)目出資人，其資金的主要來(lái)源于金融機(jī)構(gòu)的融資，而北京市人民政府在此PPP模式中擔(dān)任擔(dān)保人的角色。項(xiàng)目完成后，政府特許京港公司對(duì)地鐵4號(hào)線的一部分運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)管理以及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，期限為30年，在特許經(jīng)營(yíng)期間，所劃定特許經(jīng)營(yíng)部分的所有商業(yè)利益都為京港地鐵公司所有，政府的權(quán)利僅僅表現(xiàn)為對(duì)地鐵票價(jià)的制定，以及對(duì)地鐵經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督權(quán)利。過(guò)了特許經(jīng)營(yíng)期限，政府將有權(quán)利收回地鐵的經(jīng)營(yíng)權(quán)。從投資銀行的角度來(lái)看，這種新型融資業(yè)務(wù)將會(huì)進(jìn)一步發(fā)展專(zhuān)出門(mén)針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)PPP項(xiàng)目的直接債務(wù)融資工具，形成對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的證券化業(yè)務(wù)以及SPV夾層融資。例如2013年銀監(jiān)會(huì)積極試點(diǎn)的理財(cái)直接融資工具，該工具的本質(zhì)就是企業(yè)的債券融資。今后或可將這種工具的應(yīng)用范圍擴(kuò)容到PPP項(xiàng)目公司的融資（或開(kāi)發(fā)出其他專(zhuān)項(xiàng)PPP債券），推廣到類(lèi)似北京地鐵4號(hào)線這樣的項(xiàng)目，通過(guò)國(guó)資和民營(yíng)資本建立混合所有制的PPP架構(gòu)，資金就不需要進(jìn)入銀行的資產(chǎn)負(fù)債表，更能避免流入影子銀行體系。

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