淺述我國的臨時救助制度

黃文君

臨時應急救助制度是社會保障制度之一，相區(qū)別于長期救助和專項的社會救助。我國現(xiàn)在還沒有完善的社會保障法以及具體可以實行的臨時救濟的相關(guān)法律。長期以來，我國的社會保障更加注重長期救助和專項救助，對于臨時救助缺乏完善的實施程序和實施內(nèi)容，使得我國的臨時救助復雜化，相較于前兩者，更加混亂。各省之間臨時救助制度趨向多樣化，也使得各地的收入和補貼差距拉大，不利于公平價值的實現(xiàn)。

一、臨時救助制度的概述

《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》第五章中規(guī)定了臨時救濟的內(nèi)容，即第二十六條對因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，導致基本生活暫時出現(xiàn)較大困難的家庭，由縣級以上地方人民政府民政部門給予資金、物資、服務等臨時救濟。

首先，臨時救助制度要有明確具體的救助對象。主體要滿足三個基本條件，一是臨時救助的對象是低收入者。二是，臨時救助的對象由于自然災害、突發(fā)疾病等其他突發(fā)性的事件而急需經(jīng)濟扶持的主體不在長期或?qū)ｍ棻Ｕ系姆秶鷥?nèi)，也不是違法行為所造成的經(jīng)濟危機的家庭。三是，各地區(qū)因特殊狀況認為需要臨時救助的相關(guān)主體。其次，臨時救助制度的建立，包括程序設計。第三，臨時救助制度的資金籌集以及發(fā)放標準。對給予臨時救濟金、實物救助后，仍不能解決臨時救濟對象困難的，可分情況提供轉(zhuǎn)介服務以及提供專業(yè)服務。

二、臨時救助制度在我國的現(xiàn)狀

就臨時救助制度內(nèi)容而言，還相對混亂，程序本身不明確，立法相對欠缺，實施起來相對困難。2007年民政部《通知》下發(fā)之后，不少地方先后出臺專門政策文件，對重要環(huán)節(jié)做出了原則性規(guī)定。根據(jù)《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》中顯示，2014年臨時救助650.7萬戶次，全年支出臨時救助資金57.6億元。

中國已漸漸全面建立起臨時救濟制度，有不少地方或零星摸索，除北京外，江西、湖北、江蘇等省份也都陸續(xù)表示“全面建立起臨時救濟制度”，對因患危重病、子女教育、自然災害或遇到突發(fā)性、不可抗拒性因素等，導致生活暫時特別困難的家庭給予臨時救濟。

三、我國臨時救助制度存在的現(xiàn)實問題

（一）缺乏臨時救助的立法，使得臨時救助得不到實施的基礎

臨時救助制度在理論上雖有發(fā)展，為我國的社會保障制度的完善又增磚添瓦。但是，我國沒有《社會保障法》也沒有相關(guān)的臨時救助的完善立法，沒有法律對臨時救助制度進行保障，沒有完善的機制監(jiān)督臨時救助，使得這些政策成為空談，無法實踐與現(xiàn)實生活之中。

（二）臨時救助制度內(nèi)容中出現(xiàn)空白

（1）資金得不到充分的支持，救濟水平低下。臨時救助的投入遠遠少于長期救助和專項救助，目前為止，國家的財政投入少之又少，地方財政對于臨時貧困者的扶持遠遠不能實現(xiàn)臨時救助的目的。

（2）臨時救助的范圍不確定性。救助的范圍，一個是家庭有重病人、孩子上學支出的數(shù)額較大，使他陷入貧困，是支出型貧困；一種是火災、交通等意外事故導致家庭出現(xiàn)的暫時性的貧困，為急難性貧困，同時還有其他原因?qū)е录彝ハ萑胴毨У?。具體界定的范圍一直未有一個準確的界定。

（3）臨時救助的審批和監(jiān)管上程序復雜而效率低下。臨時救濟帶有托底線、救急難的特點，有時遇到特殊情況，應該簡化救助的審批程序，甚至后置審批，這樣給基層的民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道經(jīng)辦人員帶來了一定的自由裁量權(quán)。

（4）尚未認識到臨時救助制度的重要意義。社會救助體系仍存在“短板”，解決一些遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的群眾救助問題仍缺乏相應的制度安排。

四、對于我國臨時救助制度的完善建議

（一）完善社會救助法，建立臨時救助的法律，保障臨時救助制度的實施

（1）我國目前為止只有《中華人民共和國社會救助法》征求意見稿，而臨時救助也缺乏專項立法，因此，建立臨時救助的相關(guān)具體法律對于臨時救助的實施也十分重要。將立法和國家政策相結(jié)合，完善法律，實現(xiàn)臨時救助的目的。

（2）全國各省各地區(qū)根據(jù)自己的實際情況，進行試點，從點到面的進行推廣。由于各地方立法參差不齊，地方政府責任不清楚，制定相關(guān)條例、完善相關(guān)臨時救助的政策與法律勢在必行。明確各單位的職責，明確臨時救助的相關(guān)監(jiān)督和檢查。

（二）加大國家財政和地方財政對臨時救助的投入，建立臨時救助基金

（1）臨時救助水平要和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。臨時救助也是保障社會公平、維護社會穩(wěn)定的重要政策工具，在全國臨時救助標準不一的情況下，加大國家財政對落后地區(qū)的資金扶持，使得經(jīng)濟落后的地區(qū)的救助標準趨于全國水平。

（2）嚴格審批管理資金。臨時救助的資金是專項資金，需要建立專門賬戶。

（3）建立健全社會力量參與機制。不能將社會責任排除在外，要充分發(fā)揮群眾團體、社會組織、企事業(yè)單位等社會力量資源，設立專項公益基金，在民政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下有序開展臨時救濟。

（三）明確臨時救助的對象、程序以及管理部門和監(jiān)督部門

（1）明確辦理臨時救助時限和要求，跟蹤辦理結(jié)果，將有關(guān)情況及時告知求助對象。要建立社會救助熱線，暢通求助、報告渠道。

（2）臨時救助的對象、標準和范圍在全國范圍內(nèi)要統(tǒng)一。遇到特殊情況的，則具體情況具體分析，根據(jù)地方政策和經(jīng)濟進行救助。

（3）建立高效的信息系統(tǒng)。法國通過將社會救助信息化管理系統(tǒng)與稅務系統(tǒng)、其他救助管理系統(tǒng)的信息共享、數(shù)據(jù)比對，家庭收入核查十分準確迅速，工作效率非常高，管理運行成本也明顯降低。

（4）要完善臨時救濟責任追究制度，明確細化責任追究對象、方式和程序，加大行政問責力度，對因責任不落實等造成嚴重后果的單位和個人，要依法追究責任。

（四）加強政策宣傳

各地要組織臨時救濟政策宣傳，充分利用報刊、廣播等媒體和互聯(lián)網(wǎng)，以及公共查閱室等途徑和形式，加大政策宣傳普及力度，使臨時救濟政策家喻戶曉。要加強輿論引導，從政府、個人、家庭、社會參與等方面，多角度宣傳臨時救濟的功能，引導社會公眾支持臨時救濟工作，營造良好社會輿論氛圍，弘揚中華民族互助友愛的美德。

參考文獻：

[1]張浩淼.《我國臨時救助制度建設與思考》社會保障研究第一卷.

[2]樂章.《社會救助學》.北京大學出版社，2008年版.

[3]民政部.《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》.

[4]俞德鵬.《社會救助專項立法研究》.中國社會科學出版社，2014年出版.

[5]胡仙貴.《臨時救助制度實施中的問題與對策》，2013年中國民政用法說法法制版第三版.

臨時應急救助制度是社會保障制度之一，相區(qū)別于長期救助和專項的社會救助。我國現(xiàn)在還沒有完善的社會保障法以及具體可以實行的臨時救濟的相關(guān)法律。長期以來，我國的社會保障更加注重長期救助和專項救助，對于臨時救助缺乏完善的實施程序和實施內(nèi)容，使得我國的臨時救助復雜化，相較于前兩者，更加混亂。各省之間臨時救助制度趨向多樣化，也使得各地的收入和補貼差距拉大，不利于公平價值的實現(xiàn)。

一、臨時救助制度的概述

《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》第五章中規(guī)定了臨時救濟的內(nèi)容，即第二十六條對因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，導致基本生活暫時出現(xiàn)較大困難的家庭，由縣級以上地方人民政府民政部門給予資金、物資、服務等臨時救濟。

首先，臨時救助制度要有明確具體的救助對象。主體要滿足三個基本條件，一是臨時救助的對象是低收入者。二是，臨時救助的對象由于自然災害、突發(fā)疾病等其他突發(fā)性的事件而急需經(jīng)濟扶持的主體不在長期或?qū)ｍ棻Ｕ系姆秶鷥?nèi)，也不是違法行為所造成的經(jīng)濟危機的家庭。三是，各地區(qū)因特殊狀況認為需要臨時救助的相關(guān)主體。其次，臨時救助制度的建立，包括程序設計。第三，臨時救助制度的資金籌集以及發(fā)放標準。對給予臨時救濟金、實物救助后，仍不能解決臨時救濟對象困難的，可分情況提供轉(zhuǎn)介服務以及提供專業(yè)服務。

二、臨時救助制度在我國的現(xiàn)狀

就臨時救助制度內(nèi)容而言，還相對混亂，程序本身不明確，立法相對欠缺，實施起來相對困難。2007年民政部《通知》下發(fā)之后，不少地方先后出臺專門政策文件，對重要環(huán)節(jié)做出了原則性規(guī)定。根據(jù)《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》中顯示，2014年臨時救助650.7萬戶次，全年支出臨時救助資金57.6億元。

中國已漸漸全面建立起臨時救濟制度，有不少地方或零星摸索，除北京外，江西、湖北、江蘇等省份也都陸續(xù)表示“全面建立起臨時救濟制度”，對因患危重病、子女教育、自然災害或遇到突發(fā)性、不可抗拒性因素等，導致生活暫時特別困難的家庭給予臨時救濟。

三、我國臨時救助制度存在的現(xiàn)實問題

（一）缺乏臨時救助的立法，使得臨時救助得不到實施的基礎

臨時救助制度在理論上雖有發(fā)展，為我國的社會保障制度的完善又增磚添瓦。但是，我國沒有《社會保障法》也沒有相關(guān)的臨時救助的完善立法，沒有法律對臨時救助制度進行保障，沒有完善的機制監(jiān)督臨時救助，使得這些政策成為空談，無法實踐與現(xiàn)實生活之中。

（二）臨時救助制度內(nèi)容中出現(xiàn)空白

（1）資金得不到充分的支持，救濟水平低下。臨時救助的投入遠遠少于長期救助和專項救助，目前為止，國家的財政投入少之又少，地方財政對于臨時貧困者的扶持遠遠不能實現(xiàn)臨時救助的目的。

（2）臨時救助的范圍不確定性。救助的范圍，一個是家庭有重病人、孩子上學支出的數(shù)額較大，使他陷入貧困，是支出型貧困；一種是火災、交通等意外事故導致家庭出現(xiàn)的暫時性的貧困，為急難性貧困，同時還有其他原因?qū)е录彝ハ萑胴毨У?。具體界定的范圍一直未有一個準確的界定。

（3）臨時救助的審批和監(jiān)管上程序復雜而效率低下。臨時救濟帶有托底線、救急難的特點，有時遇到特殊情況，應該簡化救助的審批程序，甚至后置審批，這樣給基層的民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道經(jīng)辦人員帶來了一定的自由裁量權(quán)。

（4）尚未認識到臨時救助制度的重要意義。社會救助體系仍存在“短板”，解決一些遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的群眾救助問題仍缺乏相應的制度安排。

四、對于我國臨時救助制度的完善建議

（一）完善社會救助法，建立臨時救助的法律，保障臨時救助制度的實施

（1）我國目前為止只有《中華人民共和國社會救助法》征求意見稿，而臨時救助也缺乏專項立法，因此，建立臨時救助的相關(guān)具體法律對于臨時救助的實施也十分重要。將立法和國家政策相結(jié)合，完善法律，實現(xiàn)臨時救助的目的。

（2）全國各省各地區(qū)根據(jù)自己的實際情況，進行試點，從點到面的進行推廣。由于各地方立法參差不齊，地方政府責任不清楚，制定相關(guān)條例、完善相關(guān)臨時救助的政策與法律勢在必行。明確各單位的職責，明確臨時救助的相關(guān)監(jiān)督和檢查。

（二）加大國家財政和地方財政對臨時救助的投入，建立臨時救助基金

（1）臨時救助水平要和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。臨時救助也是保障社會公平、維護社會穩(wěn)定的重要政策工具，在全國臨時救助標準不一的情況下，加大國家財政對落后地區(qū)的資金扶持，使得經(jīng)濟落后的地區(qū)的救助標準趨于全國水平。

（2）嚴格審批管理資金。臨時救助的資金是專項資金，需要建立專門賬戶。

（3）建立健全社會力量參與機制。不能將社會責任排除在外，要充分發(fā)揮群眾團體、社會組織、企事業(yè)單位等社會力量資源，設立專項公益基金，在民政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下有序開展臨時救濟。

（三）明確臨時救助的對象、程序以及管理部門和監(jiān)督部門

（1）明確辦理臨時救助時限和要求，跟蹤辦理結(jié)果，將有關(guān)情況及時告知求助對象。要建立社會救助熱線，暢通求助、報告渠道。

（2）臨時救助的對象、標準和范圍在全國范圍內(nèi)要統(tǒng)一。遇到特殊情況的，則具體情況具體分析，根據(jù)地方政策和經(jīng)濟進行救助。

（3）建立高效的信息系統(tǒng)。法國通過將社會救助信息化管理系統(tǒng)與稅務系統(tǒng)、其他救助管理系統(tǒng)的信息共享、數(shù)據(jù)比對，家庭收入核查十分準確迅速，工作效率非常高，管理運行成本也明顯降低。

（4）要完善臨時救濟責任追究制度，明確細化責任追究對象、方式和程序，加大行政問責力度，對因責任不落實等造成嚴重后果的單位和個人，要依法追究責任。

（四）加強政策宣傳

各地要組織臨時救濟政策宣傳，充分利用報刊、廣播等媒體和互聯(lián)網(wǎng)，以及公共查閱室等途徑和形式，加大政策宣傳普及力度，使臨時救濟政策家喻戶曉。要加強輿論引導，從政府、個人、家庭、社會參與等方面，多角度宣傳臨時救濟的功能，引導社會公眾支持臨時救濟工作，營造良好社會輿論氛圍，弘揚中華民族互助友愛的美德。

參考文獻：

[1]張浩淼.《我國臨時救助制度建設與思考》社會保障研究第一卷.

[2]樂章.《社會救助學》.北京大學出版社，2008年版.

[3]民政部.《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》.

[4]俞德鵬.《社會救助專項立法研究》.中國社會科學出版社，2014年出版.

[5]胡仙貴.《臨時救助制度實施中的問題與對策》，2013年中國民政用法說法法制版第三版.