我國頁巖氣對外合作政策分析及前景展望

李孜孜

（西南油氣田分公司天然氣經(jīng)濟研究所，成都610000）

我國頁巖氣對外合作政策分析及前景展望

李孜孜

（西南油氣田分公司天然氣經(jīng)濟研究所，成都610000）

在頁巖氣成為獨立礦種之后，我國不斷通過稅費減免和制度創(chuàng)新為頁巖氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展提供支撐。國家鼓勵與外資就頁巖氣勘探開發(fā)進行合作，不僅沒有設(shè)置對外合資專營權(quán)，還允許外國企業(yè)通過和國內(nèi)企業(yè)成立合資公司參與頁巖氣區(qū)塊探礦權(quán)招標。這就意味著外國企業(yè)不僅有了對國內(nèi)合作伙伴的選擇權(quán)，更通過在合資公司持股的形式享有了頁巖氣礦業(yè)權(quán)權(quán)益。2012年以來，頁巖氣產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已越來越頻繁地出現(xiàn)了外國企業(yè)的身影。未來，頁巖氣對外合作領(lǐng)域還存在發(fā)展空間。

頁巖氣；探礦權(quán)；稅收優(yōu)惠；對外合作

一、我國頁巖氣對外合作領(lǐng)域已經(jīng)呈現(xiàn)投資主體多元化特征

我國頁巖氣對外合作領(lǐng)域目前已存在產(chǎn)品分成合同、組建合資公司、兼并與收購、服務(wù)業(yè)務(wù)承攬4種模式。殼牌、BP、道達爾、斯倫貝謝、貝克休斯、哈里伯頓等大石油公司、油服公司仍然是主要合作對象。而中方除了傳統(tǒng)的中石油、中石化兩家以外，眾多通過招投標涌入頁巖氣上游領(lǐng)域的地方國企等新的投資主體也同外方展開了合作。

二、我國現(xiàn)階段頁巖氣對外合作政策

（一）不再設(shè)置對外合作專營權(quán)

我國并未設(shè)置頁巖氣對外合作專營權(quán)。在國家發(fā)改委2012年印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）的通知》（以下簡稱“規(guī)劃”）中，出于鼓勵頁巖氣對外合作的目的，允許“從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)，經(jīng)國土資源部前置性審查，由國家發(fā)改委報經(jīng)國務(wù)院批準后，與國外有經(jīng)驗的公司合作，引進頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)”。從該項表述來看，國家從頁巖氣產(chǎn)業(yè)起步階段，就開放了上游領(lǐng)域，不再用專營權(quán)來限制社會資本和外資進行合作勘探開發(fā)。

2013國家能源局發(fā)布的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》對規(guī)劃關(guān)于放開對外合作的構(gòu)想進行了明確。第9條明確鼓勵“從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)”對外進行“技術(shù)合作”或者“勘探開發(fā)區(qū)內(nèi)的合作”，不僅將可以進行對外合作的企業(yè)范圍擴大至所有進行頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)，更是在整個《產(chǎn)業(yè)政策》中都沒有提及《規(guī)劃》當中設(shè)想的對外合作審查批準程序，表現(xiàn)出我國政府切實擴大頁巖氣對外合作開發(fā)的決心，也表明了合作專營權(quán)取消的政策動向。

（二）鼓勵外資參與頁巖氣勘探開發(fā)

2011年12月，在國家發(fā)改委發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》中，頁巖氣資源勘探、開發(fā)被列入了鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中。外國公司可以通過合資、合作的方式，進入我國頁巖氣上游領(lǐng)域。2015年，國家對該目錄進行了修訂，頁巖氣勘探開發(fā)仍然是國家鼓勵外商進行投資的領(lǐng)域，投資方式仍然限于合資、合作。

國土資源部負責頁巖氣勘查、開采登記管理，主要通過招標等競爭性方式出讓探礦權(quán)。①即礦業(yè)權(quán)一級市場轉(zhuǎn)讓。在2012年國土資源部進行的頁巖氣探礦權(quán)第二次招標中，首次允許國內(nèi)民營企業(yè)和中外合資企業(yè)參與投標。

三、其他影響頁巖氣對外合作的主要政策

（一）鼓勵包括外資在內(nèi)的多種主體投資頁巖氣勘探開發(fā)

《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》第4條提出，“鼓勵包括民營企業(yè)在內(nèi)的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發(fā)”上游業(yè)務(wù)。第10條提出，鼓勵頁巖氣資源地所屬地方企業(yè)以合資、合作等方式，參與頁巖氣勘探開發(fā)。第9條鼓勵外國企業(yè)與國內(nèi)從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)進行技術(shù)合作、勘探開發(fā)合作。

（二）降低頁巖氣上游準入門檻

在2012年發(fā)布的《國土資源部關(guān)于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》第7條中規(guī)定，允許不具有石油天然氣或氣體礦產(chǎn)勘查資質(zhì)的企業(yè)，通過與具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的勘查單位進行合作，共同開展頁巖氣的勘查、開采。而在同年稍早前國土資源部公布的《國土資源部頁巖氣探礦權(quán)招標公告》中，對參與投標的企業(yè)資質(zhì)有更為明確的規(guī)定。其中包括，可以是內(nèi)資以及中方控股的中外合資企業(yè)，注冊資本金在人民幣30 000萬元以上；投標人應(yīng)具有石油天然氣或氣體礦產(chǎn)勘查資質(zhì)，或已與具有石油天然氣或氣體礦產(chǎn)勘查資質(zhì)的企事業(yè)單位建立合作關(guān)系。

（三）以招標的形式出讓頁巖氣探礦權(quán)

2011—2012年，我國開展了兩輪頁巖氣探礦權(quán)招標。第一輪招標由國土資源部邀請6家公司參與投標4個頁巖氣區(qū)塊的探礦權(quán)，第二輪則推出了20個區(qū)塊全面公開招標，且首次允許中方控股的中外合資企業(yè)參加投標。在最后中標的企業(yè)當中，首次出現(xiàn)了民營企業(yè)的身影。

（四）通過制度創(chuàng)新保證頁巖氣勘探開發(fā)進度

1.實行強制勘探制度

由于我國已探明的頁巖氣區(qū)塊大多數(shù)和常規(guī)油氣區(qū)塊存在重疊，而常規(guī)油氣區(qū)塊的礦權(quán)基本上集中在中石油、中石化、中海油等公司手中，因此，為促進頁巖氣勘探，特別是已登記石油天然氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的頁巖氣勘探，防止企業(yè)“圈而不探（采）”，國土資源部在2012年下發(fā)的《國土資源部關(guān)于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》（國土資發(fā)〔2012〕159號文）中要求：（1）常規(guī)天然氣勘察投入不足、勘察前景不明朗但具備頁巖氣資源潛力的區(qū)塊，探礦權(quán)人不進行頁巖氣勘察的，應(yīng)當退出該區(qū)塊；（2）對具備頁巖氣資源潛力的常規(guī)油氣勘查區(qū)塊，探礦權(quán)人不進行頁巖氣勘查，則國家將在該區(qū)塊另行設(shè)置頁巖氣探礦權(quán)。

2.實行勘查投入承諾制

《國土資源部關(guān)于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》（國土資發(fā)〔2012〕159號）第十二款確立了頁巖氣勘查投入的承諾制度。探礦權(quán)申請人在申請頁巖氣探礦權(quán)（含變更和增列申請）時，應(yīng)向國土資源部承諾勘查責任和義務(wù)，包括資金投入、實物工作量、勘查進度、綜合勘查、區(qū)塊退出、違約和失信責任追究等。

在2012年國土資源部進行的頁巖氣探礦權(quán)第二次招標中，規(guī)定招標出讓的探礦權(quán)有效期為3年，年均勘查投入應(yīng)達到每平方公里3萬元人民幣及以上，也即1 000平方公里的區(qū)塊3年最低投資為9 000萬元；鉆達目的層的預(yù)探井等鉆探工程量最低應(yīng)滿足每500平方公里兩口。

在承諾的違約和失信責任追究方面，2014年11月3日，國土資源部公布了對中石化和河南煤層氣開發(fā)利用有限公司（簡稱河南煤層氣）因未完成承諾的勘查投入，實行繳納相當數(shù)額的違約金并核減區(qū)塊面積的處罰措施。

四、以協(xié)商的形式解決礦權(quán)重疊的情形

國土資源部關(guān)于頁巖氣礦業(yè)權(quán)重疊的規(guī)定，主要是由頁巖氣礦業(yè)權(quán)申請人進行不進入申請區(qū)塊內(nèi)已有固體礦產(chǎn)探礦權(quán)勘查范圍的承諾，或者通過雙方協(xié)商一致后進入。省級國土資源主管部門負責具體的協(xié)調(diào)工作，包括協(xié)調(diào)頁巖氣與固體礦產(chǎn)的勘查、開采時空關(guān)系，對協(xié)議執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查等。

五、財政補貼及稅收優(yōu)惠政策

我國目前專門針對頁巖氣制定的財稅政策并不多。盡管國家能源局在《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011—2015）》（2012）、《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》（2013）提出要通過財稅優(yōu)惠手段增加企業(yè)進行頁巖氣勘探開發(fā)的積極性，但是，除執(zhí)行中的頁巖氣補貼外，其他的財稅優(yōu)惠措施并沒有落地。

（一）稅費減免

1.探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費減免

《關(guān)于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》中提出，減免頁巖氣礦業(yè)權(quán)使用費和礦產(chǎn)資源補償費。2014年國家財稅部將原油、天然氣礦產(chǎn)資源補償費費率降為零。①《國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整原油、天然氣資源稅有關(guān)政策的通知》，財稅〔2014〕73號。礦業(yè)權(quán)使用費方面，2011年9月30日之前簽訂合作開發(fā)合同的企業(yè)，在合同有效期內(nèi)，繼續(xù)繳納礦區(qū)使用費，合同到期后改繳資源稅。2011年9月30日之后簽訂合作開發(fā)合同的企業(yè)不繳納礦區(qū)使用費，只繳納資源稅。

2.稅收減免

國家能源局在2013年發(fā)布的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中提出要研究出臺資源稅、增值稅、所得稅等稅收激勵政策，但截至目前，國家還沒有專門就頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)的上述稅種出臺具體的減免辦法。

增值稅執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[1994]10號）的規(guī)定，對中外合作氣田開采出的天然氣按實物征收，稅率為5%。

所得稅方面，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》，對國內(nèi)企業(yè)和外商企業(yè)等同對待，一律執(zhí)行25%的稅率。由于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的繼續(xù)執(zhí)行，在川渝兩地進行頁巖氣生產(chǎn)的企業(yè)仍然執(zhí)行15%的所得稅率。

資源稅方面，比照常規(guī)天然氣征收，最新調(diào)整后的稅率為6%，川渝地區(qū)按5.23%執(zhí)行。①

3.進口設(shè)備關(guān)稅減免

在2014年下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整重大技術(shù)裝備進口稅收政策的通知》（財關(guān)稅[2014]2號）中，新增對進口油氣鉆采裝備進行免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。

4.免征城鎮(zhèn)土地使用稅

根據(jù)國家財政部財稅〔2015〕76號文的規(guī)定，頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。具體的用地類型包括，生產(chǎn)建設(shè)臨時用地，企業(yè)廠區(qū)以外的鐵路專用線、公路及輸油（氣、水）管道用地，油氣長輸管線用地，以及獨立工礦區(qū)內(nèi)的消防、防洪排澇、防風(fēng)、防沙設(shè)施用地。

（二）生產(chǎn)補貼

頁巖氣目前執(zhí)行0.4元/立方米的補貼標準。從2016年開始，到2018年，中央財政對頁巖氣開采企業(yè)的補貼將下調(diào)至0.3元/立方米；①關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財政補貼政策的通知（財建〔2015〕112號）。2019—2020年補貼標準為0.2元/立方米。

外企可以合資、合作的方式參與頁巖氣勘查、開采。

六、對外合作政策評述及合作方向展望

（一）對外合作政策綜合評述

頁巖氣在成為獨立礦種之后，我國不斷通過稅費減免和制度創(chuàng)新為頁巖氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展提供支撐。國家鼓勵與外資就頁巖氣勘探開發(fā)進行合作，不僅沒有設(shè)置對外合資專營權(quán)，還允許外國企業(yè)通過和國內(nèi)企業(yè)成立合資公司，參與頁巖氣區(qū)塊探礦權(quán)招標。這就意味著，外國企業(yè)不僅有了對國內(nèi)合作伙伴的選擇權(quán)，更通過在合資公司持股的形式享有了頁巖氣礦業(yè)權(quán)權(quán)益。2012年以來，頁巖氣產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已越來越頻繁地出現(xiàn)了外國企業(yè)的身影?？梢哉f，國家以頁巖氣作為油氣領(lǐng)域體制改革的突破口，打破了以往國企對油氣礦業(yè)權(quán)的壟斷，是釋放外國企業(yè)投資熱情的最大助推力。

但是，隨著近年來國內(nèi)外油氣市場環(huán)境的劇變，頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭受到了一定挫折。在目前頁巖氣盈利極為依賴生產(chǎn)補貼的情況下，如果逐步減少乃至取消補貼，對頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)的打擊是非常大的。因此，借助外國企業(yè)的先進技術(shù)，降低生產(chǎn)成本，吸收外國企業(yè)的先進經(jīng)驗，提高管理效率，引入外國投資者，降低投資風(fēng)險，是國內(nèi)頁巖氣企業(yè)應(yīng)對發(fā)展環(huán)境趨緊、進而實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑?？梢哉f，由于頁巖氣對外合作鼓勵政策的存在和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生需求，未來我國頁巖氣對外合作的發(fā)展前景仍然是十分良好的。

（二）對外合作展望

1.區(qū)塊對外合作還有發(fā)展空間

中國政府鼓勵國外有經(jīng)驗的公司與中國公司進行頁巖氣區(qū)塊合作開發(fā)。在第二輪頁巖氣招標中，獲得區(qū)塊的企業(yè)都是非油氣企業(yè)，這些企業(yè)資金雄厚但缺乏技術(shù)，都在尋找技術(shù)合作方，擁有技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗的國外頁巖氣企業(yè)顯然在潛在合作對象之列。可以預(yù)見的是，隨著頁巖氣招標區(qū)塊面積的逐步增加，頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策的進一步完備，以及天然氣交易市場的進一步發(fā)展，在今后的頁巖氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，或?qū)⒏喑霈F(xiàn)外資企業(yè)的身影。另外，國家為了促進頁巖氣上游發(fā)展，未來的區(qū)塊招投標可能進一步放開，不再限制競標企業(yè)的屬性，允許外國公司直接參與區(qū)塊投標。

2.技術(shù)合作空間較大

頁巖氣技術(shù)的對外合作在我國不存在政策障礙。中國已經(jīng)掌握了壓裂和水平井的基本技術(shù)，但是在壓裂力度等技術(shù)方面還不成熟。頁巖氣開發(fā)生產(chǎn)技術(shù)的專業(yè)化程度非常高，鉆井、壓裂液、測井技術(shù)方面都有合作的空間。國內(nèi)企業(yè)比較傾向于與資金技術(shù)實力較強的國際大公司合作，有些企業(yè)已經(jīng)陸續(xù)開始了工程招標。已完成的頁巖氣井中，有的由中國和外國公司共同進行初期設(shè)計，由國內(nèi)一方施工。

表1 2009—2015年國內(nèi)頁巖氣對外技術(shù)合作匯總

3.頁巖氣管輸設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域存在良好的合作前景

我國頁巖氣的資源分布零散，并且很多有利區(qū)塊周圍缺乏管輸設(shè)施。《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》第22條提出，“鼓勵企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施缺乏地區(qū)投資建設(shè)天然氣輸送管道、壓縮天然氣（CNG）與小型液化天然氣（LNG）等基礎(chǔ)設(shè)施?！钡?0條提出，“鼓勵各種投資主體進入頁巖氣銷售市場。”因此，在局域管網(wǎng)和小型LNG撬裝站建設(shè)方面，存在著與外資企業(yè)進行合作的較大空間，包括工程服務(wù)、技術(shù)服務(wù)或者咨詢服務(wù)。雖然目前國家和地方政府的相關(guān)政策文本當中并未明確外資能否通過建立合資企業(yè)的形式參與修建和運營頁巖氣管輸及儲運設(shè)施，但未來如果明確，將極大釋放外國企業(yè)在該領(lǐng)域的投資熱情。

【責任編輯 李 楠】

F206

A

1673-291X（2016）23-0150-03

2016-08-15

李孜孜（1984-），女，經(jīng)濟師，從事天然氣經(jīng)濟、政策研究；馮琦（1973-），男，經(jīng)濟師，碩士，從事財務(wù)研究。