中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺陷與契約化設(shè)計

方茂揚

（廣東金融學(xué)院，廣東廣州510521）

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中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺陷與契約化設(shè)計

方茂揚

（廣東金融學(xué)院，廣東廣州510521）

摘要：中國農(nóng)村土地市場化和貨幣化的最大阻力是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題主要有農(nóng)地所有權(quán)殘缺、土地財產(chǎn)權(quán)含糊不清、農(nóng)地剩余索取權(quán)被低估、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)貨幣化交易困難等。解決這一問題的關(guān)鍵是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的契約化，包括權(quán)利內(nèi)容契約化、收益契約化和風(fēng)險契約化。為此，可以借鑒日本農(nóng)地契約化運行模式，構(gòu)建中國特色的四層級的農(nóng)地契約化運行模式和運行機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；產(chǎn)權(quán)；明晰化；契約化

當前，中國正處于全面深化社會主義市場經(jīng)濟改革關(guān)鍵時期，商業(yè)物資實現(xiàn)全面市場化和貨幣化，生產(chǎn)要素在勞動力、資金、企業(yè)家和城市房地產(chǎn)市場都已經(jīng)釋放出貨幣化和市場化的紅利，［1］唯獨中國農(nóng)村土地（簡稱“農(nóng)地”）面臨市場化和貨幣化的重重困難。我國農(nóng)業(yè)總體市場化程度約為60%，但農(nóng)村要素市場化水平低于農(nóng)業(yè)總體市場化水平15～25個百分點，其中農(nóng)地的市場化程度最低，不足10%，處于非市場化階段。［2］［3］農(nóng)地市場的制度缺失主要表現(xiàn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度殘缺、交易主體缺位、農(nóng)地商品屬性不明、交易客體非價值化、農(nóng)地交易規(guī)則缺失、農(nóng)地交易中介服務(wù)匱乏、市場與政府內(nèi)生沖突。［4］既然土地等要素價格重估和資本化對經(jīng)濟趕超和效率改進有正面激勵效應(yīng)，［5］為何農(nóng)地市場化和貨幣化有阻力？如何才能消除這一阻力？

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，有效的土地產(chǎn)權(quán)變革對農(nóng)民生產(chǎn)行為具有全面的、持續(xù)的激勵；界定產(chǎn)權(quán)是為了市場交易，同時也只有在市場交易中，產(chǎn)權(quán)才能夠真正得到清楚和明確的界定。［6］可見，中國農(nóng)地市場化要從中國農(nóng)地的貨幣化開始，要以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革為基礎(chǔ)。［7］為此需要推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中不斷地明晰產(chǎn)權(quán)。當前，有些地方推進農(nóng)地確權(quán)和農(nóng)地抵押權(quán)試點，有些地方實行地票交易，探討著農(nóng)地流轉(zhuǎn)租賃、農(nóng)地的信托和股權(quán)化，這些農(nóng)地市場交易都需要土地貨幣化和資本化的表現(xiàn)形式，都需要將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)契約化。但是，由于農(nóng)地集體所有制的產(chǎn)權(quán)比較復(fù)雜，農(nóng)民占有權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)的利益問題沒有得到確認和明晰，難于形成系統(tǒng)性權(quán)益契約關(guān)系和運行機制。因此，本文嘗試探索中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺陷和契約化設(shè)計問題，從三個方面展開相關(guān)研究：一是中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的缺陷；二是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化需要產(chǎn)權(quán)社會化和契約化；三是借鑒日本經(jīng)驗設(shè)計中國農(nóng)地契約化運行模式和機制。

一、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的缺陷

中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革雖然經(jīng)歷過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)地抵押權(quán)試點、農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點等改革，受到《物權(quán)法》及相關(guān)試點政策保護，但是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是比較敏感的問題，觸及許多農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益，使得農(nóng)地所有權(quán)殘缺、土地財產(chǎn)權(quán)含糊不清、農(nóng)地剩余索取權(quán)被低估、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)貨幣化交易困難等問題一直困擾農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革推進。

（一）所有權(quán)殘缺導(dǎo)致土地財產(chǎn)權(quán)含糊不清

從20世紀80年代初起，中國農(nóng)地經(jīng)營制度基本沿襲家庭承包責(zé)任制，但這種農(nóng)地制度沒有從根本上解決農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)問題，特別是沒有法律所賦予的公平財產(chǎn)處分權(quán)?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”。盡管物權(quán)法給予經(jīng)營權(quán)人更明確的財產(chǎn)處分權(quán)，但由于集體土地所有權(quán)的主體缺位，處分權(quán)、分配權(quán)和收益權(quán)在很大程度上受到國家限制，即存在所有權(quán)殘缺，導(dǎo)致農(nóng)地的退出權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)殘缺，也導(dǎo)致抵押權(quán)、繼承權(quán)、贈與權(quán)都沒有明確的法律許可。

（二）農(nóng)地剩余索取權(quán)被嚴重低估

農(nóng)地生產(chǎn)要素和農(nóng)產(chǎn)品市場化環(huán)境的缺乏導(dǎo)致農(nóng)地收益權(quán)低效率和低價格，農(nóng)地剩余索取權(quán)被嚴重低估。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)戶從事小規(guī)模經(jīng)營和高成本生產(chǎn)卻滿足于公糧收購后自給自足的生活環(huán)境，如此國家收儲和自給自足的現(xiàn)狀制約農(nóng)產(chǎn)品市場化，致使農(nóng)產(chǎn)品價格一直處于較低水平；同時，國家基于糧食收儲、安全問題、物價問題及工業(yè)化發(fā)展的考量，往往抑制農(nóng)產(chǎn)品價格，犧牲農(nóng)地的收益權(quán)；況且在農(nóng)地被強征情況下，土地收益權(quán)在國家、地方政府和農(nóng)戶不同利益主體之間的分配不公平致使越來越多農(nóng)戶抗拒這種交易。

（三）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)難以市場化和貨幣化交易

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺乏市場化環(huán)境，主要原因在于農(nóng)地所有權(quán)殘缺導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不敢推行自由契約化，從而不能形成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)貨幣化交易的市場機制。農(nóng)地所有權(quán)殘缺是一種國家干預(yù)的農(nóng)地集體所有權(quán)的權(quán)利安排，集體代表的村鎮(zhèn)管理委會員名義具有所有權(quán)主體地位，但這種處于五級及以下的國家行政組織實際上并不能代表大多數(shù)農(nóng)戶權(quán)益，村鎮(zhèn)管理農(nóng)地的格局更讓人擔憂，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)往往在農(nóng)戶不情愿的情況下被強制地契約化。這種非市場化、非收益資本化的合約使得農(nóng)戶心理抗拒農(nóng)地契約化，農(nóng)地市場化交易非常少，而農(nóng)地不能有效地進行貨幣化評估，就無法形成正常的市場機制。

（四）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)仍不能為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資提供便利

目前，中國試行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點，農(nóng)村經(jīng)營主體除了農(nóng)戶外，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)企業(yè)家等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。由于新型農(nóng)村經(jīng)營主體普遍缺乏可供抵押的資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營周期長風(fēng)險高、農(nóng)地抵押權(quán)難以變現(xiàn)、農(nóng)業(yè)保險機制不對接，金融機構(gòu)在評級、授信、貸款以及資產(chǎn)保全上管理難度更大，試行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款難于推行，新型農(nóng)村經(jīng)營主體依然不能通過擁有的土地經(jīng)營權(quán)進行融資。與此同時，由于農(nóng)地市場化程度低、農(nóng)場交易不活躍，大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)也難以通過土地經(jīng)營權(quán)評估發(fā)行債券融資或?qū)⑥r(nóng)地抵押貸款。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化需要產(chǎn)權(quán)社會化和契約化

為了彌補農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺陷，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，中國政府需要通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化來培育產(chǎn)權(quán)市場化交易主體和形成交易環(huán)境，需要通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)契約化實現(xiàn)農(nóng)地的確權(quán)、利益保障和風(fēng)險防控。

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化

產(chǎn)權(quán)明晰化涉及三個問題：第一是產(chǎn)權(quán)主體，即究竟誰擁有財產(chǎn)權(quán)利？是個人、集體、國家還是其他主體？第二是產(chǎn)權(quán)客體，即財產(chǎn)權(quán)利的指向或權(quán)利的載體是實物還是無形資產(chǎn)？第三是由產(chǎn)權(quán)主體和客體關(guān)系所決定的權(quán)利內(nèi)容，即特定主體的權(quán)責(zé)利等具體內(nèi)容及行動能力的規(guī)定。［8］產(chǎn)權(quán)主體主要通過產(chǎn)權(quán)社會化加以培育，產(chǎn)權(quán)客體主要通過產(chǎn)權(quán)契約化進行確權(quán)和交易，產(chǎn)權(quán)權(quán)利內(nèi)容在契約化和交易化中得到利益表現(xiàn)和保護。界定產(chǎn)權(quán)是為了市場交易，同時也只有在市場交易中，產(chǎn)權(quán)才能夠真正得到清楚和明確的界定。［6］農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進入市場，必須進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體、客體和權(quán)利內(nèi)容的確認和界定。雖然農(nóng)地集體所有制主體缺位，但其占有權(quán)和使用權(quán)主體是明確的；雖然農(nóng)地具有不可移動的自然屬性，但其作為占有權(quán)和使用權(quán)及衍生收益權(quán)、處分權(quán)具有無形資產(chǎn)的市場性質(zhì)，可以進行市場交易。國有企業(yè)改革初期，在未厘清所有權(quán)主體缺位問題，國有股份尚未進入流通交易，國有企業(yè)就已嘗試將經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)股份化和債權(quán)化。同理，農(nóng)地集體所有權(quán)問題也可以暫時擱置，設(shè)立類似國有資產(chǎn)管理局及其相關(guān)投資公司的組織，重點推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和剩余索取權(quán)市場化交易，并率先確認這些產(chǎn)權(quán)，然后再進行經(jīng)營收益權(quán)、剩余索取權(quán)及衍生權(quán)益的契約化設(shè)計。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化需要農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化和市場化交易

產(chǎn)權(quán)社會化是指某一法定主體的個體性、特定性產(chǎn)權(quán)部分或全部地被社會范圍內(nèi)越來越多的法定主體、社會成員共同分享的趨勢和過程。［8］產(chǎn)權(quán)的交互性、共享性、開放性和交易性是產(chǎn)權(quán)社會化的基本特征。農(nóng)地集體所有制的性質(zhì)表現(xiàn)出一種產(chǎn)權(quán)社會化的特征，即農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸集于區(qū)域農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶占有和使用，是一種地方政府、村委（集體）、農(nóng)戶交錯地共同分享的一組產(chǎn)權(quán)。雖然農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是集體公有制，既不是一種共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，但它是由國家控制和集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會主義制度安排。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制分田到戶，農(nóng)地占有權(quán)和使用權(quán)下放給農(nóng)戶私人擁有，收益權(quán)在繳交農(nóng)業(yè)稅（現(xiàn)行免農(nóng)業(yè)稅）后歸農(nóng)戶私人支配。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)濟的要求使得農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、抵押等產(chǎn)權(quán)細分越來越多，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化更需要農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化。只有通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化細分到私人手中，才能培育產(chǎn)權(quán)市場化交易主體，形成交易市場，促進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化開放和交易流通，推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)契約化工具開發(fā)和交易。

（三）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化需要解決產(chǎn)權(quán)契約化問題

如果產(chǎn)權(quán)純粹是一種私人之間的合約，并且可以由私人信守來履行，那么國家就不構(gòu)成產(chǎn)權(quán)安排的一個要件。但是，當產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家闡述產(chǎn)權(quán)的“排他性收益權(quán)利”時，通常都強調(diào)產(chǎn)權(quán)是被強制實施的，因此產(chǎn)權(quán)的強度不能不涉及國家所提供的保護的有效性。國家當然不可能免費保護產(chǎn)權(quán)，它為保護產(chǎn)權(quán)所能花費的資源歸根到底來自產(chǎn)權(quán)的“負賦”。［6］農(nóng)地產(chǎn)權(quán)也是一樣的，農(nóng)地集體所有權(quán)是國家保護下的一種產(chǎn)權(quán)，這種終極所有權(quán)受到憲法明確的公有制保護，只有政府代表國家改變農(nóng)地性質(zhì)，轉(zhuǎn)為國有土地并進入土地一級市場時，才體現(xiàn)集體所有權(quán)契約，這種產(chǎn)權(quán)契約都是體現(xiàn)國家意志的，不是市場化的契約交易，這導(dǎo)致依附于集體所有權(quán)的農(nóng)戶占有權(quán)和使用權(quán)在交易中受國家意志支配，不能充分體現(xiàn)占有權(quán)和使用權(quán)契約所帶來的收益。當然，長期以來，農(nóng)戶的農(nóng)地占有權(quán)和使用權(quán)并沒有確認且實現(xiàn)契約化保護，更沒有形成契約交易市場，農(nóng)戶的占有權(quán)和使用權(quán)無法進行合理評估。這主要是由于農(nóng)地的收益性長期受到工業(yè)化發(fā)展的抑制，農(nóng)地長期處于低勞動生產(chǎn)率、低效益水平，因此農(nóng)地處于一種低估值的狀態(tài)。正如周其仁教授所言，農(nóng)民的土地使用權(quán)講到底是離不開充分的產(chǎn)品的交易權(quán)的；離開產(chǎn)品的交易權(quán)，土地的使用權(quán)就只有在自給的范圍內(nèi)才有意義。［6］由此可見，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)社會化必須解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)契約化，包括農(nóng)地權(quán)利契約化、農(nóng)地收益契約化和農(nóng)地風(fēng)險契約化。

1.農(nóng)地權(quán)利契約化。農(nóng)地權(quán)利契約化是一項最基礎(chǔ)最艱巨的工作，也是當前正在試點推進的農(nóng)地確權(quán)工作。依照我國《土地管理法》第十六條的規(guī)定，鄉(xiāng)級或縣級以上人民政府才具有確認所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)力，農(nóng)地確權(quán)登記發(fā)證工作是要完成集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)戶宅基地使用權(quán)等三權(quán)的登記發(fā)證工作，重點在于集體土地所有權(quán)中所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和剩余索取權(quán)等其他權(quán)利確認登記和契約化。農(nóng)地權(quán)利內(nèi)容契約化確認之后，承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、剩余索取權(quán)才能進行收益化評估，才能保障市場公平化交易。

2.農(nóng)地收益契約化。農(nóng)地權(quán)利契約化為農(nóng)地流轉(zhuǎn)和交易提供了便利條件，而交易標的和交易價格如何確定呢？這取決于農(nóng)地收益契約化（下文簡稱“農(nóng)地票”①）。農(nóng)地票的交易標的可能是農(nóng)戶單宗土地或多農(nóng)戶拼湊的多宗土地，也可能是自然村集體整體土地。基于這種交易標的進行流轉(zhuǎn)，雖然可以實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，但是農(nóng)地交易價格嚴重折價，交易標的流動性非常差。最為理想的農(nóng)地票交易標的是縣域內(nèi)試點農(nóng)地整合成的資產(chǎn)包，相當于農(nóng)業(yè)企業(yè)股份化改制，將試點區(qū)域的農(nóng)地股票化來實現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和剩余索取權(quán)分離。與此同時，也可以整合資產(chǎn)包為抵押發(fā)行債券。這種農(nóng)地票容易參照資本市場進行證券交易，并形成全國性交易系統(tǒng)，充分體現(xiàn)農(nóng)地票交易價格，充分釋放農(nóng)地貨幣化和流動性。農(nóng)地票交易價格主要基于農(nóng)地未來使用年限內(nèi)的預(yù)期收益流、市場平均收益率和流動性。由于全國各地農(nóng)產(chǎn)品品種和收益率存在差異，因此隨著農(nóng)產(chǎn)品價格波動和市場平均收益率變化，農(nóng)地票交易價格也會出現(xiàn)波動和面臨風(fēng)險。

3.農(nóng)地風(fēng)險契約化。農(nóng)地票推行將面臨失地農(nóng)戶收益保障、農(nóng)地經(jīng)營者風(fēng)險和農(nóng)地票投資者風(fēng)險，在農(nóng)地票發(fā)行和交易市場上，要充分考慮風(fēng)險管理。在股份制條件下，對于失地農(nóng)戶必須設(shè)計最低保障收益率，使農(nóng)戶最低生活得到保障，并且隨著農(nóng)地收益率提升而增加收益分紅；農(nóng)地經(jīng)營者組織生產(chǎn)面臨自然災(zāi)害的農(nóng)產(chǎn)品，其價格波動周期性相對長，農(nóng)地經(jīng)營者經(jīng)營風(fēng)險特別大，需要農(nóng)產(chǎn)品期貨契約和財產(chǎn)保險契約加以風(fēng)險對沖和收益保障，確保農(nóng)地經(jīng)營者可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)地票投資者將面臨農(nóng)地票市場價格波動，全國各地農(nóng)地票價格將像股票一樣有漲有跌，需要設(shè)計指數(shù)化期貨契約用于對沖農(nóng)地票投資風(fēng)險。

三、中國農(nóng)地契約化設(shè)計

中國全面深化市場經(jīng)濟改革必須實現(xiàn)農(nóng)地的市場化和資本化，關(guān)鍵要明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，通過農(nóng)地永久性使用權(quán)確認登記、農(nóng)地權(quán)益契約化和證券化、風(fēng)險保障契約化，形成一套具有中國特色的農(nóng)地契約化運行模式和運行機制。在此，我們可以借鑒日本農(nóng)地契約化的經(jīng)驗。

（一）日本農(nóng)地契約化的經(jīng)驗

日本的農(nóng)地經(jīng)營以農(nóng)戶為基本單位，經(jīng)營比較分散，其農(nóng)地制度變遷與中國比較接近，具有較好的借鑒價值。

1.合理的土地股權(quán)契約和債權(quán)契約運行模式

日本農(nóng)戶通過土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)入股基層農(nóng)協(xié)中的信用合作組織（簡稱“基層農(nóng)協(xié)”），基層農(nóng)協(xié)與農(nóng)戶確立了土地入股的契約，發(fā)放社員憑證；基層農(nóng)協(xié)以土地入股都道府縣的信用聯(lián)合會（簡稱“信農(nóng)聯(lián)”），信農(nóng)聯(lián)再入股加入中央的農(nóng)林中央金庫（簡稱“農(nóng)林中金”），基層農(nóng)協(xié)、信農(nóng)聯(lián)和農(nóng)林中金都可以土地抵押發(fā)行土地證券，籌集資金支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，形成系統(tǒng)性農(nóng)地融資體系。［9］這種農(nóng)地融資在開展抵押貸款業(yè)務(wù)時，由農(nóng)林中金貸款給信農(nóng)聯(lián)，信農(nóng)聯(lián)貸款給基層農(nóng)協(xié)，再由基層農(nóng)協(xié)貸款給農(nóng)民。此種模式的最大特點是，基層農(nóng)協(xié)貸款業(yè)務(wù)的開展主要以農(nóng)民生產(chǎn)、生活為主，農(nóng)民會員申請貸款時無需再提供擔保，而且基層農(nóng)協(xié)不以盈利為目的，政府部門還為基層農(nóng)協(xié)貸款活動提供相關(guān)補貼（見圖1）。

圖1　日本土地契約化流程

2.合理的土地信托收益契約和風(fēng)險防控體系

日本土地證券化主要采用公司型與信托型投資模式，其土地信托是土地所有者將土地信托予信托銀行，信托銀行負責(zé)管理和分配土地收益，實現(xiàn)土地收益利益保護。同時，日本政府還制定了一整套較為完備的風(fēng)險防控體系，如存款保險防控機制、農(nóng)村信用保險防控機制、農(nóng)業(yè)災(zāi)害防控機制、相互援助機制等（見圖1）。

（二）中國農(nóng)地契約化運行模式及機制設(shè)計

中國農(nóng)地契約化運行模式可以參照日本經(jīng)驗進行設(shè)計，構(gòu)建包括農(nóng)地契約化主體、客體和運行機制的一套系統(tǒng)。其中，農(nóng)地契約化主體包括農(nóng)戶（農(nóng)場主）、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)股份合作社（簡稱“農(nóng)合社”）、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（簡稱“農(nóng)發(fā)行”）、政府農(nóng)地管理部門（政府社會風(fēng)險保障部門）、社會投資者等經(jīng)濟部門；農(nóng)地契約化客體有產(chǎn)權(quán)證書、股權(quán)契約、債權(quán)契約、抵押權(quán)契約、風(fēng)險契約等法定工具；契約化運行機制主要涉及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)確認和風(fēng)險防控的政府保護機制，農(nóng)地股份化和抵押融資的市場化交易機制及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行增信、指導(dǎo)和管理混合機制。

1.中國四層級的農(nóng)地契約化運行模式

中國特色的農(nóng)地契約化就是保留農(nóng)土集體所有制，并賦予農(nóng)戶永久性土地使用權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化和股份制。②為此，中國可從農(nóng)地契約化主體關(guān)系來構(gòu)建四層級的農(nóng)地契約化運行模式。第一層級：確立農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)（農(nóng)合社）的股份關(guān)系。農(nóng)戶以確權(quán)的農(nóng)地入股農(nóng)業(yè)企業(yè)或者農(nóng)合社，農(nóng)戶將農(nóng)地使用權(quán)交付農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)合社統(tǒng)一經(jīng)營管理，實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的股份化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；s化產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)戶勞動力轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)合社的工人。第二層級：建立農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)合社與縣級農(nóng)發(fā)行的股權(quán)和融資關(guān)系。農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)合社以土地入股縣級農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，獲得農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠信貸資金支持，或者農(nóng)業(yè)企業(yè)可用土地股份作為擔保獲得商業(yè)性信貸資金。第三層級：理順農(nóng)發(fā)行上下級的組織關(guān)系，擴大農(nóng)發(fā)行支農(nóng)實力。農(nóng)發(fā)行全面進行股份制改造，初步設(shè)想將各縣級農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改制成農(nóng)村土地銀行性質(zhì)，吸納農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)合社土地入股；農(nóng)發(fā)行總行和省級集中縣級農(nóng)發(fā)行股份進行管理，并通過農(nóng)地抵押發(fā)債，或者擔保大型農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券融資，用于支持大型農(nóng)業(yè)企業(yè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和信息化發(fā)展。第四層級：建立農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)合社與農(nóng)地管理部門的風(fēng)險保障關(guān)系。政府要建立農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)合社的農(nóng)業(yè)災(zāi)害防控機制，保障農(nóng)戶最低生活需要和農(nóng)業(yè)企業(yè)正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周轉(zhuǎn)需要；建立農(nóng)村信用保險防控機制，對農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)合社的農(nóng)業(yè)信貸進行信用保險；建立農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)合社的相互援助機制，以防農(nóng)地經(jīng)營者在關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)信貸資金循環(huán)周轉(zhuǎn)的斷鏈（見圖2）。

圖2　中國特色農(nóng)地契約化流程設(shè)計

2.中國農(nóng)地契約化運行模式的保障機制

中國農(nóng)地契約化運行模式需要通過農(nóng)地契約化客體構(gòu)建農(nóng)地契約化主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、融資關(guān)系和風(fēng)險保障關(guān)系，為了有效地處理好這些關(guān)系，必須構(gòu)建農(nóng)地契約化運行機制，包括政府保護機制、市場決定機制、農(nóng)發(fā)行混合機制。

政府保護機制指政府在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)確認、農(nóng)地入股登記、農(nóng)地抵押登記和社會風(fēng)險保障等方面發(fā)揮保護作用的機制。政府賦予農(nóng)地?zé)o限期的使用權(quán)，將原有家庭承包責(zé)任制的農(nóng)地進行確權(quán)登記，為農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)化和股份制創(chuàng)造條件，這樣，農(nóng)地經(jīng)公估中心評估可選擇加入農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)合社。為了扶持農(nóng)業(yè)規(guī)模化、信息化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，政府給予接納農(nóng)地入股的農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)合社提供農(nóng)業(yè)保險補貼和優(yōu)惠信貸支持，其中，農(nóng)業(yè)保險賠償至少能夠保障入股農(nóng)戶的基本分紅（最低生活保障）和農(nóng)作物的生產(chǎn)經(jīng)營。在農(nóng)地權(quán)益證券化中，以土地為抵押的借款、信托和發(fā)行債券都應(yīng)當辦理抵押農(nóng)地登記，以免重復(fù)抵押和過度杠桿化，確保農(nóng)地權(quán)益的證券化和市場化正常進行。

市場決定機制指市場在農(nóng)地股份化、農(nóng)業(yè)企業(yè)（農(nóng)合社）的產(chǎn)品市場、農(nóng)地抵押權(quán)的資金市場中發(fā)揮基礎(chǔ)性和決定性作用的機制。其具體表現(xiàn)為：（1）農(nóng)地股份化機制。農(nóng)戶可用農(nóng)地使用權(quán)選擇加入某家高效益的農(nóng)業(yè)企業(yè)或者農(nóng)合社，農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)合社根據(jù)農(nóng)地區(qū)位和產(chǎn)業(yè)化、集約化生產(chǎn)需要選擇農(nóng)地，并根據(jù)當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的社會預(yù)期收益率進行農(nóng)地資本化、股份化，合理評估每一農(nóng)戶的農(nóng)地入股份額。（2）農(nóng)產(chǎn)品市場化機制。農(nóng)產(chǎn)品市場化需要農(nóng)業(yè)企業(yè)與收儲企業(yè)形成市場化價格，農(nóng)產(chǎn)品收儲企業(yè)打破原有壟斷局面，組建多家收儲企業(yè)形成市場收儲競爭機制；同時，農(nóng)產(chǎn)品由于生產(chǎn)周期相對比較長，農(nóng)產(chǎn)品價格波動影響因素比較多，必須完善農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，形成農(nóng)產(chǎn)品價格波動風(fēng)險對沖機制。（3）農(nóng)地抵押權(quán)的資金市場機制?！叭r(nóng)”信貸資金支持一直是政策性資金市場，資金供給一直存在缺口。農(nóng)業(yè)企業(yè)通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押在債券市場上可以直接發(fā)行債券融資，也可以通過土地股權(quán)進行質(zhì)押向農(nóng)發(fā)行借款，獲得農(nóng)發(fā)行的信貸資金支持。農(nóng)發(fā)行同樣可以將收儲農(nóng)地作為抵押，發(fā)起信托項目融資，或者直接發(fā)行債券，籌集支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和信息化的信貸資金。

農(nóng)發(fā)行混合機制指農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行，既發(fā)揮其在農(nóng)地開發(fā)信貸和農(nóng)地儲備銀行方面的政策性支持作用，又發(fā)揮其在土地信托市場和商業(yè)性信貸方面的商業(yè)化運行作用。農(nóng)發(fā)行要率先進行股份制改造，通過農(nóng)地入股增資擴股，吸納國有資產(chǎn)投資公司的資本，提升農(nóng)發(fā)行支農(nóng)的能力；然后爭取公開發(fā)行股票，吸納社會私人資本，改善股本結(jié)構(gòu)；最后發(fā)行農(nóng)地抵押債券和開展農(nóng)地信托，獲得更加充裕的支農(nóng)信貸資金。農(nóng)發(fā)行股份制改造完成后，要根據(jù)商業(yè)化信貸資金管理原則，對于優(yōu)惠政策性支農(nóng)信貸，要求財政給予貼息補貼，實現(xiàn)股東權(quán)益資金增值和信貸資金循環(huán)周轉(zhuǎn)和農(nóng)地入股的股息收益。

注釋：

①農(nóng)地票不同于重慶地票的概念，重慶地票是一種建設(shè)用地指標憑證，農(nóng)地票是農(nóng)地經(jīng)營收益資本化的一種權(quán)利憑證。

②股份制實質(zhì)上的財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)永久性由股份公司（組織）支配，并按股份憑證進行分紅。農(nóng)地股份制不必強調(diào)農(nóng)地私人化，有農(nóng)地永久性使用權(quán)物權(quán)化即可。

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（責(zé)任編輯：許桃芳）

The Defects of Rural land Property Rights and Contractization Design in China

FANG Mao-yang
（Guangdong University of Finance，Guangzhou Guangdong 510521，China）

Abstract:It is the biggest obstacle to do the market-oriented and monetization on the property rights of the rural land in China，which is mainly lacked of the market mechanism of the property right of disposition，the market environment and the monetary currency transactions. The key to solve the problem is the socialization and the contractization of the property rights，which includes the right content contract，the revenue contract and risk contract. Finally，referring to the experience of Japanese land contract operation mode，build four-levels operation mode and the corresponding operation mechanism on the rural land contract.

Key words:rural land；property rights；clarification；contractization

作者簡介：方茂揚（1972-），男，福建莆田人，廣東金融學(xué)院副教授，主要從事區(qū)域金融政策與農(nóng)村金融研究。

收稿日期：2016-04-12

doi：10.3969/j.issn.1672-626x.2016.03.007

中圖分類號：F301.1

文獻標識碼：A

文章編號：1672-626X（2016）03-0046-06