上海司法行政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)例分析

韓晶　于洋　齊為（上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院）

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上海司法行政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)例分析

韓晶于洋齊為
（上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院）

摘要：2011年以來，上海市司法局以行政審批標(biāo)準(zhǔn)化為抓手，先后開展了民事法律援助、公證服務(wù)、法醫(yī)臨床司法鑒定等示范試點(diǎn)，組織制定了《基層司法機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理與工作規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)，研制了《上海市司法行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化三年行動計(jì)劃（2016～2018年）》及《上海市司法行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化體系研究報告》，初步建立了以標(biāo)準(zhǔn)化為技術(shù)支撐的司法行政服務(wù)模式。

關(guān)鍵詞：司法行政標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn)體系

國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》的通知（國辦發(fā)〔2015〕89號）中明確要求加強(qiáng)政府管理標(biāo)準(zhǔn)化，提高行政效能，以推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、提升公共服務(wù)質(zhì)量和加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹c(diǎn)。在司法行政體系當(dāng)中引入標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，不僅能夠更好地規(guī)范工作流程、統(tǒng)一工作規(guī)范、明確工作要求，還能夠從制度上更好地杜絕司法行政人治化、隨意化、自由化，為司法行政工作指明工作方向，并且為司法改革在基層實(shí)踐工作提供方法。

1　司法行政引入標(biāo)準(zhǔn)化體系的現(xiàn)實(shí)意義

1.1有利于促進(jìn)司法行政服務(wù)管理系統(tǒng)化

標(biāo)準(zhǔn)化管理體系從系統(tǒng)的角度，對司法行政系統(tǒng)內(nèi)部的工作以及對外的服務(wù)質(zhì)量能夠形成全過程的管控，對于各種工作流程、管理規(guī)范和人員因素等提出全面控制的要求。司法行政機(jī)關(guān)按照標(biāo)準(zhǔn)化體系的建立要求建立健全管理體系，可以對司法行政工作內(nèi)容和管理環(huán)節(jié)進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理，對原有的工作情況和管理模式進(jìn)行全面的審視、檢查和補(bǔ)充，進(jìn)行流程優(yōu)化再造。發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是可以理順部門之間、管理過程之間的接口，使整個管理體系更為科學(xué)與完善。

1.2有利于規(guī)范司法行政行為、提高司法服務(wù)質(zhì)量

健立健全標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，可以從根本上減少人為因素對司法行政的干擾。以上海司法行政系統(tǒng)開展的行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化工作為例，即對編制律師執(zhí)業(yè)審核、律師事務(wù)所設(shè)立審核登記等在內(nèi)的19項(xiàng)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，明確了審批依據(jù)、審批條件、申請材料、辦理部門、監(jiān)督途徑、審批職責(zé)、審批期限、審批工作流程等內(nèi)容，嚴(yán)格規(guī)范了工作中的流程和審批標(biāo)準(zhǔn)，有效促進(jìn)了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平的提升。

1.3有利于營造公平正義的法治氛圍

公平正義是我們黨治國理政的一貫主張，也是社會主義社會的核心價值。黨的十八屆四中全會著眼于依法治國與公平正義的有機(jī)統(tǒng)一，從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個方面，對以法治促進(jìn)社會公平正義作出了全方位部署。司法行政系統(tǒng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，不僅是人民群眾對司法行政工作合法性的基本要求，更體現(xiàn)在對高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、人性化的司法服務(wù)需求以及公平、正義的法治環(huán)境需求。

2　司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系框架

上海司法行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系框架由司法行政相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件和司法行政標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成，二者相互補(bǔ)充、相輔相成（見圖1）。

圖1　上海司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系框架

2.1司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建原則

2.1.1合法性原則

指導(dǎo)司法行政的法律法規(guī)及規(guī)范性文件眾多，其條款的可操作性和可量化性有待標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)：“承上”要求標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)及規(guī)范性文件無縫銜接，嚴(yán)格在其指導(dǎo)下和框架下規(guī)范運(yùn)行；“啟下”要求標(biāo)準(zhǔn)對上位法的要求進(jìn)行梳理、對接、整合和細(xì)化，通過貫標(biāo)活動保證上位規(guī)范落到實(shí)處。

2.1.2系統(tǒng)性原則

系統(tǒng)性是標(biāo)準(zhǔn)體系中各個標(biāo)準(zhǔn)之間內(nèi)部聯(lián)系和區(qū)別的體現(xiàn)。在編制司法行政管理標(biāo)準(zhǔn)體系的過程中，不論在內(nèi)容上還是層次上均要充分體現(xiàn)系統(tǒng)性，恰當(dāng)?shù)貙⑺痉ㄐ姓芾碇猩婕暗穆蓭?、公證、法律援助、司法鑒定、仲裁、社區(qū)矯正等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)安排在相應(yīng)的分體系中，做到層次合理、分明，標(biāo)準(zhǔn)之間體現(xiàn)出互相依賴、銜接的配套關(guān)系。

2.1.3科學(xué)性原則

標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)性包括體系編制方法的科學(xué)性和技術(shù)內(nèi)容的科學(xué)性兩個方面。在體系編制方法上，司法行政管理標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)做到結(jié)構(gòu)合理、分類科學(xué)、層次清晰；在技術(shù)內(nèi)容方面，對行政管理工作中有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、歸納，確保提出的各標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目符合司法行政管理的工作實(shí)踐。

2.1.4前瞻性原則

所構(gòu)建的司法行政管理標(biāo)準(zhǔn)體系不但應(yīng)符合司法行政管理的工作實(shí)踐，還應(yīng)適度超前，體現(xiàn)前瞻性的原則。在體系的構(gòu)建過程中，應(yīng)使標(biāo)準(zhǔn)成為司法行政創(chuàng)新成果可衡量、可操作、可改進(jìn)、可復(fù)制的工具，此外還應(yīng)為其他工作條線預(yù)留接口和空間，根據(jù)司法行政的實(shí)際情況與時俱進(jìn)地調(diào)整，保證在每一個業(yè)務(wù)條塊中都可以根據(jù)工作需要增添標(biāo)準(zhǔn)，有效對接新標(biāo)準(zhǔn)的接入，引領(lǐng)司法行政標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)發(fā)展。

2.2司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建思路

2.2.1系統(tǒng)推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)

上海市司法局雖然已制定了系列標(biāo)準(zhǔn)，然而標(biāo)準(zhǔn)制定工作相對零散、不成體系，存在明顯的碎片化現(xiàn)象，亟待制定框架性、引導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)體系，為后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)制定提供藍(lán)圖，保障標(biāo)準(zhǔn)化工作的有序開展。同時，應(yīng)全面設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支撐標(biāo)準(zhǔn)子體系，使二者起到相互配合的作用，在標(biāo)準(zhǔn)化工作的實(shí)際開展過程中互為補(bǔ)充、相輔相成。

2.2.2標(biāo)準(zhǔn)與法律協(xié)同

法律法規(guī)規(guī)范的核心要素是規(guī)定人的權(quán)利義務(wù)及其責(zé)任，規(guī)定的內(nèi)容通常比較原則，針對性弱，一般缺乏具體的量化操作指標(biāo)；標(biāo)準(zhǔn)不直接規(guī)范權(quán)利義務(wù)和罰則，違反標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)可規(guī)定具體的指標(biāo)、方法和要求，可對法律法規(guī)的實(shí)施進(jìn)行細(xì)化。對于司法行政標(biāo)準(zhǔn)化工作的開展而言，尤其應(yīng)理清標(biāo)準(zhǔn)與法律之間的關(guān)系，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對法律條款的承接、細(xì)化作用，利用標(biāo)準(zhǔn)配套法律共同規(guī)范司法行政工作。

2.2.3服務(wù)于司法行政總體建設(shè)目標(biāo)

司法行政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)以司法總體建設(shè)目標(biāo)為導(dǎo)向，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化工作意識，強(qiáng)調(diào)全員參與，加大宣貫培訓(xùn)力度，在思想意識層面將標(biāo)準(zhǔn)化工作與司法總體建設(shè)目標(biāo)相結(jié)合；將標(biāo)準(zhǔn)化工作融合于政府“三單”（權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單）工作，推動法治政府建設(shè)；在開展司法行政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的同時，保證服務(wù)于司法改革大局，落實(shí)于司法行政重點(diǎn)工作。

3　司法行政標(biāo)準(zhǔn)化工作推進(jìn)路徑

3.1轉(zhuǎn)變思想，樹立標(biāo)準(zhǔn)化工作意識

3.1.1健全標(biāo)準(zhǔn)化制度

準(zhǔn)確把握制度建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，深入理解行政審批服務(wù)、公共法律服務(wù)、公益法律服務(wù)等綜合法律服務(wù)窗口各項(xiàng)工作的不同特點(diǎn)和屬性。建立統(tǒng)一、完整、科學(xué)、實(shí)用的標(biāo)準(zhǔn)化工作制度和機(jī)制，構(gòu)建具備決策、協(xié)調(diào)、推動標(biāo)準(zhǔn)化工作的組織架構(gòu)，做到機(jī)制責(zé)任和權(quán)利清晰，確保規(guī)則和程序明確到位，如在司法局系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組及標(biāo)準(zhǔn)化辦公室，為司法行政標(biāo)準(zhǔn)化順利開展提供組織保障；制定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布、實(shí)施管理辦法，為標(biāo)準(zhǔn)化工作有序開展提供機(jī)制保障。

3.1.2加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化宣貫

圍繞綜合司法行政系統(tǒng)各項(xiàng)職責(zé)分工，由上及下、集中精力抓好律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助、司法鑒定、法制宣傳教育和人民調(diào)解等工作的標(biāo)準(zhǔn)化宣貫，充分運(yùn)用中心組學(xué)習(xí)、研討會、專題講座等多種形式。同時，理清法律與標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對法律條款的承接、細(xì)化作用，利用標(biāo)準(zhǔn)配套法律承擔(dān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支撐標(biāo)準(zhǔn)等行政職能，積極探索工作對接模式，建立健全縱向服務(wù)完整、橫向功能延伸的銜接機(jī)制。

3.1.3強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)

要梳理標(biāo)準(zhǔn)化職能崗位要求，采取專兼職標(biāo)準(zhǔn)化工作崗位設(shè)置，嘗試采用政府購買服務(wù)的形式，由第三方提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，以充實(shí)司法行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化隊(duì)伍。要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化工作培訓(xùn)，建立健全科學(xué)有效的基礎(chǔ)和專業(yè)深化培訓(xùn)機(jī)制。對司法工作人員加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)知識培訓(xùn)，加強(qiáng)已有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的宣貫培訓(xùn)，形成人人學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、事事用標(biāo)準(zhǔn)的良好氛圍。要完善標(biāo)準(zhǔn)化工作激勵機(jī)制，補(bǔ)貼待遇、年終評優(yōu)應(yīng)適當(dāng)考慮標(biāo)準(zhǔn)化工作人員，以增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化工作人員的積極性。

3.2有的放矢，厘清司法行政標(biāo)準(zhǔn)化對象

3.2.1執(zhí)行矯治標(biāo)準(zhǔn)化

上海司法行政系統(tǒng)開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和管理，首先應(yīng)用于執(zhí)行矯治工作，如對社區(qū)矯正、監(jiān)獄和戒毒場所等強(qiáng)制執(zhí)行工作進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)法流程和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范程序、堵塞漏洞，強(qiáng)化執(zhí)法指引，有效提高執(zhí)法水平。監(jiān)獄已經(jīng)率先開展了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，并就獄務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化申請了上海市標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目。

3.2.2法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

針對法律服務(wù)的類別，司法服務(wù)行業(yè)管理的對象包括律師、公證、法律援助、人民調(diào)解、司法鑒定、仲裁等工作。上海已開展公證行業(yè)、民事法律援助、法醫(yī)臨床司法鑒定等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化示范試點(diǎn)建設(shè)，應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)，積極打造司法行政綜合法律服務(wù)窗口。

3.2.3法治宣傳標(biāo)準(zhǔn)化

探索法治宣傳層面引入標(biāo)準(zhǔn)化手段，從信息公開出發(fā)，將標(biāo)準(zhǔn)化和信息化相結(jié)合，引入模塊化、系列化、組合化等標(biāo)準(zhǔn)化形式，從形象導(dǎo)視系統(tǒng)出發(fā)，通過系統(tǒng)、規(guī)范的視覺識別形象設(shè)計(jì)，形成系統(tǒng)、規(guī)范、美觀的行政服務(wù)視覺形象。

3.2.4不適宜標(biāo)準(zhǔn)化的司法行政事務(wù)

標(biāo)準(zhǔn)化主要針對現(xiàn)實(shí)問題或潛在問題確立共同使用和重復(fù)使用的條款，除了上述明確可以被標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的對象外，某些事項(xiàng)不適宜用標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范，例如起草司法行政法律規(guī)范由《立法法》規(guī)定，法學(xué)教育、法學(xué)研究因?yàn)橛欣碚撔浴⒀芯啃院蛣?chuàng)新性，也不適宜用標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范。

3.3頂層設(shè)計(jì)，明確司法行政標(biāo)準(zhǔn)化工作的推進(jìn)步驟

3.3.1綜合思維、頂層設(shè)計(jì)

構(gòu)建包含矯治工作、法律援助、司法鑒定、律師管理、公證服務(wù)、司法考試管理等業(yè)務(wù)職能的司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系。在推進(jìn)司法行政標(biāo)準(zhǔn)化時宜利用“大標(biāo)準(zhǔn)”概念、系統(tǒng)工程和綜合標(biāo)準(zhǔn)化的理念，應(yīng)與司法行政管理中的檔案管理、文件管理、職能管理、人事管理以及事項(xiàng)管理等規(guī)章制度有機(jī)結(jié)合，形成法律法規(guī)、規(guī)范性文件、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)等共同組成的“泛標(biāo)準(zhǔn)”體系，充分發(fā)揮法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的協(xié)同作用。

3.3.2優(yōu)化流程、形成模式

將標(biāo)準(zhǔn)化思維應(yīng)用于司法行政業(yè)務(wù)工作管理，運(yùn)用簡化、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、優(yōu)化等標(biāo)準(zhǔn)化原理，對重復(fù)性的司法行政管理和業(yè)務(wù)服務(wù)活動建立標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化操作，梳理提供司法行政服務(wù)的職能和職責(zé)，優(yōu)化服務(wù)流程，從而提升司法服務(wù)效率、縮短服務(wù)提供時間、提高司法服務(wù)的水平和質(zhì)量。此外，不同區(qū)域之間司法服務(wù)提供水平存在差異，不同業(yè)務(wù)類別之間司法服務(wù)提供類別也不同，因此不能完全照搬一個標(biāo)準(zhǔn)化模式，應(yīng)借助系統(tǒng)工程和綜合標(biāo)準(zhǔn)化的思維和理念，結(jié)合具體區(qū)域或業(yè)務(wù)類別的實(shí)際情況，建立適合本區(qū)域、本業(yè)務(wù)類別的標(biāo)準(zhǔn)化模式。

3.4注重實(shí)效，形成可復(fù)制、可推廣的標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)模式

3.4.1適度超前、創(chuàng)新發(fā)展

促進(jìn)司法行政標(biāo)準(zhǔn)化與司法行政理論創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新相結(jié)合，將司法行政先進(jìn)管理理論、管理模式轉(zhuǎn)化為管理標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、技術(shù)性、前瞻性和引領(lǐng)性，使標(biāo)準(zhǔn)成為司法行政創(chuàng)新成果可衡量、可操作、可改進(jìn)、可復(fù)制的工具，此外還應(yīng)分析驗(yàn)證司法行政管理國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，借鑒國外司法行政管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和模式，引領(lǐng)司法行政標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)發(fā)展。

3.4.2績效導(dǎo)向、持續(xù)改進(jìn)

司法行政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)并非一勞永逸，應(yīng)建立司法行政標(biāo)準(zhǔn)化反饋和評價機(jī)制，對司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、重大工程實(shí)施、關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)研制推廣等工作的實(shí)施效果進(jìn)行反饋和評價，及時對司法行政標(biāo)準(zhǔn)體系、運(yùn)行機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行修訂和完善，形成司法行政標(biāo)準(zhǔn)化持續(xù)改進(jìn)、良性循環(huán)機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

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［2］李春田.新時期標(biāo)準(zhǔn)化十講——重新認(rèn)識標(biāo)準(zhǔn)化的作用［M］.北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2003.

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Case Analysis on Standardization of Judicial Administration in Shanghai

Han Jing， Yu Yang， Qi Wei
（ Shanghai Institute of Quality and Standardization ）

Abstract:Shanghai Bureau of Judicial started to stipulated administrative examination and approval in 2011， got down to standardized demonstration pilots on civil legal aid， notary services and forensic clinical judicial authentication， set local standard named Operation Management and Work Specification of Judicial Office， completed Action Plan of Judicial Administrative System in Three Years （2016～2018） and Report on Standardization of Judicial Administrative System in Shanghai， established a mode of judicial administrative service with standard support.

Key words:judicial administrative system， standardization， standard system