優(yōu)化村社治理結(jié)構(gòu)以促集體建設(shè)用地改造
——合作社發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

Understanding Village Governance in an International Context to Promote the Redevelopment of Collective Built-up Land

郭 炎 肖 揚(yáng) 李志剛

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優(yōu)化村社治理結(jié)構(gòu)以促集體建設(shè)用地改造
——合作社發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

郭 炎

武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院

講師

肖 揚(yáng)

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

講師

李志剛

武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院

教授

0 引言

改革開放30多年見證了我國(guó)快速的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張：從1990到2008年，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張了2.5倍[1]。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元的體制下，城市政府征用農(nóng)村土地進(jìn)行城市建設(shè)，自上而下地推動(dòng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，同時(shí)農(nóng)村集體也自發(fā)地轉(zhuǎn)用農(nóng)地。集體建設(shè)用地的規(guī)模在我國(guó)沿海城市已然不亞于國(guó)有建設(shè)用地[2-3]。一些研究指出，對(duì)集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)張起到支撐的是村莊自下而上的土地產(chǎn)權(quán)制度改革和治理模式的轉(zhuǎn)變。如，蔣省山和劉守英（2003）指出，農(nóng)村土地股份合作制讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與到工業(yè)化的發(fā)展中[4]；Po（2008）指出土地股份合作制是農(nóng)村集體自下而上界定土地權(quán)利的產(chǎn)物，旨在應(yīng)對(duì)政府征地，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用中維護(hù)自身的土地利益[5]。這些研究從村莊治理的視角，為探究土地利用背后的機(jī)制提供了新的方向。但以土地權(quán)利界定為核心的村莊治理轉(zhuǎn)變?nèi)绾斡绊懘迩f（民）的土地開發(fā)行為和開發(fā)結(jié)果，土地開發(fā)結(jié)果又如何重塑治理結(jié)構(gòu)，仍有待進(jìn)一步研究。如今，存量集體建設(shè)用地的改造成為我國(guó)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得空間載體的主要途徑。而改造必然涉及村莊土地利益格局和村莊治理模式的轉(zhuǎn)變。顯然，對(duì)上述問題的解答具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

本文以珠三角南海區(qū)為例，結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度理論，分析其土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)演變過程、利益主體在土地開發(fā)中的行為特征，因此帶來的土地開發(fā)結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探討優(yōu)化村莊土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理模式的方向。

1 以土地為中心的村社治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

南海隸屬于佛山市，是我國(guó)土地股份合作制的發(fā)源地。為化解家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)地破碎的問題和適應(yīng)工業(yè)發(fā)展對(duì)成塊成規(guī)模用地的需求，土地股份合作制于1993年誕生于南海[6]。在這種制度安排下，行政村或和村小組成立股份合作社。行政村級(jí)的合作社經(jīng)營(yíng)其持有的土地。村小組的合作社將宅基地以外的所有集體土地集中起來，由其統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。到2010年，南海區(qū)總共成立了2 063個(gè)土地股份合作社，其中224個(gè)在行政村級(jí)設(shè)立，剩下的在村小組設(shè)立。在成立土地股份合作制度之初，合作社的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)包括集體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和農(nóng)地的發(fā)包。然而，在1990年代中后期，集體企業(yè)受到民營(yíng)和外資企業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，逐步消亡。統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，從1998年到2008年，集體企業(yè)在南海工業(yè)總產(chǎn)值中的份額從50.2%急劇下降到了2.9%。土地股份合作社也從直接的集體企業(yè)經(jīng)營(yíng)中退出。隨著大量民營(yíng)和外資企業(yè)向珠三角集聚，土地股份合作社開始扮演起“地主”的角色，將農(nóng)地出租給工業(yè)企業(yè)獲得租金。土地的非農(nóng)出租造成了南海建設(shè)用地的大規(guī)模擴(kuò)張。以2008年為例，南海集體建設(shè)用地占建設(shè)用地總面積的65.2%，集體工業(yè)用地占總工業(yè)用地總面積的74.5%。

合作社本質(zhì)上代表了“成員所有、成員控制和成員收益”的一種治理模式，因成員權(quán)的界定和利益分配方式而有所差別[7]。土地股份合作制在南?！懊^過河”的探索中，大致經(jīng)歷了3個(gè)階段，產(chǎn)生了不同類型的治理結(jié)構(gòu)。第一階段是無治理的階段。該階段，土地股份合作制的產(chǎn)權(quán)設(shè)置基本沿用了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的做法。持有本村戶籍的合法成員擁有成為股東的資格，股份“人人有份”。年齡成為衡量成員對(duì)合作社貢獻(xiàn)的基本標(biāo)準(zhǔn)，以年齡設(shè)置股份份數(shù)檔次，然后無償分配給有資格的股東。

第二階段是制度探索階段。為改變沒有治理的狀況。南海在1990年代末期開始試點(diǎn)推行兩種結(jié)構(gòu)的土地股份合作制度：封閉成員權(quán)結(jié)構(gòu)和開放成員權(quán)結(jié)構(gòu)。前者意為“固化初始股權(quán)，生不增、死不減，股份可以繼承”；后者的內(nèi)涵可表述為“固化初始股權(quán)，生要增、死要減，新增股東出資購(gòu)股，股東退出可退股取值”。1998年，25個(gè)行政村中的114個(gè)土地股份合作社試點(diǎn)推行上述制度。其中，50個(gè)固化了成員權(quán)，52個(gè)采用了開放式成員權(quán)結(jié)構(gòu)。

第三階段即普遍推行開放成員權(quán)結(jié)構(gòu)。在前期的試點(diǎn)中，固化成員權(quán)結(jié)構(gòu)的合作社開始暴露出明顯的問題。農(nóng)村土地依法為集體所有，每個(gè)新進(jìn)的成員依法應(yīng)該享有一定土地的使用權(quán)和收益權(quán)。由于地租成為了合作社收入的主要來源，成員固化的合作社結(jié)構(gòu)逐漸受到新進(jìn)成員對(duì)公平訴求的挑戰(zhàn)。新的合法成員沒有股份，而已經(jīng)去世或遷出的舊成員仍持有股份。這種不公平隨著新進(jìn)成員數(shù)量的增加而漸趨嚴(yán)重。新成員對(duì)公平的呼吁使原先固化成員的合作社逐步放開了成員資格。2000年代初，南海開始普遍推行開放成員權(quán)的股份制結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)下，股份不再是無償配給。以實(shí)施開放成員權(quán)的時(shí)點(diǎn)開始，既有成員的初始股份不變，新進(jìn)成員可以購(gòu)買與自身年齡檔次對(duì)應(yīng)的股份數(shù)額。其后，既有成員的年齡上升到更高檔次時(shí)，可以購(gòu)買額外的股份。退出的股東可以一次性退股取值。自從2000年開始到目前，南海的土地股份合作社基本采用了這種開放成員權(quán)的結(jié)構(gòu)。

2 土地股份合作社的治理缺陷

根據(jù)國(guó)際合作社聯(lián)盟的定義，合作社是人們?yōu)榱藵M足共同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化需求，通過共同所有和民主控制的方式，自發(fā)自愿組合形成的實(shí)體組織[7]。雖然合作社在一定的社會(huì)背景下能服務(wù)其成員的利益，但作為一種組織安排和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，其有著本質(zhì)上的缺陷。這些缺陷或多或少存在于南海的土地股份合作制中。具體包括搭便車（free-rider problem）、視界疑難（horizon problem）和組織控制（control problem）等問題。

2.1 搭便車的問題

搭便車的問題通常源于產(chǎn)權(quán)未被清晰的界定[8]。Royer（1999）指出，產(chǎn)權(quán)在沒有被清晰界定或有效執(zhí)行時(shí)，個(gè)人沒有為其行為承擔(dān)所有的代價(jià)，或沒有獲得其投資和付出帶來的所有回報(bào)[9]。開放成員權(quán)的合作社中，個(gè)體的產(chǎn)權(quán)往往難以得到清晰的界定，同時(shí)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓受到較大的限制，這些因素共同導(dǎo)致了成員模糊的剩余索取權(quán)。這在南海的土地股份合作制中體現(xiàn)為兩點(diǎn)。其一，股份的設(shè)置不是按照投資或貢獻(xiàn)的多少來定，而是按照年齡來配置，年齡越長(zhǎng)，股份越多。年齡被當(dāng)做衡量對(duì)集體貢獻(xiàn)多少的標(biāo)準(zhǔn)，然而在合作社以土地出租獲得收益的簡(jiǎn)單經(jīng)營(yíng)方式下，合作社經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與成員年齡之間已然沒有直接聯(lián)系。其二，雖然新進(jìn)成員需要出資購(gòu)買股份以享受年終分紅，但由于股份的自由交易被嚴(yán)格限制，股份的市價(jià)因此不存在。在實(shí)際中，股價(jià)的設(shè)定變得較為隨意。作者在南海A村的調(diào)研顯示，60歲以上長(zhǎng)者可持有3股，20歲的青年則只有1股。2006年，股份價(jià)格為1.6萬元，同年每股分紅1 820元，成員的“投資”9年便可回本。而在B村，股價(jià)為前年分紅額度的兩倍。新成員低價(jià)購(gòu)股，享有和既有成員相當(dāng)?shù)氖Ｓ嗨魅?quán)利，稀釋了既有成員的回報(bào)。當(dāng)搭便車的問題產(chǎn)生時(shí)，合作社的既有成員將沒有意愿為合作社的未來發(fā)展進(jìn)行投資[9]。

2.2 視界疑難的問題

在集體資源的收益期遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過成員的紅利享有期，同時(shí)成員的剩余索取權(quán)無法自由轉(zhuǎn)讓的情況下，該成員將偏好于能帶來短期而非長(zhǎng)期收益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即視界疑難[10]。在剩余索取權(quán)可以自由交易的情況下，如股份制企業(yè)中，股權(quán)的交易形成的股價(jià)可充分反映股東對(duì)未來投資的期望收益。南海開放成員權(quán)的土地股份合作制顯然具有這一典型問題。首先，土地可以帶來永續(xù)收益，而成員的年齡則是有限的，尤其是對(duì)于年齡較長(zhǎng)的成員而言；同時(shí)，股份的交易被限制，使得反映未來土地收益的股價(jià)不存在。成員退出合作社時(shí)，股價(jià)與前述購(gòu)股股價(jià)相當(dāng)，難以反映股份的真實(shí)收益和價(jià)值。在這種情況下，年齡越長(zhǎng)的人則越傾向于索取而非投資。合作社的管理委員會(huì)因此不得不增加眼前的分紅而非長(zhǎng)久的、收益更大的投資。

圖1　農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地低效利用的機(jī)制及惡性循環(huán)

2.3 組織控制問題

組織控制問題表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，任何治理結(jié)構(gòu)，只要是所有權(quán)和控制權(quán)相分離，都會(huì)或多或少地遭受“委托代理”問題，即代理人和委托人之間的目標(biāo)不一致，因此代理人的行為可能并不一定以委托人的利益最大化為導(dǎo)向[11]。在股份可以自由交易的現(xiàn)代股份制企業(yè)中，股份價(jià)格的變動(dòng)成為反映代理人行為的風(fēng)向標(biāo)。股東可以便捷地依據(jù)價(jià)格變動(dòng)，“用腳投票”來評(píng)價(jià)代理人的行為。其次，合作社的本質(zhì)在于其組織控制中“一人一票”的民主決策方式，區(qū)別于股份制企業(yè)中決策權(quán)力按投資多寡進(jìn)行配置的方式[12]。這一方面使得合作社的決策制定面臨較高的交易成本，另一方面，委托人將無激勵(lì)監(jiān)督代理人，代理人也無激勵(lì)提升合作社的經(jīng)營(yíng)效益。合作社的經(jīng)營(yíng)管理將處于低效的狀態(tài)。

南海的土地股份合作制度從組織控制的角度來看，與上述理論觀點(diǎn)相吻合。在人民公社和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制期間，村莊的治理被描述為“干群關(guān)系”，村干部在農(nóng)地的承包和再分配中被賦予了極大的權(quán)威和權(quán)力，甚至有研究認(rèn)為當(dāng)時(shí)的集體所有制就是領(lǐng)導(dǎo)所有制[13]。在土地股份合作制下，合作社管理委員會(huì)由全體股東“一人一票”選舉產(chǎn)生，三年一屆。重大決策需要全體股東代表2/3以上出席，同時(shí)2/3以上出席成員表決同意方可。早期的“干群關(guān)系”，顯然轉(zhuǎn)向了“委托代理關(guān)系”。一方面，合作社管理層服務(wù)村民的利益成為其履職的首要任務(wù)，另一方面由于對(duì)管理層進(jìn)行監(jiān)督的成本較高，村民選擇了最為現(xiàn)實(shí)的評(píng)價(jià)方法，即保障年底分紅收入的不減少。作者在南海區(qū)32個(gè)合作社展開的深度訪談揭示，合作社領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)通常以任期內(nèi)的分紅來衡量。確保每年年終的分紅有一定程度的增加是合作社管理層的首要任務(wù)。

綜上所述，南海開放成員權(quán)的土地股份合作社，因剩余索取權(quán)未被清晰界定以及自由交易受到限制，造成成員短視的心態(tài)，重短期利益的索取而非長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的投資。在合作社治理轉(zhuǎn)為“委托代理”結(jié)構(gòu)的情況下，村民一方面擁有了較大的決策權(quán)，使合作社的經(jīng)營(yíng)管理服從于他們的短期利益，而非土地的高效利用和集體的長(zhǎng)久發(fā)展。另一方面，由于較高的監(jiān)督成本和與之不相符的收益，村民缺乏監(jiān)督合作社經(jīng)營(yíng)管理層的動(dòng)力，轉(zhuǎn)而依賴于更為現(xiàn)實(shí)的評(píng)價(jià)方式，即年終股份分紅的不減少。作者在A村的調(diào)研，反映了上述村民心態(tài)和土地利用行為。A村有村民535人，180戶，土地面積18.8 hm2。截止2012年，該村已經(jīng)轉(zhuǎn)用了所有的土地，其中61.7%是用于出租的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這些土地帶來的租金收入占可支配收入的91%?？偸杖?5.3%用于分紅。分紅收入占一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)家庭年收入的比重為35.5%（其余為房屋租賃收入15.7%和家庭工資性收入占49%）。然而，當(dāng)針對(duì)分紅滿意度和集體可持續(xù)發(fā)展等問題訪問92位村民時(shí)，結(jié)果顯示只有6.4%的受訪者對(duì)分紅額度滿意，50%不滿意，6.4%非常不滿意。即使69.4%的受訪者認(rèn)為集體土地租賃經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)，但只有15.5%的受訪者愿意降低分紅比例以增加集體留成來提升土地收益率。瓜分而非貢獻(xiàn)似乎成為了普遍的民意。

3 合作社治理困境下的土地開發(fā)與改造

南海的土地股份合作社具有的治理缺陷最終反映在土地的低效利用。南海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2006年到2011年，南海農(nóng)村源于土地的租金收入占總收益的比重為81.7%。總收入中留作再投資的比重只有6.4%。為減少投資，合作社基本不提供任何土地開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施，直接以裸地的形式出租。以南海某街道為例，2007年114個(gè)合作社所出租的土地中，75.4%為裸地出租，只有24.6%為廠房或設(shè)施出租。盡管廠房的土地收益率（120萬/ hm2·年）是裸地的6倍，但仍有3/4的工業(yè)用地被低效利用?？梢姡献魃绲漠a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)缺陷造成了村民短視，對(duì)土地開發(fā)投資不足是土地被低效利用的主要原因。

低效利用的土地帶來低收益，為滿足村民對(duì)每年分紅增加的要求，合作社唯有不斷地增加土地的供應(yīng)，直到不可持續(xù)。以南海區(qū)整體為例，工業(yè)用地從1988年的2 384 hm2增加到2008年的33 270 hm2，短短20年時(shí)間，增加了近15倍。而工業(yè)用地中，農(nóng)村集體土地占了74.5%。因此，南海土地股份合作社的集體經(jīng)濟(jì)，在本質(zhì)上，是靠土地量的擴(kuò)張而不是質(zhì)的提升來維持的。土地的低收益進(jìn)一步惡化了村民對(duì)有限的集體收益的爭(zhēng)奪，這種爭(zhēng)奪則進(jìn)一步加劇了短視。如此，村莊“租賃”經(jīng)濟(jì)使土地陷入了一個(gè)低效利用的惡性循環(huán)（圖1）。

土地股份合作社的產(chǎn)權(quán)缺陷是阻礙集體建設(shè)用地改造的主要因素。南海2009年推行集體建設(shè)用地改造，主要有兩種改造方式：其一，是集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國(guó)有入市，即賣地，然后收益在政府和集體之間分成，集體所獲收益部分可以是一次性的現(xiàn)金收入，也可以是按一定價(jià)格兌換成的集體物業(yè)；其二，是農(nóng)村集體自我投入進(jìn)行改造，然后經(jīng)營(yíng)改造后的物業(yè)。由于村民依賴集體建設(shè)用地帶來的既有收益，改造的首要前提是不減少農(nóng)村集體的既有分紅收入。這說明農(nóng)村集體的自我改造只能是投資少、規(guī)模小的改造。第一種改造方式，雖然能吸引投資，實(shí)施大規(guī)模的改造，但要求集體土地所有權(quán)屬的轉(zhuǎn)變。在這種改造方式下，如果農(nóng)村集體選擇賣地分錢，則充分體現(xiàn)了土地股份合作社社員短視的心態(tài)，集體經(jīng)濟(jì)將難以持續(xù)。如果以地?fù)Q物業(yè)，這便要求股份合作社從一個(gè)單純的土地租賃者轉(zhuǎn)向物業(yè)經(jīng)營(yíng)者。由于南海的土地股份合作社追逐成員的短期和穩(wěn)定收益，厭惡風(fēng)險(xiǎn)，封閉守成，單純的土地出租，滿足了小風(fēng)險(xiǎn)的要求，然而物業(yè)經(jīng)營(yíng)需要的是經(jīng)營(yíng)的能力和投入，顯然風(fēng)險(xiǎn)大于土地出租。在這種情況下農(nóng)村集體對(duì)土地所有權(quán)屬的改變是極為謹(jǐn)慎的。在調(diào)研中，村領(lǐng)導(dǎo)普遍表示寧可將所持物業(yè)打包低價(jià)出租給投資者以尋求穩(wěn)定的收益，也不愿意承擔(dān)物業(yè)空置的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)物業(yè)的支出，因?yàn)榇迕褚蠓€(wěn)定的收益。合作社難以從事企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)乃其產(chǎn)權(quán)缺陷所致。似乎唯有使股份合作社轉(zhuǎn)換成能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，才能徹底活化集體建設(shè)用地。

4 化解合作社治理困境的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

從上述分析可知，為促進(jìn)集體建設(shè)用地的活化，優(yōu)化土地股份合作社體制的重點(diǎn)在于界定成員的剩余索取權(quán)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為此提供了兩個(gè)方向：一是固化成員權(quán)利，二是在開放成員權(quán)的基礎(chǔ)上，向現(xiàn)代股份制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)靠攏。

首先，固化成員權(quán)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，合作社的形成是基于成員間的熟人關(guān)系和成員間共同的發(fā)展訴求。在這種情況下，成員間的互信可規(guī)避合作社的產(chǎn)權(quán)缺陷。Demsetz（2002）指出，集體行動(dòng)的效益取決于成員社會(huì)關(guān)系上的緊密性。這種緊密性隨著成員之間關(guān)系的疏遠(yuǎn)和人數(shù)的增加而降低。緊密性的降低將弱化互信機(jī)制和集體行動(dòng)的效益[14]。因此，合作社的治理效益隨人口的增加而降低[15]?；谝陨嫌^點(diǎn)，南海土地股份合作制治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，可采用封閉成員權(quán)的結(jié)構(gòu)，以控制成員規(guī)模并通過構(gòu)建信任機(jī)制來加強(qiáng)組織控制，進(jìn)而強(qiáng)化成員的剩余索取權(quán)利。南海在合作社設(shè)立之初，便已經(jīng)嘗試過固化成員結(jié)構(gòu)。由于集體收入源于土地，集體土地為所有成員所有，新成員依法享有土地使用權(quán)利，成員變動(dòng)使得固化股權(quán)因此難以實(shí)施。而在集體建設(shè)用地改造時(shí)代，集體收益由依賴土地轉(zhuǎn)向物業(yè)。同時(shí)，隨著村莊被徹底城市化，村民將變?yōu)槭忻?，原先農(nóng)地為集體所有的規(guī)定已然不再適用。在此情況下，固化成員權(quán)不失為一個(gè)可選方向。

其次，開放成員權(quán)基礎(chǔ)上的成員權(quán)界定，主要是以現(xiàn)代股份制企業(yè)作為參考。Cook（1995）論述了股份合作社在成員意識(shí)到產(chǎn)權(quán)缺陷后進(jìn)行策略性應(yīng)對(duì)的兩個(gè)方向：一是退出，包括停止運(yùn)作和轉(zhuǎn)型為股份制企業(yè)；二是轉(zhuǎn)向新一代的合作社，其產(chǎn)權(quán)設(shè)置的清晰程度介于早期合作社和股份制企業(yè)之間[8]。新型合作社聚焦于一些增值的業(yè)務(wù)，按成員投資設(shè)定股份數(shù)額，允許股權(quán)的適度交易。然而，合作社“一人一票”的控制原則，和按股份數(shù)額進(jìn)行分配的原則得以維持?？紤]到股份制企業(yè)如同將合作社的集體資產(chǎn)徹底私有化，將改變合作社的本質(zhì)，在現(xiàn)實(shí)既得利益格局已經(jīng)形成的基礎(chǔ)上，難以一步推行。因此，可考慮先行推動(dòng)土地股份合作社向新型合作社轉(zhuǎn)型。具體而言，包括在土地租賃業(yè)務(wù)之外，聚焦物業(yè)經(jīng)營(yíng)等增值業(yè)務(wù)，針對(duì)具體的物業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目向村民集資，按照投資額度設(shè)定股份份額，按照股份份額進(jìn)行紅利分配，同時(shí)鼓勵(lì)合作社的股權(quán)交易，以形成市場(chǎng)價(jià)格，規(guī)避剩余權(quán)利模糊的缺陷。在此基礎(chǔ)上，如果可行，再調(diào)整新型合作社的控制結(jié)構(gòu)，向股份制企業(yè)轉(zhuǎn)變，使投資規(guī)模和控制權(quán)利的多寡相匹配。

5 結(jié)語

村莊土地股份合作制推動(dòng)了農(nóng)村集體建設(shè)用地的快速擴(kuò)張，成為決定土地開發(fā)結(jié)果和影響后續(xù)改造的主要因素。本文結(jié)合產(chǎn)權(quán)理論并以南海為實(shí)證案例，剖析了土地股份合作制的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征、土地利益格局和對(duì)土地開發(fā)結(jié)果的影響。本文發(fā)現(xiàn)開放成員權(quán)的土地股份合作社存在成員剩余索取權(quán)利界定不清、交易受限的缺陷。這些缺陷造成了搭便車和視界疑難等問題，進(jìn)而使成員具有短視心態(tài)，傾向于從集體索取個(gè)人利益而不是為集體投資以獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的更大收益。此外，土地股份合作社存在組織控制中高交易成本和監(jiān)督效率低的問題。在委托代理關(guān)系下，合作社存在的合法性，在于服務(wù)村民的短期利益。為此，土地股份合作社在土地經(jīng)營(yíng)中追逐短期和穩(wěn)定的利益，對(duì)土地投資不足，造成土地低效利用。而低效利用的土地帶給合作社較低的收益。為了增加對(duì)成員的分紅，合作社唯有不斷地增加土地的供給，直到不可持續(xù)。合作社陷入低效土地?cái)U(kuò)張的陷阱，解釋了集體建設(shè)用地大規(guī)模存在的原因。

此外，土地股份合作社的產(chǎn)權(quán)缺陷使其經(jīng)營(yíng)土地時(shí)傾向于守成，厭惡風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)改造這一需要較大投資和物業(yè)經(jīng)營(yíng)中較高風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境，土地股份合作社將難以適應(yīng)，這阻礙了集體建設(shè)用地的活化。為促進(jìn)集體建設(shè)用地的改造，應(yīng)優(yōu)化土地股份合作制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。針對(duì)人口規(guī)模較小的土地股份合作社，可以考慮固化成員權(quán)，以增加社內(nèi)成員間的互信，規(guī)避成員短視；針對(duì)人口規(guī)模已經(jīng)較大的合作社，可考慮在既

有土地租賃業(yè)務(wù)之外，聚焦一些增值業(yè)務(wù)，如物業(yè)的經(jīng)營(yíng)，以此形成新型合作社。在此基礎(chǔ)上，再向現(xiàn)代制企業(yè)轉(zhuǎn)變，以化解合作社組織控制中的委托代理問題。

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Understanding Village Governance in an International Context to Promote the Redevelopment of Collective Built-up Land

郭 炎 肖 揚(yáng) 李志剛

摘 要活化集體建設(shè)用地，推動(dòng)改造，是當(dāng)下具有實(shí)踐意義的話題。既有研究指出集體建設(shè)用地形成于一定的村莊治理結(jié)構(gòu)，其中以土地股份合作制為典型代表。然而，土地股份合作制下的村莊土地開發(fā)行為和對(duì)改造的影響仍有待進(jìn)一步研究?；诋a(chǎn)權(quán)制度理論，結(jié)合對(duì)珠三角南海區(qū)的實(shí)證分析，剖析土地股份合作制度如何塑造村莊內(nèi)部的土地權(quán)利，影響村莊（民）土地開發(fā)行為和土地開發(fā)結(jié)果，進(jìn)而借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提出治理優(yōu)化的對(duì)策。研究發(fā)現(xiàn)土地股份合作社的產(chǎn)權(quán)不清；社員具有短視心態(tài)，重索取而輕投資；合作社的土地經(jīng)營(yíng)方式以保障短期和穩(wěn)定利益為導(dǎo)向；這種在土地低效擴(kuò)張中形成的生存模式難以適應(yīng)改造中大規(guī)模投資和較大風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境，阻礙著改造。進(jìn)一步的政策優(yōu)化在于界定社員土地權(quán)利，推動(dòng)合作社從“守成”向“進(jìn)取”轉(zhuǎn)變。

AbstractAccelerating the circulation of collective built-up land to promote redevelopment is now a significant practical topic in China. Existing literature points out that collective built-up land exists under certain governance structure of villages, taking land shareholding cooperatives as a typical example. However, villages’ behavior in land development under the cooperatives and its impacts over land redevelopment need further research. This paper studies how the cooperative system shapes the land rights among villagers, affects their behavior in land development and resultant outcomes, by combining the theory of property rights and empirical analysis of Nanhai case. Based on international experiences, methods to improve the governance are then provided. It has been found that land rights in the cooperative are not clear; members are short-sighted, preferring extraction of profits from cooperatives to investment to them; cooperatives’ land management aims to ensure short-term and secure revenue; this manner of land management does not suit the circumstance of redevelopment in which heavy investment and great risk are prevalent. It impedes redevelopment. Improvement in policy lies in the clarification of land rights among members and the change of cooperatives from a welfare organization to enterprises.

關(guān) 鍵 詞村莊治理 | 產(chǎn)權(quán)制度 | 存量改造 | 土地股份合作制

KeywordsVillage governance | Institution of property rights | Land redevelopment | Land shareholding cooperatives

作者簡(jiǎn)介

文章編號(hào)1673-8985（2016）02-0026-04

中圖分類號(hào)