鄉(xiāng)村規(guī)劃中公眾參與方式及對(duì)規(guī)劃決策的影響研究*

Research on Public Participation and the Impact for Planning Decisions in Rural Planning

陸 嘉

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鄉(xiāng)村規(guī)劃中公眾參與方式及對(duì)規(guī)劃決策的影響研究*

陸 嘉

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

工程師，碩士

在新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，鄉(xiāng)村規(guī)劃作為鄉(xiāng)村發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)的未來(lái)計(jì)劃和行動(dòng)指南，具有舉足輕重的地位。作為一種外部介入的鄉(xiāng)村“公共政策”，鄉(xiāng)村規(guī)劃能否符合農(nóng)民意愿、反映農(nóng)民要求顯得尤為重要。同時(shí)，沒(méi)有公眾的參與和支持，鄉(xiāng)村規(guī)劃在執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)遇到很多困難。

對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃本身，公眾參與是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的法定程序，是城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實(shí)施過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。從鄉(xiāng)村和村民的具體需要出發(fā)，充分尊重村民的選擇，在充分理解具體鄉(xiāng)村的文化傳統(tǒng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、環(huán)境與資源等方面的基礎(chǔ)上，解決阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展的問(wèn)題，提供更多的信息支撐與選擇路徑，是新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中對(duì)規(guī)劃工作者提出的新要求。

總之，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，公眾參與既是規(guī)劃本身過(guò)程的要求，也是對(duì)村民自治的鄉(xiāng)村治理模式的體現(xiàn)。在這一過(guò)程中，具體的公眾參與方式及特征，以及公眾參與的結(jié)果對(duì)規(guī)劃決策究竟有哪些方面的影響，是本文主要探討的問(wèn)題。

1 鄉(xiāng)村規(guī)劃中公眾參與的方式及特征

鄉(xiāng)村規(guī)劃中，公眾參與的方式主要有問(wèn)卷調(diào)查、入戶訪談、村民代表大會(huì)和規(guī)劃成果展示這4種形式。它們體現(xiàn)在不同的階段，具有各自的優(yōu)勢(shì)和特征，但也都存在各自的問(wèn)題。筆者近年來(lái)參與了大量的鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐，并且在具體的實(shí)踐過(guò)程中運(yùn)用了多種公眾參與方式，切身體會(huì)了各種形式的特征。

1.1 問(wèn)卷調(diào)查

在鄉(xiāng)村規(guī)劃的過(guò)程中，利用問(wèn)卷調(diào)查的方式使村民積極參與到規(guī)劃中來(lái)，是規(guī)劃工作者比較常用也是最為主要的一種公眾參與形式。

問(wèn)卷的發(fā)放一般在第一次現(xiàn)場(chǎng)踏勘時(shí)進(jìn)行。調(diào)研初期發(fā)放的優(yōu)點(diǎn)是可以較早掌握村莊和村民的基本情況，有助于摸清全局。同時(shí)，由于在村莊層面進(jìn)行規(guī)劃調(diào)研時(shí)往往缺少十分規(guī)范的統(tǒng)計(jì)信息和基礎(chǔ)資料，因此需要在規(guī)劃初期通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查來(lái)掌握一些相關(guān)基本情況。但是在調(diào)研初期進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的缺點(diǎn)是，由于尚不了解當(dāng)?shù)氐囊恍┨厥馇闆r，也來(lái)不及對(duì)未來(lái)的規(guī)劃方案進(jìn)行初步的設(shè)想，因此可能缺少對(duì)這些特殊情況進(jìn)行問(wèn)題設(shè)定，也無(wú)法了解村民對(duì)一些可能的規(guī)劃設(shè)想的接受程度。

在鄉(xiāng)村規(guī)劃中進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查，一般是以戶為單位進(jìn)行發(fā)放和統(tǒng)計(jì)。具體的調(diào)查方法分為以下兩種。對(duì)于較大區(qū)域范圍的鄉(xiāng)村體系（布點(diǎn)）規(guī)劃，由于覆蓋面較廣，往往由上級(jí)主管部門(mén)通過(guò)村委會(huì)干部進(jìn)行發(fā)放，這種形式的優(yōu)點(diǎn)是樣本數(shù)量較多，抽樣全面，回收率及調(diào)查效率較高。但是由于不是規(guī)劃工作者與村民直接面對(duì)面的調(diào)查，因此在以往的實(shí)踐中，出現(xiàn)村干部代答、村民敷衍了事或不理解問(wèn)卷內(nèi)容、大量問(wèn)卷答案一致、少答漏答的現(xiàn)象較多。

對(duì)于村莊單體規(guī)劃或較小范圍的村莊群體規(guī)劃，則可采用規(guī)劃工作者與鄉(xiāng)村干部一起到村內(nèi)發(fā)放的形式?？梢杂纱逦瘯?huì)召集村民代表，由規(guī)劃工作者向村民代表介紹村莊規(guī)劃的目的和意義，對(duì)問(wèn)卷中問(wèn)題的含義逐一講解，再由村民代表分別向其他村民講解，以最大程度保證問(wèn)卷質(zhì)量和回收率。這種方式需要村民代表對(duì)公眾參與的形式有較高的積極性，并且具備一定的文化素質(zhì)。

1.2 入戶訪談

鄉(xiāng)村規(guī)劃中，深入村民家中進(jìn)行入戶訪談是非常重要的公眾參與方式，可以在面對(duì)面、平等交流中獲得一些問(wèn)卷調(diào)查無(wú)法得到的信息。同時(shí)，規(guī)劃工作者進(jìn)入村民家中也可以親身感受和體驗(yàn)村民的真實(shí)生活狀態(tài)[1]，獲取村民住宅內(nèi)部空間和外部院落空間的功能使用情況，這些都是村莊規(guī)劃重要的一手資料及規(guī)劃依據(jù)。

訪談的對(duì)象可以分為村干部和普通村民兩類(lèi)，兩者的訪談目標(biāo)不同。對(duì)村干部訪談的目標(biāo)主要是了解村莊整體的基本情況，包括村莊人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)等基本情況，村莊建設(shè)方面的總體情況，以及作為村莊的“掌門(mén)人”，其對(duì)村莊未來(lái)發(fā)展的設(shè)想具有較高的參考價(jià)值，因此是交流的重點(diǎn)。對(duì)村民的訪談內(nèi)容可以選取上文調(diào)查問(wèn)卷中的主要內(nèi)容，并可以對(duì)村莊現(xiàn)狀存在問(wèn)題的內(nèi)在因素進(jìn)行深入的了解，也可以對(duì)一些可能的規(guī)劃設(shè)想進(jìn)行引導(dǎo)性探討。

入戶訪談的時(shí)機(jī)一般安排在調(diào)研初期，存在的問(wèn)題是投入的成本較大（時(shí)間、人員數(shù)量等），樣本的數(shù)量較少，被訪談?wù)呤芤?guī)劃工作者的引導(dǎo)較大。

1.3 村民代表會(huì)議

在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，召開(kāi)村民代表會(huì)議也是公眾參與的一種有效方式。根據(jù)我國(guó)的《村委會(huì)組織法》，村民代表由村民按每5戶至15戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人，由村民委員會(huì)召集村民代表開(kāi)會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。以吉林省長(zhǎng)白縣的村莊為例，在該地區(qū)進(jìn)行的村民代表會(huì)議實(shí)際參會(huì)代表人數(shù)約占全村常住人口的2.5%—3.5%，其中婦女代表占參會(huì)代表的10%，老年人代表占參會(huì)代表的30%—40%，具體根據(jù)農(nóng)忙還是農(nóng)閑時(shí)間其人數(shù)、比例會(huì)有所不同。

可以選擇在現(xiàn)狀調(diào)研初期或規(guī)劃初步方案階段進(jìn)行，也可以兩個(gè)階段各進(jìn)行一次。初期的目標(biāo)是了解村莊現(xiàn)狀基本情況及主要的問(wèn)題，掌握村民代表對(duì)村莊發(fā)展的一些設(shè)想；初步方案階段的目標(biāo)則是從村民代表的視角審視規(guī)劃方向是否正確，規(guī)劃方案是否可行。當(dāng)然，最終的村莊規(guī)劃成果按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，必須經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議通過(guò)，才可以上報(bào)審批。

村民代表會(huì)議的公眾參與方式較適于單體的村莊規(guī)劃過(guò)程使用，如是較大范圍鄉(xiāng)村地域的規(guī)劃，則因涉及村莊數(shù)量太多而較難實(shí)現(xiàn)。

1.4 規(guī)劃成果展示

規(guī)劃成果展示是在規(guī)劃基本完成階段，在村莊內(nèi)或通過(guò)其他平臺(tái)對(duì)規(guī)劃主要內(nèi)容進(jìn)行展覽的一種形式。在這個(gè)過(guò)程中，公眾可以通過(guò)相應(yīng)的渠道反映自身對(duì)規(guī)劃的意見(jiàn)，但普遍認(rèn)為這個(gè)過(guò)程比較“形式主義”，很少有人會(huì)在這個(gè)階段反映問(wèn)題，特別是村民這一群體。

當(dāng)然，如果是經(jīng)過(guò)了上述其他公眾參與方式而完成的最終規(guī)劃成果，則可以通過(guò)成果展示這個(gè)過(guò)程起到對(duì)規(guī)劃的普及和宣傳作用，即讓更多的村民了解規(guī)劃的內(nèi)容，以及宣傳規(guī)劃中的一些新思想、新技術(shù)、新政策等等，有利于村莊規(guī)劃后續(xù)的有效實(shí)施。

根據(jù)筆者的親身感受，經(jīng)過(guò)我國(guó)近10年新農(nóng)村建設(shè)的廣泛宣傳，廣大村民對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)已經(jīng)逐步從“一無(wú)所知”發(fā)展到“頗有見(jiàn)解”。特別是規(guī)劃成果在展示前如有專業(yè)人員對(duì)成果內(nèi)容進(jìn)行過(guò)相應(yīng)講解的話，村民對(duì)規(guī)劃中一些不符合其村莊實(shí)際情況或他們更加需要規(guī)劃解決的問(wèn)題會(huì)積極地發(fā)表自己的意見(jiàn)。

2 公眾參與對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃決策的影響

上文列舉了鄉(xiāng)村規(guī)劃中主要幾種公眾參與方式及特點(diǎn)，那么公眾參與獲得的資料究竟對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的決策過(guò)程產(chǎn)生哪些影響呢？筆者通過(guò)近年來(lái)參與鄉(xiāng)村規(guī)劃過(guò)程中，所應(yīng)用過(guò)的問(wèn)卷調(diào)查、入戶訪談和村民代表會(huì)議的各種結(jié)果對(duì)規(guī)劃決策的作用為例，歸納公眾參與對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃策略的影響。

2.1 深入掌握鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀

通過(guò)村民參與對(duì)村莊現(xiàn)狀建設(shè)情況、設(shè)施情況的深入了解，有助于掌握村莊在現(xiàn)狀建設(shè)方面遇到的主要問(wèn)題和矛盾，以及規(guī)劃需要解決的、村民急需的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配置類(lèi)型。

例如在吉林長(zhǎng)白山地區(qū)位于溝谷地形中的某村莊，通過(guò)入戶訪談了解到該村在夏季暴雨期經(jīng)常受到村莊內(nèi)澇的困擾，因此規(guī)劃為該村解決的主要問(wèn)題之一就是村莊內(nèi)澇的應(yīng)對(duì)。此外，根據(jù)上位規(guī)劃，該村村域內(nèi)的多個(gè)規(guī)模較小的自然村，應(yīng)集中搬遷至村委會(huì)所在居民點(diǎn)，也是規(guī)劃中的中心村。規(guī)劃的初步方案為這些撤并自然村的村民在中心村內(nèi)進(jìn)行了新增宅基地的選址，然而在初步方案經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議討論的過(guò)程中，村民代表提出部分新增宅基地的選址位于地下水位較高的位置，冬季會(huì)發(fā)生返漿現(xiàn)象，如要進(jìn)行建設(shè)，必須先期投入大量資金進(jìn)行排水的工作。由于在該中心村內(nèi)再難找到適宜的新增宅基地選址，且各自然村的空心率實(shí)際較高，因此規(guī)劃在最終的決策中調(diào)整了自然村撤并的力度（圖1），盡管與上位規(guī)劃的要求有一定差距，但更加體現(xiàn)了公眾參與的意義所在，減少了村莊無(wú)謂的財(cái)政支出。

問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果中，村民對(duì)各種公共服務(wù)設(shè)施的需求程度，以及村莊現(xiàn)狀上下水、燒飯取暖、垃圾處理的方式，是未來(lái)規(guī)劃中各類(lèi)設(shè)施配置的重要依據(jù)。圖2反映了不同地區(qū)村民對(duì)村莊未來(lái)公共服務(wù)設(shè)施的需求程度，規(guī)劃決策中對(duì)于村民需求意愿強(qiáng)烈的設(shè)施優(yōu)先配置，對(duì)于村民基本沒(méi)有需求意愿的設(shè)施則可以酌情省略，不必一定按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范機(jī)械化操作。

在針對(duì)圖2的村莊規(guī)劃中，由于在上位規(guī)劃中，該村被確定為中心村，且村莊職能方面是作為旅游配套型村莊進(jìn)行發(fā)展。因此最終的方案結(jié)合上位規(guī)劃的要求，以及村民的意愿，配置的公共服務(wù)設(shè)施包括老年活動(dòng)中心（含圖書(shū)室、文化站）、衛(wèi)生室、健身場(chǎng)地、旅游接待餐飲中心（可兼作村民節(jié)日宴請(qǐng)場(chǎng)地或紅白喜事場(chǎng)地）、社區(qū)商業(yè)中心、農(nóng)林技術(shù)中心等，晾曬場(chǎng)地結(jié)合農(nóng)業(yè)加工企業(yè)進(jìn)行設(shè)置，基本上對(duì)村民需求意愿強(qiáng)烈的設(shè)施都予以了配置。

圖1　村民代表會(huì)議前后規(guī)劃決策的變化

圖2　不同地域村民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的不同需求

圖3　長(zhǎng)白山地區(qū)某縣（下圖）與無(wú)錫市下轄某區(qū)（上圖）村民務(wù)農(nóng)收入比例的對(duì)比

2.2 判斷村民基本承受能力

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查判斷村民對(duì)通勤距離、資金投入、住宅類(lèi)型等方面的具體承受能力，是規(guī)劃決策的重要依據(jù)。

首先，對(duì)村民家庭基本收入情況、收入來(lái)源、就業(yè)情況的了解，可以決定村莊規(guī)劃的基本發(fā)展模式。收入較低、以務(wù)農(nóng)為主的村莊在規(guī)劃的模式上可能就是以現(xiàn)狀整治為主，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收為主；收入較高且不以務(wù)農(nóng)為主的村莊，規(guī)劃模式可能就是集中進(jìn)行安置，以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行就業(yè)引導(dǎo)。在鄉(xiāng)村地域的村莊體系（布點(diǎn)）規(guī)劃中，后者對(duì)村莊的撤并力度通常會(huì)大于前者，也是由村民的生活就業(yè)模式?jīng)Q定的（圖3-圖5）。

其次，在村莊布點(diǎn)規(guī)劃中，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查中村民至農(nóng)田耕作的出行方式及時(shí)間的統(tǒng)計(jì)，可以輔助判斷該地區(qū)的耕作半徑，為村莊居民點(diǎn)的合理撤并提供一定的依據(jù)。例如，在對(duì)遼寧省某縣農(nóng)村居民的問(wèn)卷調(diào)查中，村民中的絕大多數(shù)人期望的農(nóng)田與住宅之間的距離為10—20 min步行路程（圖6）。按照步行每小時(shí)5—7 km平均速度計(jì)算，村民能夠接受的農(nóng)田與住宅之間的距離為1—2.5 km。即農(nóng)田耕作半徑的最大值為2.5 km，這就成為自然村撤并至中心村的最大距離限制（耕作半徑只是村莊撤并的因素之一）。

再次，在村莊整治規(guī)劃中，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查了解村民對(duì)翻新改建自己住宅可以投入的資金數(shù)額，能有效協(xié)助地方政府對(duì)新農(nóng)村建設(shè)各項(xiàng)資金的投入進(jìn)行合理預(yù)算。在早期新農(nóng)村建設(shè)或村莊整治的過(guò)程中，各項(xiàng)整治資金多由上級(jí)政府投入，村集體及村民個(gè)人負(fù)擔(dān)較輕。然而，通過(guò)對(duì)村民的問(wèn)卷調(diào)查了解到，大多數(shù)地方的村民家庭有每10—15年對(duì)自家住房進(jìn)行翻新整修的慣例，經(jīng)濟(jì)條件較好地區(qū)的村莊頻率會(huì)更高。對(duì)長(zhǎng)白山地區(qū)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的某縣進(jìn)行村民問(wèn)卷調(diào)查時(shí)，有接近一半的村民近20年內(nèi)對(duì)自家住宅進(jìn)行過(guò)至少一次翻建或改造，并且還有40%左右的村民近期有翻建房屋的打算，投入的資金80%以上可以達(dá)到1—3萬(wàn)元（圖7）。因此，對(duì)村民自發(fā)翻建住房頻率的利用，以及積極引導(dǎo)村民自有資金的使用，再加上上級(jí)政府和村集體資金有的放矢的投入，有助于村莊整治規(guī)劃的高效運(yùn)作，同時(shí)提高了村民自身參與的積極性。

圖4　長(zhǎng)白山地區(qū)某縣村莊發(fā)展策略——撤并力度較小

圖5　無(wú)錫市下轄某區(qū)農(nóng)村居住體系規(guī)劃——撤并力度較大

2.3 了解村民未來(lái)發(fā)展設(shè)想

通過(guò)公眾參與了解村民對(duì)自身、自己家庭或自己住所的各種設(shè)想及需求，是公眾參與對(duì)規(guī)劃決策影響的主體，能提高規(guī)劃結(jié)果的科學(xué)性并成為重要的規(guī)劃依據(jù)。

對(duì)于即將進(jìn)行集中安置的村民，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查可以了解他們能夠接受的住宅類(lèi)型、面積、使用格局等方面的信息，以便在規(guī)劃中進(jìn)行合理選型和布局。在筆者參與過(guò)的河北某試點(diǎn)村的新民居住宅小區(qū)規(guī)劃中，該村由于高鐵建設(shè)的原因需要進(jìn)行整村異地搬遷。針對(duì)住宅朝向這一要素，上級(jí)主管部門(mén)在布置規(guī)劃任務(wù)的時(shí)候，要求新建住宅全部為正南北方向布局，而基地本身有兩條邊界道路并非正南北走向。如果住宅全部按照正南北方向排列的話，整個(gè)小區(qū)將成為十分死板的“兵營(yíng)式”布局模式。于是項(xiàng)目組通過(guò)對(duì)村民進(jìn)行入戶訪談的工作，由此了解到大約40%的村民只是要求主臥朝南即可（圖8），可以接受住宅與正南北方向有一定的偏角。因而，最終的規(guī)劃方案保留了一個(gè)非正南北布局的居住組團(tuán)（圖9），避免了小區(qū)空間組織的呆板無(wú)趣，并通過(guò)提高這部分村民院落面積的方式予以適當(dāng)補(bǔ)償。

在該試點(diǎn)村的新民居住宅小區(qū)規(guī)劃中，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查了解到部分村民未來(lái)仍然有耕種的需求，因此在新民居小區(qū)公共空間的設(shè)計(jì)和服務(wù)設(shè)施的配置上，一方面在組團(tuán)空間內(nèi)保留菜地、果樹(shù)種植等傳統(tǒng)生產(chǎn)空間，鼓勵(lì)村民發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)；另一方面按服務(wù)半徑設(shè)置了曬谷場(chǎng)、農(nóng)用車(chē)停車(chē)場(chǎng)等生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施，以滿足務(wù)農(nóng)村民生活的需要。同時(shí)，通過(guò)入戶訪談了解到村莊現(xiàn)狀有以家庭為單位的箱包加工傳統(tǒng)，且村莊鄰近以箱包為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的白溝新城，因此規(guī)劃建議可以由村集體將這類(lèi)加工統(tǒng)籌管理，集箱包加工、營(yíng)銷(xiāo)、展示、培訓(xùn)等于一體，并在小區(qū)中提供一塊集中上述功能的場(chǎng)所，即建設(shè)手工業(yè)作坊，組織當(dāng)?shù)貗D女集中進(jìn)行手工業(yè)勞動(dòng)，形成規(guī)模效應(yīng)（圖10）。

在另一個(gè)位于上海黃浦江上游水源涵養(yǎng)林范圍內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)拆遷安置的案例中，由于上級(jí)主管部門(mén)尚無(wú)明確的安置政策，因此通過(guò)覆蓋率100%的問(wèn)卷調(diào)查，得到村民對(duì)各種補(bǔ)償方式（如松江新城和新村安置區(qū)各一套、等面積鎮(zhèn)區(qū)拆一還二、等面積鎮(zhèn)區(qū)拆一還一等）接受的數(shù)量比例（圖11），由此相應(yīng)設(shè)計(jì)了具體的安置政策，并由具體安置方式的比例計(jì)算出總的所需住房面積，從而最終得出需要的安置用地面積。

2.4 檢驗(yàn)村民對(duì)規(guī)劃策略的接受程度

如果公眾參與過(guò)程是在規(guī)劃初步方案形成后進(jìn)行，或是在規(guī)劃調(diào)研階段即對(duì)未來(lái)的規(guī)劃策略有了初步的判斷，則可通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查或村民訪談檢驗(yàn)村民對(duì)一些規(guī)劃策略的接受程度。

仍以河北某試點(diǎn)村的新民居住宅小區(qū)規(guī)劃為例，由于規(guī)劃基地內(nèi)現(xiàn)狀已建好兩座6層住宅樓，且任務(wù)書(shū)要求再建3座6層住宅樓，余下的用地則以2層聯(lián)排住宅為主。由于總用地有限，可能出現(xiàn)部分村民最終無(wú)法分配到聯(lián)排住宅而只能上樓的情況。然而，對(duì)村民的問(wèn)卷調(diào)查顯示，超過(guò)90%的村民都希望搬遷至2層聯(lián)排住宅，同時(shí)村民認(rèn)為遷入樓房對(duì)其影響主要集中在生活不便和勞作不便兩個(gè)方面（圖12）。此外，該村未來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向仍然保留了相當(dāng)比例的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，為體現(xiàn)整村遷建后村民安置方式盡量保持公平的規(guī)劃目標(biāo)，又能滿足村民生產(chǎn)、生活的需求，項(xiàng)目組通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查了解了村民對(duì)上樓補(bǔ)償方式的意向，檢驗(yàn)了村民對(duì)項(xiàng)目組所設(shè)定的一些補(bǔ)償方式的接受程度（圖13），從而更加合理地制定相應(yīng)的規(guī)劃策略。

在江蘇海門(mén)市某鄉(xiāng)規(guī)劃中，由于“萬(wàn)頃良田”工程的實(shí)施，該鄉(xiāng)已經(jīng)將部分區(qū)域的村民集中至鄉(xiāng)駐地的居住小區(qū)進(jìn)行安置。為了更好地了解村民對(duì)集中安置的贊同度，以及在安置政策、居住模式等方面需要改進(jìn)的地方，項(xiàng)目組對(duì)村民進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，以便決策在未來(lái)的規(guī)劃中，如何制定村莊的發(fā)展策略及發(fā)展方向，同時(shí)協(xié)助決定未來(lái)規(guī)劃安置小區(qū)的位置、住宅模式等（圖14）。在該案例中，根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果所決策的最終村莊發(fā)展方向?yàn)椋?7.4%的村民向鄉(xiāng)駐地安置小區(qū)進(jìn)行集中，32.6%的村民通過(guò)就地改建升級(jí)的模式改善居住環(huán)境，并將這些保留的村莊居民點(diǎn)向農(nóng)村旅游服務(wù)、民俗文化展示功能進(jìn)行轉(zhuǎn)型。目前，該鄉(xiāng)已通過(guò)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)策劃大賽等方式對(duì)規(guī)劃保留的一處農(nóng)村居民集聚區(qū)進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型的實(shí)踐，希望最終改善百姓居住環(huán)境，同時(shí)打造鄉(xiāng)村旅游休閑典型。其他未保留的農(nóng)村居民點(diǎn)則按部就班地實(shí)施向鄉(xiāng)駐地安置小區(qū)的集中。

圖6　遼寧省某縣村民對(duì)耕作半徑的接受程度

圖7　長(zhǎng)白山地區(qū)某縣村民房屋翻建情況

圖8　村民對(duì)朝向要求的真實(shí)反映

圖9　保留了1個(gè)非正南北布局居住組團(tuán)的最終方案

圖10　結(jié)合村民未來(lái)生活需求的服務(wù)設(shè)施配置

圖11　村民搬遷補(bǔ)償方式的選擇意愿

圖12　村民認(rèn)為遷入樓房的影響

圖13　村民對(duì)上樓補(bǔ)償方式的接受程度

圖14　村民對(duì)集中安置的態(tài)度及安置位置等意愿

3 公眾參與形式及其對(duì)規(guī)劃決策引導(dǎo)的建議

3.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃中公眾參與形式的建議

根據(jù)筆者近年來(lái)參與鄉(xiāng)村規(guī)劃并運(yùn)用多種村民公眾參與形式的經(jīng)驗(yàn)，為了更好地發(fā)揮公眾參與結(jié)果對(duì)規(guī)劃決策的引導(dǎo)作用，建議首次調(diào)研階段可通過(guò)對(duì)村干部（針對(duì)單個(gè)村莊的規(guī)劃）或上級(jí)主管部門(mén)（針對(duì)村莊體系的規(guī)劃）的訪談，初步了解地方基本情況及需要鄉(xiāng)村規(guī)劃來(lái)解決的一些問(wèn)題，在初步方案或規(guī)劃思路形成后，有針對(duì)性地進(jìn)行村民問(wèn)卷調(diào)查，并在初步方案完成后召開(kāi)村民代表會(huì)議，及時(shí)將規(guī)劃策略與村民代表進(jìn)行溝通，在最終方案完成后進(jìn)行成果展示。

針對(duì)縣域或鎮(zhèn)域?qū)用娴某青l(xiāng)統(tǒng)籌或村莊體系（布點(diǎn)）類(lèi)型的規(guī)劃，問(wèn)卷或訪談的內(nèi)容一般分為村民個(gè)人及家庭的現(xiàn)狀基本情況、村民生產(chǎn)生活及住房的現(xiàn)狀情況、村民對(duì)自己及家庭未來(lái)發(fā)展的設(shè)想，以及村民對(duì)村莊未來(lái)發(fā)展的看法和需求等幾個(gè)方面。針對(duì)村莊單體進(jìn)行的規(guī)劃或某個(gè)較小范圍內(nèi)的村莊群體規(guī)劃，問(wèn)卷或訪談的內(nèi)容除了上述幾個(gè)方面以外，還要相應(yīng)增加村民對(duì)村莊現(xiàn)狀建設(shè)狀況的評(píng)價(jià)等內(nèi)容。此外，如果在規(guī)劃前期即對(duì)未來(lái)規(guī)劃的策略或模式等方面有了初步設(shè)想的話，可在問(wèn)卷或訪談中征詢村民對(duì)其的接受程度，或是接受該方案應(yīng)提供的條件是哪些，以便在規(guī)劃的過(guò)程中少走彎路，使規(guī)劃目標(biāo)指向正確。

3.2 公共參與對(duì)規(guī)劃決策引導(dǎo)的建議

根據(jù)上文公眾參與對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃決策的影響分析，建議從以下幾個(gè)方面利用公眾參與的結(jié)果使其對(duì)規(guī)劃決策能夠予以有效的引導(dǎo)。

一般來(lái)說(shuō)，通過(guò)較為普適性的問(wèn)卷調(diào)查能夠?qū)︵l(xiāng)村現(xiàn)狀建設(shè)的基本情況進(jìn)行初步了解，有助于判斷鄉(xiāng)村所處的發(fā)展階段。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)較有針對(duì)性的問(wèn)卷調(diào)查有助于發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)階段發(fā)展所遇到的主要問(wèn)題和主要矛盾。而靠常規(guī)調(diào)研手段難以獲得的一些特殊情況，則建議通過(guò)入戶訪談來(lái)發(fā)現(xiàn)。

同時(shí)，通過(guò)有針對(duì)性的問(wèn)卷調(diào)查能夠?qū)Υ迕竦幕境惺苣芰M(jìn)行判斷，了解村民未來(lái)發(fā)展的設(shè)想及生活需求，有助于避免產(chǎn)生超出村民承受能力或不符合村民生活需求的方案。進(jìn)而通過(guò)村民代表會(huì)議來(lái)檢驗(yàn)村民對(duì)規(guī)劃決策的接受程度，有利于未來(lái)規(guī)劃能夠得以順利通過(guò)和實(shí)施。

總之，上述公眾參與的幾種形式必須通過(guò)恰當(dāng)?shù)呐浜虾突パa(bǔ)，在不同的階段發(fā)揮不同的作用，才能保證公眾參與的結(jié)果能夠更有效地指向規(guī)劃決策，發(fā)揮公眾參與的最大化意義。

此外，如果發(fā)生村民意愿與上位規(guī)劃不相一致的情況，則需要規(guī)劃師從更為宏觀的角度予以判斷和分析，最終實(shí)事求是地做出合理的解決方案。

4 結(jié)語(yǔ)

即使是在目前城市規(guī)劃過(guò)程中的公眾參與形式與意義也尚在研究與探討的過(guò)程中，而鄉(xiāng)村規(guī)劃中由于公眾參與的主體——村民，在參與意識(shí)、文化素質(zhì)、長(zhǎng)官意識(shí)等方面仍然存在著一定的差距，也導(dǎo)致公眾參與的結(jié)果或多或少存在一些問(wèn)題[2]。無(wú)論如何，現(xiàn)階段各層各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及廣大規(guī)劃工作者都已明確了鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標(biāo)對(duì)象是以農(nóng)民為主體，包括農(nóng)民是建設(shè)主體、受益主體，更應(yīng)該是決策主體[3]。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的過(guò)程應(yīng)充分尊重農(nóng)民的選擇，在通過(guò)公眾參與來(lái)充分理解鄉(xiāng)村的文化傳統(tǒng)、環(huán)境與資源、需求與意愿等方面的基礎(chǔ)上，制定合理、可實(shí)施的規(guī)劃策略，才能使規(guī)劃真正發(fā)揮其控制與引導(dǎo)作用，帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展。

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Research on Public Participation and the Impact for Planning Decisions in Rural Planning

陸 嘉

摘 要在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，能否符合農(nóng)民意愿、反映農(nóng)民真實(shí)要求，是規(guī)劃最終能否得以順利實(shí)施并真正發(fā)揮其控制與引導(dǎo)作用的主要因素之一。而鄉(xiāng)村層面的公眾參與過(guò)程既是規(guī)劃本身程序的要求，也是對(duì)村民自治的鄉(xiāng)村治理模式的體現(xiàn)。簡(jiǎn)要介紹了目前鄉(xiāng)村規(guī)劃中較為常用的4種公眾參與方式及其特征，包括問(wèn)卷調(diào)查、入戶訪談、村民代表會(huì)議和規(guī)劃成果展示。歸納了公眾參與結(jié)果對(duì)鄉(xiāng)村地域的深入認(rèn)知及規(guī)劃策略制定可能產(chǎn)生的影響，包括深入掌握鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀、判斷村民基本承受能力、了解村民未來(lái)發(fā)展設(shè)想，以及檢驗(yàn)村民對(duì)規(guī)劃策略的接受程度等4個(gè)方面。最后提出了對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃中公眾參與形式及其對(duì)規(guī)劃決策引導(dǎo)的建議。

AbstractIn rural planning, the ability to comply with the wishes of villagers and to reflect their requirements, is one of the main factors that can eventually smooth implementation plan and really play its role in the control and guidance. The public participation in village is not only the requirement of planning process itself, but also the reflection of the villagers' autonomy of governance. This article briefly describes four commonly used methods and its characteristics of public participation in current rural planning , including questionnaires, home interviews, village representatives and planning results show. It summarizes the results of public participation that may have an impact on the development of rural planning strategies in four areas, namely a deep understanding of the situation in rural construction, analyzing the villagers basic affordability, understanding villagers vision for future development, as well as testing villagers' acceptability on planning strategies. It concludes with recommendations for the form of public participation in rural planning and decisions to guide planning .

關(guān) 鍵 詞公眾參與 | 規(guī)劃決策 | 鄉(xiāng)村規(guī)劃 | 問(wèn)卷調(diào)查 | 入戶訪談

KeywordsPublic participation | Planning decisions | Rural planning | Questionnaire | Home interviews

*基金項(xiàng)目：國(guó)家“十二五”科技支撐計(jì)劃課題“村鎮(zhèn)宜居社區(qū)建設(shè)支撐系統(tǒng)規(guī)劃研究”（2013BAJ10B01）資助。

作者簡(jiǎn)介

文章編號(hào)1673-8985（2016）02-0089-06

中圖分類(lèi)號(hào)TU981

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A