失地農(nóng)民權(quán)益損失與政府責(zé)任

趙秋成 王湘懿

〔摘要〕本文結(jié)合遼寧失地農(nóng)民抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用二分類Logistic方法，從土地出讓意愿、對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否和認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任研究失地農(nóng)民權(quán)益損失與政府責(zé)任履行情況。研究發(fā)現(xiàn)，失地后家庭生活水平、失地后心理感受、參加社會養(yǎng)老保險情況和政府提供就業(yè)安置情況，對失地農(nóng)民土地出讓意愿有顯著正向影響；失地后心理感受、參加社會養(yǎng)老保險情況和對征地政策的了解情況，對失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否和認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任有顯著正向影響；此外，失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否還受失地后家庭生活水平的顯著影響。最后，本文提出了一系列政策性建議。

〔關(guān)鍵詞〕失地農(nóng)民；農(nóng)民權(quán)益；政府責(zé)任；征地；遼寧數(shù)據(jù)

中圖分類號：F3211文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文

章編號：10084096（2016）02008407

一、失地農(nóng)民權(quán)益：簡單討論

失地農(nóng)民是改革開放后隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和國家實(shí)施大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)而涌現(xiàn)出的一個特殊社會群體。失地農(nóng)民源出政治、經(jīng)濟(jì)和社會地位均相對弱勢的農(nóng)民，而且是由于失去了其賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)資源——土地所造成的，因而這一群體被天然地打上了“弱勢群體”的烙印。通常，農(nóng)民失地往往是被動的，是在對征地的事前、事中和事后信息不太了解情況下做出交地選擇的。因征地過程存在信息不透明、信息發(fā)布不全面以及征地方（政府和企事業(yè)單位）有意隱瞞對被征地者不利信息、粉飾甚至夸大對被征地者有利信息的現(xiàn)象，為事后問題的復(fù)雜化和矛盾尖銳化甚至難以調(diào)和埋下了隱患。從傳統(tǒng)意義上講，土地既是農(nóng)民的安身立命之本，也是農(nóng)民身份和基本權(quán)益的象征。我國法律雖然規(guī)定了土地的所有者是國家，農(nóng)村集體代替國家行使對土地的所有權(quán)，但作為國家公民和農(nóng)村集體成員的農(nóng)民則擁有承包、使用、收益以及在法律框架下處置土地等權(quán)利。對農(nóng)民來說，對集體土地的承包、使用、經(jīng)營管理、收益和處分等權(quán)利均屬土地財產(chǎn)權(quán)，土地財產(chǎn)權(quán)既是農(nóng)民最基本的經(jīng)濟(jì)權(quán)益[1]，也是農(nóng)民身份的體現(xiàn)和標(biāo)志。從農(nóng)民的公民身份角度看，農(nóng)民權(quán)益除了經(jīng)濟(jì)權(quán)益外，還有政治權(quán)益（如政治參與權(quán)和政治決策權(quán)等）和社會權(quán)益（如就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)和受尊重權(quán)等）。然而，在農(nóng)村社會保障體系不健全的情況下，由于土地權(quán)益既是農(nóng)民最基本的生活和生產(chǎn)條件，也是保障農(nóng)民就業(yè)、子女受教育和家庭老年人生活的物質(zhì)源泉，因而征地過程中農(nóng)民對經(jīng)濟(jì)權(quán)益或物質(zhì)補(bǔ)償?shù)燃雌诤屯怙@權(quán)益的重視程度遠(yuǎn)甚于對政治權(quán)益和社會權(quán)益等非經(jīng)濟(jì)權(quán)益的重視程度，由此可能造成經(jīng)濟(jì)權(quán)益（特別是隱性和非即期經(jīng)濟(jì)權(quán)益，如由土地價值和收益未來增長所造成的利益損失）和非經(jīng)濟(jì)權(quán)益（如就業(yè)權(quán)、社會保障權(quán)、政治參與權(quán)和政治決策權(quán)等）的同時喪失[2]。

征地和失地是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會生產(chǎn)力發(fā)展過程中無法回避的問題，關(guān)鍵是如何通過制度和機(jī)制充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，盡可能減少征地給農(nóng)民帶來的損失和傷害，維護(hù)被征地者的正當(dāng)權(quán)益。然而，由于二元體制下國家對農(nóng)民身份的制度安排、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的不明晰、征地目的和范圍的模糊、農(nóng)民市場主體權(quán)利被忽視以及征地過程中政府的權(quán)力強(qiáng)勢、利益本位和自律不足[3]，加之征地程序的不透明、不規(guī)范，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和分配方式的科學(xué)性和公平公正性較差，土地增值收益被肆意剝奪，從而使農(nóng)民在失去土地的同時，也失去了包括生活保障權(quán)、就業(yè)權(quán)、公民身份權(quán)、養(yǎng)老保障權(quán)和民主參與權(quán)在內(nèi)的諸多顯性和隱性權(quán)益[1-4-5]，為此，有學(xué)者將農(nóng)民失地后的權(quán)益損失概括為經(jīng)濟(jì)權(quán)利的漸進(jìn)性缺失、政治權(quán)利的剝奪性喪失和社會權(quán)利的弱化性消失[6]。上述狀況與通過城鎮(zhèn)化使農(nóng)民過上富裕、有尊嚴(yán)的生活的社會發(fā)展目標(biāo)顯然是背離的。在失地農(nóng)民權(quán)益遭受損失的原因方面，一個非常重要的原因是政府特別是地方政府在征地過程中未能盡到維護(hù)和保障農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益的責(zé)任[7]，有的甚至起了反作用?；诖?，本文以遼寧為例，借助抽樣調(diào)查資料，分析失地農(nóng)民權(quán)益損失情況和政府在征地過程中的責(zé)任履行情況。

三、失地農(nóng)民權(quán)益損失與政府責(zé)任履行情況：基于遼寧調(diào)查數(shù)據(jù)的分析

（一）雙變量列聯(lián)分析

1失地農(nóng)民土地出讓意愿

土地出讓意愿既是征地前失地農(nóng)民是否愿意出讓土地的意見表達(dá)，也是征地過程中和失地后失地農(nóng)民對土地征收方式、征地政策、補(bǔ)償方式、權(quán)益保障措施、失地后家庭生活水平和個人境況等滿意與否的反映。調(diào)查顯示，在279個有效樣本中，有545%的失地農(nóng)民“愿意”出讓土地，455%的失地農(nóng)民“不愿意”出讓，而在“不愿意”出讓土地的115人中，有313%的失地農(nóng)民認(rèn)為征地方式是強(qiáng)迫征收，687%的失地農(nóng)民表示出讓土地雖違背意愿但是經(jīng)協(xié)商解決的。

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然失地后家庭收入水平變化與否對失地農(nóng)民土地出讓意愿無顯著影響，但失地后家庭生活水平變化對失地農(nóng)民土地出讓意愿的影響卻是顯著的，這說明失地農(nóng)民更希望通過出讓土地來改善家庭生活水平，而不僅僅是提高家庭收入水平。因?yàn)樵谑У剞r(nóng)民看來，家庭收入增加雖有助于家庭生活水平改善，但家庭收入水平變化終歸是名義上的，它受物價水平和通貨膨脹等因素影響[7]，而家庭生活水平的實(shí)質(zhì)性改善則是目標(biāo)性的，比家庭收入水平的名義性提高更具實(shí)際價值。失地前家庭年收入、失地后心理感受、參加保險情況（特別是參加社會醫(yī)療保險和社會養(yǎng)老保險情況）、征地過程中是否采取就業(yè)安置和住房安置等，對失地農(nóng)民土地出讓意愿均有顯著影響，而年齡和對征地政策的了解情況則對失地農(nóng)民土地出讓意愿無顯著影響，如表1第4列所示。

從單變量交叉分析來看，失地前家庭年收入、失地后家庭生活水平、失地后心理感受、政府是否提供就業(yè)安置和住房安置以及失地農(nóng)民是否參加社會醫(yī)療保險和社會養(yǎng)老保險等，是影響失地農(nóng)民土地出讓意愿的重要因素。

2征地過程中政府責(zé)任履行情況

在征地過程中，政府采取的權(quán)益保障措施及其應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的實(shí)際履行情況，既影響失地農(nóng)民失地后的生存與發(fā)展及其對征地過程公平公正與否的感受，也影響失地農(nóng)民對政府的滿意度?？傮w來看，被調(diào)查者中對政府在征地過程中采取的權(quán)益保障措施表示“不滿意”的占573%，接近6成，認(rèn)為政府“未盡到責(zé)任”的占824%，達(dá)8成以上。調(diào)查結(jié)果還顯示，721%的失地農(nóng)民認(rèn)為政府在“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”和“社會保障”方面未盡到責(zé)任，714%的失地農(nóng)民認(rèn)為政府在“就業(yè)安置”方面未盡到責(zé)任，701%的失地農(nóng)民認(rèn)為政府在“生活保障”方面未盡到責(zé)任，383%的失地農(nóng)民認(rèn)為政府在“住房安置”方面未盡到責(zé)任?？梢?，失地農(nóng)民對政府責(zé)任履行情況的不滿主要集中在征地補(bǔ)償、社會保障、就業(yè)安置和生活保障等方面。

失地后家庭生活水平、失地后心理感受、對征地政策的了解情況和參加社會養(yǎng)老保險情況，顯著影響失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否；而年齡、失地前家庭年收入和失地后家庭收入水平等，則均未通過χ2檢驗(yàn)。上述情況說明，失地后家庭生活水平、失地后心理感受、對征地政策的了解情況和參加社會養(yǎng)老保險情況，是失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否的重要影響因素，如表1第7列所示。

對于認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任的判斷，主要基于失地前家庭年收入、失地后家庭收入水平、失地后家庭生活水平、失地后心理感受、對征地政策的了解情況和參加社會養(yǎng)老保險情況等，這些因素對失地農(nóng)民認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任均有顯著影響；而年齡和愿意接受的補(bǔ)償方式等對失地農(nóng)民認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任無顯著影響，如表1第10列所示。

綜上，失地后家庭生活水平、失地后心理感受、對征地政策的了解情況和參加社會養(yǎng)老保險情況，是影響失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否和認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任的共同因素。此外，失地前家庭年收入和失地后家庭收入水平也會影響失地農(nóng)民對政府在征地過程中是否盡到責(zé)任的評價，而土地置換情況則對失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否有顯著影響。

（二）二分類Logistic回歸分析

1變量編碼

對失地農(nóng)民權(quán)益損失和政府責(zé)任履行情況進(jìn)行Logistic回歸分析，首先需要對因變量進(jìn)行編碼定義。本文將“愿意”出讓土地賦值1，“不愿意”賦值0；對政府采取的權(quán)益保障措施“滿意”賦值1，“不滿意”賦值0；認(rèn)為政府“盡責(zé)”賦值1，“未盡責(zé)”賦值0。各自變量編碼定義如表2所示。

2回歸結(jié)果及分析

運(yùn)用SPSS190，經(jīng)過二分類Logistic回歸，得到表2的回歸結(jié)果。其中模型1為失地農(nóng)民土地出讓意愿回歸模型，模型2為失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否的回歸模型，模型3為失地農(nóng)民認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任的回歸模型。從表2的-2對數(shù)似然值和R2擬合優(yōu)度可以看出，模型1、模型2和模型3整體上均在1%水平上顯著，對因變量的解釋度分別達(dá)到447%、313%和385%。

從模型1的回歸結(jié)果來看，與18歲以下年齡段的失地農(nóng)民相比，18—25歲和60歲以上年齡段的失地農(nóng)民更愿意出讓土地，而25—40歲和40—60歲年齡段的失地農(nóng)民則不愿意出讓土地，但各年齡段的回歸系數(shù)均未通過5%水平上的顯著性檢驗(yàn)，說明年齡對土地出讓意愿無顯著影響，這與單因素分析的結(jié)論基本一致。就失地前家庭年收入而言，與年收入05萬元以下的失地農(nóng)民相比，05萬元以上的失地農(nóng)民更不愿意出讓土地，而且家庭生活水平越高，失地農(nóng)民不愿意出讓土地的意愿似乎越強(qiáng)烈，但各收入組的回歸系數(shù)均未通過5%水平上的顯著性檢驗(yàn)，這表明失地前家庭年收入對失地農(nóng)民土地出讓意愿的影響是不顯著的，這與單因素分析的結(jié)果有差異。雖然失地后家庭收入水平對失地農(nóng)民土地出讓意愿具有負(fù)向影響，但并不顯著。失地后家庭生活水平卻會顯著影響失地農(nóng)民土地出讓意愿。即失地后家庭生活水平提高的失地農(nóng)民比失地后家庭生活水平下降的失地農(nóng)民更愿意出讓土地。失地后心理感受同樣對失地農(nóng)民土地出讓意愿具有顯著正向影響，即失地后心理感受越好的失地農(nóng)民越愿意出讓土地，這與人們的預(yù)期一致。從愿意接受的補(bǔ)償方式來看，與一次性貨幣補(bǔ)償相比，失地農(nóng)民更傾向于就業(yè)安置和土地置換，更不愿意接受補(bǔ)償+土地分紅、住房安置和參加社會保障等補(bǔ)償方式，不過，除就業(yè)安置外，其他因素的系數(shù)均未通過5%水平上的顯著性檢驗(yàn)。即除了更傾向于就業(yè)安置外，失地農(nóng)民對其他補(bǔ)償方式的接受意愿與一次貨幣補(bǔ)償方式并無顯著差異。此外，模型1還表明，與未參加任何保險相比，參加社會保險特別是參加社會養(yǎng)老保險對失地農(nóng)民土地出讓意愿有顯著正向影響，而參加商業(yè)保險則對失地農(nóng)民土地出讓意愿具有負(fù)向影響，但不顯著；對征地政策的了解情況對失地農(nóng)民土地出讓意愿雖有正向影響，但不顯著。

從模型2的回歸結(jié)果來看，年齡、失地前家庭年收入、失地后家庭收入水平和愿意接受的補(bǔ)償方式，對失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否無顯著影響；而失地后家庭生活水平、失地后心理感受、對征地政策的了解情況和參加社會養(yǎng)老保險情況，則對失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否有顯著正向影響，即失地后家庭生活水平提高、失地后心理感覺好、參加社會養(yǎng)老保險和比較了解征地政策的失地農(nóng)民，對政府采取的權(quán)益保障措施更傾向于滿意。

從模型3的回歸結(jié)果來看，年齡、愿意接受的補(bǔ)償方式（參加社會保障除外）對失地農(nóng)民認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任無顯著影響。與失地前家庭年收入05萬元以下失地農(nóng)民相比，05萬元以上的失地農(nóng)民更傾向于認(rèn)為政府在征地過程中未盡到責(zé)任，而且失地前家庭年收入越高，失地農(nóng)民越傾向于認(rèn)為政府在征地過程中未盡到責(zé)任。與模型1和模型2不同，模型3中失地后家庭收入水平對失地農(nóng)民認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任有顯著負(fù)向影響，即失地后家庭收入水平提高的失地農(nóng)民傾向于認(rèn)為政府在征地過程中未盡到責(zé)任，這很可能與人們在征地前對失地后家庭收入水平有著較高預(yù)期和失地后在家庭收入水平提高的同時消費(fèi)支出大幅度增加有關(guān)。失地后心理感受、參加社會養(yǎng)老保險情況和對征地政策的了解情況等，均會顯著影響失地農(nóng)民對政府在征地過程中是否盡到責(zé)任的評價。

四、結(jié)論與政策性建議

土地出讓意愿既是征地前失地農(nóng)民是否愿意出讓土地的意見表達(dá)，也是征地過程中和失地后失地農(nóng)民對土地征收方式、征地政策、補(bǔ)償方式、權(quán)益保障措施、失地后家庭生活水平和個人境況等滿意與否的反映。前文單變量交叉分析和多變量回歸結(jié)果表明，失地后家庭生活水平、失地后心理感受、參加社會養(yǎng)老保險情況和政府提供就業(yè)安置情況等，是影響失地農(nóng)民土地出讓意愿的重要因素，而年齡、失地前家庭年收入、失地后家庭收入水平和對征地政策的了解情況等，對失地農(nóng)民土地出讓意愿并無顯著影響。政府責(zé)任履行情況一般可以通過征地過程中失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否和失地農(nóng)民認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任來體現(xiàn)。失地農(nóng)民對政府采取的權(quán)益保障措施滿意與否，受失地后家庭生活水平、失地后心理感受、參加社會養(yǎng)老保險情況、對政府征地政策的了解情況和政府提供就業(yè)安置情況等因素的影響，而失地農(nóng)民認(rèn)為政府在征地過程中是否盡到責(zé)任，則受失地后心理感受、參加社會養(yǎng)老保險情況和對征地政策的了解情況等因素的影響。

基于上述結(jié)論，本文提出如下政策性建議：（1）在征地過程中應(yīng)加強(qiáng)對征地目的及相關(guān)政策法規(guī)的宣傳，盡可能讓當(dāng)事者了解征地的相關(guān)法律法規(guī)和政策。（2）通過立法規(guī)范和約束政府的征地行為[8]，在明確政府責(zé)任和嚴(yán)厲打擊非法圈地、占地行為的同時，不斷完善征地程序。（3）建立和實(shí)施征收土地的類別鑒定、用途確準(zhǔn)和備案制度，在考慮所征收土地未來預(yù)期收益率（對承包土地，可按其剩余承包年限并參照目前市場價值和未來預(yù)期價值計算；對長期承包土地，可按設(shè)定的承包期，一般不超過30年計算；對宅基地等可按70年計算，與城鎮(zhèn)商品房權(quán)限相同）的情況下[9]，提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償金的分配比例。（4）完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。根據(jù)失地農(nóng)民失地情況和剩余土地情況，按自愿原則，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險自愿選擇機(jī)制[10]，并根據(jù)失地農(nóng)民的失地情況和參加保險情況（即參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險還是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險），在公平公正原則下，建立分類劃撥（指從政府和農(nóng)村集體預(yù)留土地補(bǔ)償款中劃撥一定數(shù)額彌補(bǔ)參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險與參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費(fèi)差額）和分類核發(fā)土地補(bǔ)償款機(jī)制，解決參加養(yǎng)老保險過程中因選擇不同可能造成的失地農(nóng)民權(quán)益受損問題。（5）加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)工作，確保他們在身份轉(zhuǎn)變的同時，就業(yè)權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)和政治參與權(quán)等均能得到有效保障。（6）建立健全失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益訴求和維護(hù)機(jī)制。一方面允許失地農(nóng)民在不危害國家和社會安定前提下自發(fā)組建失地農(nóng)民維權(quán)組織，切實(shí)改善失地農(nóng)民借助自治或自發(fā)組織與政府等談判的能力，賦予失地農(nóng)民充分的權(quán)益申訴權(quán)；另一方面嚴(yán)厲制止和查處堵塞言路、剝奪失地農(nóng)民申訴上訪權(quán)的行為，使失地農(nóng)民有機(jī)會、有能力、有渠道來申訴和表達(dá)自己的權(quán)益訴求[11]。（7）完善社會監(jiān)督體系。確保失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益不受侵害，必須進(jìn)一步完善社會監(jiān)督體系，通過構(gòu)建上級監(jiān)管、社會輿論監(jiān)督（如網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和媒體監(jiān)督等）和當(dāng)事者（主要指權(quán)益受損或?qū)φ?zé)任履行情況不滿的失地農(nóng)民）舉報或上訪等多層面、多方位的監(jiān)督體系，督促地方政府在征地過程中履職盡責(zé)。（8）關(guān)心失地農(nóng)民精神文化生活。通過社區(qū)建設(shè)，完善失地農(nóng)民的文體娛樂設(shè)施，改變失地農(nóng)民文體活動匱乏、單調(diào)和精神空虛等問題，引導(dǎo)他們積極投入到社區(qū)文化體育活動和社區(qū)建設(shè)與管理中去，引導(dǎo)他們盡快實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。

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（責(zé)任編輯：孫艷）