經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)福利體系研究

曹坤?お?

〔摘要〕基于現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展的現(xiàn)狀，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)所帶來(lái)的一系列機(jī)遇與挑戰(zhàn)，本文對(duì)中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)的資金投入、居民福利需求升級(jí)，以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)迫切要求加快體系健全等多方面問(wèn)題進(jìn)行了研究。要加快構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)相適應(yīng)的社會(huì)福利體系，不僅需要解決好社會(huì)福利體系的頂層設(shè)計(jì)與功能定位問(wèn)題，還需要就社會(huì)福利體系的具體內(nèi)容、公共財(cái)政支持等進(jìn)行深入的思考與研究。

〔關(guān)鍵詞〕經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；社會(huì)福利；公共財(cái)政

中圖分類號(hào)：F24920文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文

章編號(hào)：10084096（2016）02007806

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展在速度、結(jié)構(gòu)和動(dòng)力等方面都已經(jīng)呈現(xiàn)新的趨勢(shì)與特點(diǎn)，將要面臨一系列新的挑戰(zhàn)與發(fā)展機(jī)遇[1]。在新的發(fā)展形勢(shì)與格局背景之下，中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展正面臨著轉(zhuǎn)型與治理上的一系列問(wèn)題乃至危機(jī)，而適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)并深化改革才是相關(guān)問(wèn)題與危機(jī)的真正解決之道。因此，當(dāng)前有必要基于中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下面臨的主要問(wèn)題，并深入思考和積極探索經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下完善社會(huì)福利體系、持續(xù)提高社會(huì)福利水平的思路與對(duì)策。

一、現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展現(xiàn)狀分析

社會(huì)福利的概念有著廣義和狹義之分。廣義上的社會(huì)福利是指提高廣大社會(huì)成員生活水平的各種政策和社會(huì)服務(wù)，旨在解決全體社會(huì)成員在各個(gè)方面的福利待遇問(wèn)題；狹義的社會(huì)福利則是指對(duì)生活能力較弱的兒童、老人、殘疾人和病人等群體的社會(huì)照顧和社會(huì)服務(wù)。從具體的社會(huì)福利項(xiàng)目來(lái)看，社會(huì)福利所包括的內(nèi)容十分廣泛，不僅包括生活、教育和醫(yī)療方面的福利待遇，而且也包括交通、文娛和體育等方面的待遇。因此，社會(huì)福利是一種服務(wù)政策和服務(wù)措施，其目的在于提高廣大社會(huì)成員的物質(zhì)和精神生活水平，使之得到更多的享受。同時(shí)，社會(huì)福利也是政府的一種職責(zé)，是在社會(huì)保障的基礎(chǔ)上保護(hù)和延續(xù)有機(jī)體生命力的一種社會(huì)功能。

現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)福利體系主要由社會(huì)救助制度、基本社會(huì)保險(xiǎn)制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，以及教育、住房和優(yōu)撫安置制度等構(gòu)成。其中，包含養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等項(xiàng)目的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度是現(xiàn)行整個(gè)社會(huì)福利體系的核心內(nèi)容。

1基本社會(huì)保險(xiǎn)制度逐步走向“全民覆蓋”

社會(huì)保險(xiǎn)（Social Insurance）是指國(guó)家為了預(yù)防和分擔(dān)年老、失業(yè)、疾病及死亡等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而強(qiáng)制社會(huì)多數(shù)成員參加的，具有重新分配功能的非營(yíng)利性社會(huì)安全制度。建國(guó)以來(lái)，中國(guó)政府非常注重社會(huì)福利體系的建設(shè)與發(fā)展，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期就建立了符合當(dāng)時(shí)發(fā)展環(huán)境與條件的一系列勞動(dòng)保障制度。例如，從20世紀(jì)50年代開始，中國(guó)頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，并陸續(xù)進(jìn)行了修訂并出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則，最終使得“國(guó)家保險(xiǎn)”制度體系得到最終確立。隨著1954年《憲法》的頒布實(shí)施，中國(guó)逐步明確了社會(huì)成員所享有的“勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)益”，隨后很快推出了面向國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)福利體系是以國(guó)家為實(shí)施和管理主體，主要由政府和國(guó)有企業(yè)來(lái)負(fù)擔(dān)。盡管“政府包辦一切”的模式后來(lái)被證明存在很多弊端，但是諸如免費(fèi)或低費(fèi)的住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老和五保等一系列比較全面的福利待遇，仍然為經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)狀態(tài)下的生產(chǎn)、生活和發(fā)展提供了極大的幫助。

改革以來(lái)，尤其是20世紀(jì)90年代之后，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要，中國(guó)開始進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，并逐步建立和健全了覆蓋廣大職工和城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)體系。中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的體系框架主要以基本社會(huì)保險(xiǎn)為主，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等，同時(shí)也還有企業(yè)年金和各種商業(yè)性保險(xiǎn)作為必要的補(bǔ)充。在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與發(fā)展的過(guò)程中，逐步形成了政府、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的資金籌集機(jī)制，在保障對(duì)象上也逐步由主要面向城鎮(zhèn)居民和在崗職工，轉(zhuǎn)向了面向包括農(nóng)村居民在內(nèi)的全體社會(huì)成員，最終走向了社會(huì)保險(xiǎn)制度體系的“全民覆蓋”?？梢哉f(shuō)，“全民覆蓋”不僅體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和要求，同時(shí)也順應(yīng)了現(xiàn)階段和諧社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的內(nèi)在要求，在為所有社會(huì)成員解決生、老、病、死等最基本的“后顧之憂”方面，發(fā)揮著“中流砥柱”的作用。

現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面正在不斷地?cái)U(kuò)大，根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2010年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（含城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民）覆蓋人數(shù)為359億，其中，城鎮(zhèn)職工257億，城鄉(xiāng)居民102億。2014年，該項(xiàng)目覆蓋人數(shù)已經(jīng)達(dá)到了82億，其中，城鎮(zhèn)職工322億，城鄉(xiāng)居民498億。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2014年，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)為571億，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)則達(dá)到了802億，參合率達(dá)到了987%。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)所覆蓋的人數(shù)為164億，工傷保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)為199億，生育保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)為164億。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平的逐步提升，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度體系的覆蓋面也正在得到不斷的擴(kuò)大，各類用人單位和不同的社會(huì)群體都能夠共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

2社會(huì)救助體系持續(xù)發(fā)揮著良好的“底線保障”功能

社會(huì)救助（Social Assistance）是指國(guó)家和其他社會(huì)主體，對(duì)遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。社會(huì)救助是最古老最基本的社會(huì)保障方式，在矯正“市場(chǎng)失靈”、調(diào)整資源配置、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面發(fā)揮著重要的和不可替代的作用。社會(huì)救助是整個(gè)社會(huì)福利體系的“底線”，承擔(dān)著面向全體社會(huì)成員提供最后基本生存保障的功能，因而它是社會(huì)福利體系的重要組成部分，并影響著“底線公平”的實(shí)現(xiàn)。全面建設(shè)小康社會(huì)，必須構(gòu)筑有中國(guó)特色的社會(huì)救助體系，切實(shí)維護(hù)困難群體的基本權(quán)利。隨著2014年《社會(huì)救助暫行辦法》的出臺(tái)，中國(guó)對(duì)于最低生活保障、特困供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助等比較分散的救助項(xiàng)目，進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)范和籌劃。這對(duì)于在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和形勢(shì)之下，加強(qiáng)對(duì)于各種社會(huì)力量參與的統(tǒng)籌和提高政府救助資金的使用效率等，都有著十分重要的里程碑式的意義。

自20世紀(jì)90年代中國(guó)部分地區(qū)開始嘗試建立面向所有居民的最低生活保障制度，到1999年《城市居民最低生活保障條例》的出臺(tái)，再到2007年全國(guó)范圍內(nèi)各地農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，中國(guó)最低生活保障制度終于實(shí)現(xiàn)了面向所有居民提供符合最低生活標(biāo)準(zhǔn)的資助。根據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)資料，目前分別有1 877萬(wàn)城鎮(zhèn)居民和5 207萬(wàn)農(nóng)村居民享受最低生活保障待遇。按照不同地區(qū)的生活水平差異，目前各地所提供的低保標(biāo)準(zhǔn)有一定程度的差異，如北京、上海和南京分別為城鄉(xiāng)居民提供了沒(méi)有差別的710元/月、790元/月和700元/月的低保標(biāo)準(zhǔn)，而西部地區(qū)的銀川和烏魯木齊則是面向城鎮(zhèn)居民提供了380元/月的低保標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于農(nóng)村居民的低保標(biāo)準(zhǔn)則分別為200元/月和195元/月。除此之外，有的地區(qū)還根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工資增長(zhǎng)情況，建立起了低保標(biāo)準(zhǔn)的自然增長(zhǎng)機(jī)制。

與此同時(shí)，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在和維持，社會(huì)救助體系的健全對(duì)于中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展具有更為重要的意義。從整個(gè)社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展的角度來(lái)看，農(nóng)村過(guò)去主要依靠集體經(jīng)濟(jì)和家庭保障，而集體經(jīng)濟(jì)的瓦解則使得家庭保障的地位和功能愈加凸顯，不過(guò)農(nóng)村的家庭和個(gè)人也從此背負(fù)了更為沉重的負(fù)擔(dān)。從長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)揮重要救助功能的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和傳統(tǒng)救濟(jì)的情況來(lái)看，盡管這兩項(xiàng)制度所覆蓋的人口數(shù)量不過(guò)維持在600萬(wàn)人左右，但是作為傳統(tǒng)的福利與保障項(xiàng)目，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和傳統(tǒng)救濟(jì)的功能與影響始終都是不容忽視的。如表1所示，2014年，農(nóng)村集中供養(yǎng)五保人數(shù)為184萬(wàn)人，農(nóng)村分散供養(yǎng)五保人數(shù)逐年下降，而農(nóng)村傳統(tǒng)救濟(jì)人數(shù)則相對(duì)穩(wěn)定在70萬(wàn)人左右。

3教育、就業(yè)與住房等福利保障項(xiàng)目正在逐步完善

盡管有關(guān)公民教育、就業(yè)和住房等方面的保障項(xiàng)目并未包括在社會(huì)保障中，但是如果按照更為寬泛的社會(huì)福利概念，以上項(xiàng)目毫無(wú)疑問(wèn)都屬于社會(huì)福利體系的重要組成部分。同時(shí)，對(duì)照改革開放以來(lái)全社會(huì)所關(guān)注的焦點(diǎn)與熱點(diǎn)問(wèn)題來(lái)看，教育、就業(yè)和住房及醫(yī)療組成了現(xiàn)階段幾乎困擾著所有人的“四大難題”。不過(guò)，當(dāng)前中國(guó)的義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)和住房保障等都在歷經(jīng)深化改革之后得到了前所未有的大發(fā)展。

在教育保障方面，中國(guó)對(duì)于基礎(chǔ)教育的重視可以說(shuō)是由來(lái)已久，并且在普及義務(wù)教育和提高公民受教育水平方面取得了巨大的成就。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)，2005年時(shí)中國(guó)15—24歲青年人的識(shí)字率已經(jīng)達(dá)到了99%，這比當(dāng)時(shí)的世界平均水平高出了12個(gè)百分點(diǎn)。目前，中國(guó)正大力推行的九年制義務(wù)教育已經(jīng)取得了巨大的成就，如早在2007年時(shí)就在6—11歲人口小學(xué)凈入學(xué)率和12—14歲人口初中毛入學(xué)率兩項(xiàng)指標(biāo)上，分別達(dá)到了995%和98%的水平，而整個(gè)普及九年義務(wù)教育人口覆蓋率則達(dá)到了99%。為了更好地解決地區(qū)之間義務(wù)教育發(fā)展水平的不均衡，同時(shí)更好地支持中西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展，在之前已經(jīng)實(shí)施的“兩免一補(bǔ)”的基礎(chǔ)上，中國(guó)自2005年起又確立了中央與地方財(cái)政“分項(xiàng)目、按比例”負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制。近年來(lái)，中國(guó)又開始嘗試全面免除義務(wù)教育階段的學(xué)雜費(fèi)，這一系列的措施為推動(dòng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，保障每個(gè)公民都能平等地享有基本的受教育權(quán)提供了更為有力的保障。表2給出了2005年以來(lái)中國(guó)6歲及以上人口受教育程度的抽樣調(diào)查結(jié)果，按照這個(gè)結(jié)果我們可以得知，小學(xué)文化程度的人口比重大約為26%，初中文化程度的人口比重為41%，高中文化程度的人口比重為17%，而大專及以上的人口比重為11%。

在就業(yè)保障方面，除了失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立與完善，中國(guó)還結(jié)合農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)下崗職工和就業(yè)培訓(xùn)等實(shí)際問(wèn)題，實(shí)施了一系列旨在優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置和幫助就業(yè)困難群體順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)等各種政策和措施。20世紀(jì)90年代，為了應(yīng)對(duì)國(guó)企改革帶來(lái)的下崗失業(yè)高峰，中國(guó)將覆蓋面較窄的待業(yè)保險(xiǎn)制度廢除，建立起面向城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險(xiǎn)制度。同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)下崗和提前退休帶來(lái)的貧困問(wèn)題，還專門采取了“三條保障線”措施，即除了失業(yè)保險(xiǎn)制度之外，還建立了下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度，并最終實(shí)現(xiàn)了并軌和統(tǒng)一?！叭龡l保障線”措施有效地緩解了失業(yè)高峰帶來(lái)的巨大壓力，并為下一輪國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2007年，在完成了下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險(xiǎn)的并軌之后，中國(guó)又頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》，從而將包含補(bǔ)貼、培訓(xùn)和稅費(fèi)減免等多項(xiàng)內(nèi)容的就業(yè)援助政策實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一和規(guī)范。自此之后，就業(yè)保障為實(shí)施積極的勞動(dòng)政策提供了有力的支持，從而也為擴(kuò)大就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了動(dòng)力。2005年以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)有所增加，但城鎮(zhèn)登記失業(yè)率水平一直都穩(wěn)定在41%的水平。

在住房保障方面，中國(guó)進(jìn)行了一系列改革，至今也依然處于不斷完善中。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分離的住房保障制度，城鎮(zhèn)采取公有住房實(shí)物分配和福利分配制度，而在農(nóng)村則由政府向農(nóng)民提供宅基地。20世紀(jì)80年代，中國(guó)首先開始在城鎮(zhèn)實(shí)施住房商品化改革，重點(diǎn)是補(bǔ)貼出售新建住房。20世紀(jì)90年代中期，中國(guó)開始建立住房公積金制度，并探索多種住房供應(yīng)體系，直至后來(lái)取消了福利分配制度，開始逐步發(fā)展住房市場(chǎng)。在整個(gè)改革過(guò)程中，城鄉(xiāng)居民的住房市場(chǎng)化程度不斷提高。1995年，城鎮(zhèn)住戶中仍有60%系租住公用住房，而2005年，該比率降至13%，目前中國(guó)的住房市場(chǎng)化比率則已經(jīng)超過(guò)了80%。與此同時(shí)，從現(xiàn)階段中國(guó)城鄉(xiāng)居民人均住房面積來(lái)看，整個(gè)改革過(guò)程中人均住房面積的增加趨勢(shì)非常明顯，2012年相比2002年，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均住房面積分別增加了84平方米和106平方米 。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的社會(huì)福利體系建設(shè)面臨的問(wèn)題解析

現(xiàn)階段社會(huì)福利體系的建設(shè)與發(fā)展，無(wú)疑需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，然而基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)所帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，中國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)福利體系建設(shè)也面臨著資金投入、居民福利需求升級(jí)，以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)迫切要求加快體系健全等多方面的問(wèn)題。

1經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩與社會(huì)福利投入增長(zhǎng)

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)福利投入的增長(zhǎng)趨勢(shì)十分明顯，以2007年以來(lái)確立的公共財(cái)政項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)口徑為準(zhǔn)，過(guò)去八年間國(guó)家財(cái)政對(duì)于社會(huì)保障與就業(yè)的支出水平不斷提高。2007年國(guó)家財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出為5 447億元，2014年則達(dá)到了15 193億元，按照指數(shù)化模擬所得到的結(jié)果顯示平均每年增長(zhǎng)16%。然而，雖然國(guó)家對(duì)建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)福利體系有著比較明確的思路與具體規(guī)劃，但是僅從財(cái)政資金的投入來(lái)看仍然存在很多問(wèn)題，尤其是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐步放緩的情況下，國(guó)家財(cái)政壓力巨大。相比同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量與公共財(cái)政收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)，政府財(cái)政性社會(huì)福利支出比重一直都處于偏低的狀態(tài)，平均分別占GDP和公共財(cái)政收入的2%和11%。由于政府支出中超過(guò)50%都屬于投資和建設(shè)性支出，社會(huì)福利性支出的比重遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家60%—70%的水平[2]。

近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩的趨勢(shì)相對(duì)比較明顯，2007年中國(guó)GDP增長(zhǎng)率為142%，而2008年則降至96%，其后雖然2010年恢復(fù)至105%，但2011年以來(lái)則持續(xù)走低，從93%逐步降至2014年的74%。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩的形勢(shì)下，尤其是在已經(jīng)面臨較大養(yǎng)老金缺口的前提下，社會(huì)福利資金投入不足的問(wèn)題加劇。社會(huì)福利資金是整個(gè)社會(huì)福利體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，一旦物質(zhì)基礎(chǔ)出現(xiàn)意外或過(guò)于薄弱，那么后續(xù)的社會(huì)福利體系發(fā)展就會(huì)成為“空中樓閣”。因此，如何在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由“高速”轉(zhuǎn)為“中高速”的形勢(shì)下，繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)社會(huì)福利體系建設(shè)的資金投入，就成為當(dāng)前必須要予以深入思考和解決的首要問(wèn)題。

2經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化與社會(huì)福利需求的升級(jí)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展過(guò)程中經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)，以及地區(qū)結(jié)構(gòu)等予以具體地體現(xiàn)和反映，不過(guò)最終仍然還是要取決于社會(huì)對(duì)最終產(chǎn)品的需求。因此，隨著廣大人民群眾物質(zhì)與精神生活水平的不斷提高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所要考慮的社會(huì)成員的福利需求，也一直都是處于不斷變化的過(guò)程之中。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的演變來(lái)看，由于第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，與第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位的時(shí)期相適應(yīng)的社會(huì)福利制度，就會(huì)因?yàn)楣I(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快而逐漸變得不能適應(yīng)需求。從2011年開始，中國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重（357%）就開始超過(guò)第一產(chǎn)業(yè)（348%），2014年中國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重更是達(dá)到了406%，而第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重則降至295%。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，廣大人民群眾的生產(chǎn)與生活方式會(huì)相應(yīng)地產(chǎn)生一系列的變化，而這些變化會(huì)對(duì)人民群眾的福利需求產(chǎn)生重要的影響，諸如就業(yè)、教育、醫(yī)療和住房等突出的問(wèn)題和矛盾，連同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高所帶來(lái)的福利待遇提高及新的衍生需求等問(wèn)題，都會(huì)進(jìn)一步以各種方式顯現(xiàn)出來(lái)。

在這個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)變的過(guò)程之中，諸如農(nóng)民工等流動(dòng)人口和靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障問(wèn)題，也一直都沒(méi)有能夠得到很好地解決，而在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化升級(jí)，這方面的壓力并不會(huì)立即有所減小?？偟膩?lái)說(shuō)，社會(huì)福利的最基本目標(biāo)就是滿足社會(huì)成員的基本需求，這種需求本身是多種多樣的，并且需要輔以必要的福利性幫助。同時(shí)，社會(huì)福利需求也具有社會(huì)性和變化性的特征，因而對(duì)需求的分析總是呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的局面，需要從不同的層次和視角來(lái)加以研究。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化，必然要對(duì)社會(huì)成員的基本需求產(chǎn)生影響。其中，社會(huì)成員的消費(fèi)需求，在新常態(tài)下也會(huì)繼續(xù)不斷實(shí)現(xiàn)升級(jí)和出現(xiàn)新的變化，而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化是否能夠很好地與引導(dǎo)和滿足消費(fèi)需求相適應(yīng)，則要涉及多方面的一系列復(fù)雜的因素，因而社會(huì)福利的供給與需求之間顯然需要加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)。在這個(gè)過(guò)程中，如何把握好整個(gè)福利體系的發(fā)展方向，以及掌握好國(guó)家和政府介入和干預(yù)的方式、途徑和力度等，都對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)成員福利水平的提高，有著極為重要的意義和影響。

3增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換與社會(huì)福利體系的健全

目前，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都正面臨著深刻、復(fù)雜、相互交織的結(jié)構(gòu)性矛盾。在這些矛盾沒(méi)有得到根本解決的情況下，全球經(jīng)濟(jì)格局處在極其不穩(wěn)定的變動(dòng)甚至“撞擊”之中。國(guó)內(nèi)方面，盡管一系列定向調(diào)控政策的效應(yīng)會(huì)逐步得到釋放，但同時(shí)也需要面對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩和地方債積累的風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題等。因此，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)在動(dòng)力的轉(zhuǎn)換，實(shí)際上要涉及極為豐富的內(nèi)容，科技與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式的形成，很大程度上不僅取決于投入的穩(wěn)步增長(zhǎng)，同時(shí)更加要求包含教育與培訓(xùn)質(zhì)量的提升，以及人才流動(dòng)機(jī)制的形成等內(nèi)在各類制度與措施的日臻完善。與此同時(shí)，現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)福利體系的建設(shè)也正處在由“補(bǔ)缺型”向“普適型”過(guò)渡的階段，相較于傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度的建設(shè)與發(fā)展，社會(huì)福利體系的逐步健全將會(huì)從各個(gè)方面對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生巨大而又深遠(yuǎn)的影響。因此，現(xiàn)階段社會(huì)福利體系的建設(shè)與發(fā)展，需要考慮與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換相適應(yīng)的問(wèn)題。

傳統(tǒng)的社會(huì)保障主要就是與勞動(dòng)就業(yè)及醫(yī)療保障相聯(lián)系，過(guò)去雖然對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)與發(fā)展，發(fā)揮出了不可替代的作用，但對(duì)于深化改革和社會(huì)進(jìn)步而言卻有很大的局限性[3]。因?yàn)樯鐣?huì)福利是完全基于政府責(zé)任的，不會(huì)強(qiáng)調(diào)商業(yè)化原則，最終目的定位是社會(huì)成員基本生活質(zhì)量的不斷提升和自我發(fā)展能力的逐步增強(qiáng)。從這個(gè)意義上來(lái)看，社會(huì)福利體系的逐步健全，是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換相適應(yīng)的，最為典型的就是結(jié)合全民教育培訓(xùn)和人才跨區(qū)域跨部門流動(dòng)機(jī)制，社會(huì)福利制度的完善將會(huì)成為科技與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)模式培育過(guò)程中至關(guān)重要的一環(huán)。然而，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)福利體系卻是依然處于不夠健全的境地，惠及面窄和水平低的局面實(shí)際上已經(jīng)對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展形成了阻礙和制約的效果。現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)，不僅對(duì)于營(yíng)造更為和諧、公正的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，而且對(duì)于助推“增長(zhǎng)動(dòng)力”轉(zhuǎn)換，都有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下完善社會(huì)福利體系的對(duì)策思考

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型的逐步深入，現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展也進(jìn)入到了一個(gè)全新的階段。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)所帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)相適應(yīng)的社會(huì)福利體系，不僅需要解決好社會(huì)福利體系的頂層設(shè)計(jì)與功能定位問(wèn)題，同時(shí)還需要就社會(huì)福利體系建設(shè)的具體內(nèi)容和提供形式等進(jìn)行深入和透徹的思考與研究。

1現(xiàn)階段社會(huì)福利體系建設(shè)的功能定位不能脫離共享和發(fā)展

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)在很大程度上都是具有較強(qiáng)的政治從屬性[4]，而傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、城鄉(xiāng)二元分割體制及改革開放后的國(guó)企改革等，又造成了社會(huì)福利體系建設(shè)不僅需要從屬于特定的經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展水平，同時(shí)還需要承擔(dān)配套制度的功能。這在很大程度上不僅制約著社會(huì)福利水平的提高，同時(shí)對(duì)社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展方向和定位產(chǎn)生了嚴(yán)重的扭曲效應(yīng)。隨著現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，廣大人民群眾的物質(zhì)與文化生活需要也在不斷產(chǎn)生著一系列的變化，而共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果和不斷增強(qiáng)社會(huì)成員自我發(fā)展能力，就成為社會(huì)福利體系建設(shè)的重要目標(biāo)和基本功能。

因此，現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展，首先，需要面向全體的社會(huì)成員來(lái)進(jìn)行，而不能夠有任何的“遺漏”和“偏差”，這才是在根本上與和諧社會(huì)和全面小康社會(huì)建設(shè)相輔相成的。其次，需要強(qiáng)化政府在制定和實(shí)施社會(huì)福利政策與措施過(guò)程中的主導(dǎo)責(zé)任，這既包括福利資金籌集和投入方面的責(zé)任，也包括福利制度和政策供給及結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的責(zé)任。最后，面向全體的社會(huì)成員所設(shè)計(jì)和實(shí)施的社會(huì)福利體系，必需要以增強(qiáng)自我發(fā)展能力作為最根本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。正如黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)所指出的，中國(guó)要“建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，實(shí)施全民參保計(jì)劃”。根據(jù)國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部公布的信息，未來(lái)中國(guó)將重點(diǎn)解決1億多農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員等群體參與養(yǎng)老保險(xiǎn)等問(wèn)題，增加社保征繳面，實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保障的目標(biāo)。

2現(xiàn)階段社會(huì)福利體系建設(shè)的內(nèi)容構(gòu)成需要予以深化和改革

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)意味著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境與水平的全新階段，而社會(huì)成員的福利需求也會(huì)在這個(gè)過(guò)程中持續(xù)地發(fā)生各種變化，因而結(jié)合形勢(shì)與環(huán)境變化考察社會(huì)成員福利需求的滿足，始終都是社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展的應(yīng)有之義。參考全世界范圍內(nèi)社會(huì)福利體系的發(fā)展歷史，現(xiàn)階段中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分汲取北歐、德國(guó)和美國(guó)等模式的優(yōu)點(diǎn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[5]，逐步構(gòu)建和完善有中國(guó)特色的社會(huì)福利體系。從社會(huì)成員的福利需求及其變化的角度來(lái)看，有中國(guó)特色的社會(huì)福利體系的構(gòu)建，事實(shí)上不僅應(yīng)當(dāng)完善已有的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷和生育等基本保障制度，同時(shí)也還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大針對(duì)殘疾人、兒童、婦女、遺屬和孤寡老人等群體的福利制度建設(shè)，而除了基本的物質(zhì)幫助之外也還應(yīng)當(dāng)將住房、就業(yè)、教育、培訓(xùn)、護(hù)理和精神撫慰等物質(zhì)幫助與福利性服務(wù)，也都納入到福利保障的范圍之內(nèi)。

現(xiàn)階段社會(huì)福利體系建設(shè)內(nèi)容構(gòu)成的深化與改革，不僅需要立足社會(huì)成員保障基本生存與自我發(fā)展的需求，同時(shí)更應(yīng)當(dāng)針對(duì)所有社會(huì)成員和不同群體，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高來(lái)提供內(nèi)容更為豐富的社會(huì)福祉。從這個(gè)角度看，福利服務(wù)對(duì)象的不斷擴(kuò)大和細(xì)分，保障內(nèi)容的不斷豐富，以及福利水平的逐步提升，就成為現(xiàn)階段社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展的基本方向。同時(shí)，從社會(huì)福利的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，社會(huì)福利經(jīng)歷了從消極救治到積極預(yù)防、由部分人的社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家和社會(huì)的責(zé)任的發(fā)展歷程。所以，社會(huì)福利會(huì)隨著社會(huì)化程度的進(jìn)一步提高，越來(lái)越為全社會(huì)共同關(guān)心。在國(guó)家的統(tǒng)籌下，日益與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃相結(jié)合，創(chuàng)造有利于社會(huì)成員個(gè)人與集體發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。通過(guò)推進(jìn)社會(huì)的現(xiàn)代化，加速科技革命，加強(qiáng)家庭和社區(qū)等的功能，進(jìn)一步改善公共環(huán)境衛(wèi)生，提高人民健康水平，發(fā)展國(guó)民教育，進(jìn)行城市改造，增加住宅和公共福利設(shè)施，提高全體社會(huì)成員的社會(huì)生活質(zhì)量。

3現(xiàn)階段社會(huì)福利體系建設(shè)的財(cái)政支持力度需要不斷加大

無(wú)論是從社會(huì)福利體系的功能定位與服務(wù)對(duì)象的自身需求，還是從社會(huì)福利體系始終都會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響的角度[6]，世界各國(guó)在社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中，政府所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的主導(dǎo)責(zé)任都是顯而易見(jiàn)的。盡管受到制度類型、稅收體制、文化傳統(tǒng)和改革措施等因素的影響，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利整體水平較高，社會(huì)福利支出占GDP的比重均在10%以上，公共財(cái)政（含社會(huì)保險(xiǎn)稅或費(fèi)）支出中社會(huì)福利支出所占比重較高，均在30%以上，其中德國(guó)高達(dá)56%。如果從財(cái)政收入中扣除社會(huì)保險(xiǎn)稅，在調(diào)整口徑后的財(cái)政支出中社會(huì)保障支出（不含與社會(huì)保險(xiǎn)稅相對(duì)應(yīng)的部分）所占的比重也比較高，其中德國(guó)高達(dá)31%。然而，現(xiàn)階段中國(guó)政府對(duì)于社會(huì)福利體系建設(shè)與發(fā)展的財(cái)政支持力度，與世界上的很多國(guó)家相比依然有著比較大的差距。因此，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐步放緩的背景，就迫切需要解決好已經(jīng)或?qū)⒁媾R的巨大資金壓力等問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的報(bào)告，目前僅養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)就已經(jīng)面臨著巨大的資金缺口問(wèn)題，預(yù)計(jì)2019年中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)缺口更是會(huì)達(dá)到12萬(wàn)億元[7]。

按照黨的十八屆五中全會(huì)有關(guān)全面小康社會(huì)的要求，即“人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，注重機(jī)會(huì)公平，保障基本民生，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入”，當(dāng)前需要“增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付”。因此，公共財(cái)政支持力度的持續(xù)加大是毫無(wú)疑問(wèn)的，關(guān)鍵就在于具體如何使之制度化并不斷增加資金的使用效率。對(duì)于構(gòu)建社會(huì)福利體系建設(shè)的公共財(cái)政支持機(jī)制，多年來(lái)屢屢熱議的開征新稅種、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)和增加發(fā)行福利彩票等，都可以嘗試，而國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)事實(shí)上還涉及解決歷史欠賬的問(wèn)題[8]。本文認(rèn)為，最為關(guān)鍵的就是應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確立有關(guān)財(cái)政福利支出水平的標(biāo)準(zhǔn)，如財(cái)政性福利支出占公共財(cái)政收入及GDP的比重等。對(duì)于資金的使用效率，則主要是需要結(jié)合嚴(yán)格預(yù)算和強(qiáng)化執(zhí)行與監(jiān)督效果等來(lái)實(shí)現(xiàn)，而其中包含的績(jī)效考核與評(píng)價(jià)機(jī)制則是最為核心的內(nèi)容。

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[8]樓繼偉建議劃撥國(guó)有資產(chǎn)至社保基金[N]經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2015-04-27

（責(zé)任編輯：蘭桂杰）