完善國家生態(tài)文明建設(shè)管理體制的若干政策建議

汪玉凱

[摘要]生態(tài)建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的主體和基礎(chǔ)，我國生態(tài)建設(shè)面臨的嚴(yán)重局面，迫切要求加大改革的力度。傳統(tǒng)的增長模式造成資源過度開發(fā)利用和環(huán)境嚴(yán)重破壞，生態(tài)建設(shè)管理體制機(jī)制方面的問題突出，主要表現(xiàn)為體制不合理、機(jī)制不健全、制度不規(guī)范。生態(tài)文明建設(shè)的核心是實現(xiàn)人與自然和諧，關(guān)鍵要解決好資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化三大難題。改變生態(tài)建設(shè)過度分散的管理體制機(jī)制弊端，成為促進(jìn)生態(tài)建設(shè)健康發(fā)展的重要保障。為了克服我國目前生態(tài)文明建設(shè)在管理體制機(jī)制方面的障礙，可以通過兩步走的方式逐步完善：第一步，在本屆政府任期內(nèi)設(shè)立國家生態(tài)建設(shè)委員會；第二步，待條件成熟后可以考慮組建國家生態(tài)建設(shè)部。按照這種思路，未來將有可能形成以生態(tài)建設(shè)部為主導(dǎo)，其他相關(guān)部門積極配合的完整統(tǒng)一的生態(tài)建設(shè)和管理框架，這對促進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)，無疑具有戰(zhàn)略意義。

[關(guān)鍵詞]

生態(tài)文明建設(shè)；管理體制；生態(tài)系統(tǒng)；國家生態(tài)建設(shè)委員會；國家生態(tài)建設(shè)部

中圖分類號：D62文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2016）03

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2014年2月，習(xí)近平針對一份內(nèi)部調(diào)查報告指出， 近年來植樹造林成效明顯，但我國仍然是一個缺林少綠、生態(tài)脆弱的國家，改善生態(tài)任重道遠(yuǎn)。要全面深化林業(yè)改革，創(chuàng)新林業(yè)治理體系，為建設(shè)美麗中國創(chuàng)造更好的生態(tài)條件。為了落實黨的十八大、十八屆三中全會有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的一系列重大部署和改革舉措，我們認(rèn)為，加快我國生態(tài)文明建設(shè)體制改革，克服目前存在的體制機(jī)制障礙，顯得尤為緊迫和重要。

一、生態(tài)文明建設(shè)管理體制制約生態(tài)建設(shè)的健康發(fā)展

（一）我國生態(tài)建設(shè)面臨的嚴(yán)重局面，迫切要求加大改革的力度

生態(tài)建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的主體和基礎(chǔ)，承擔(dān)著保護(hù)、修復(fù)、建設(shè)各類自然生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)功能等重大任務(wù)。從目前我國生態(tài)建設(shè)現(xiàn)狀看，主要面臨三大問題，整體形勢比較嚴(yán)峻。

第一，生態(tài)系統(tǒng)退化。從全球來看，全球普遍面臨著森林銳減、濕地退化、土地沙化、物種滅絕、水土流失、干旱缺水、洪澇災(zāi)害、氣候變暖以及水污染、空氣污染等十大生態(tài)和環(huán)境危機(jī)。作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國經(jīng)歷了35年的經(jīng)濟(jì)高速增長后，在生態(tài)系統(tǒng)退化方面面臨的問題甚至更加突出。

第二，生態(tài)產(chǎn)品短缺。我國是世界上森林資源最貧乏的國家之一，人均森林面積和蓄積量分別為世界的五分之一和八分之一，森林覆蓋率居世界第130位；我國也是世界上受沙化危害最嚴(yán)重的國家之一，全國沙化土地面積占國土面積的五分之一，受沙化影響的人達(dá)4億多；我國水體流失面積占國土面積的三分之一，全國8.5萬座水庫總庫容已被淤積三分之一；全國天然濕地已減少36%；我國正處于瀕危狀態(tài)的動植物物種高達(dá)15%～20%，高于世界10%～15%的平均水平；我國二氧化碳排放量居世界第一位[1]。生態(tài)惡化已成為制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的最大因素，生態(tài)差距已成為我國與發(fā)達(dá)國家的最大差距，生態(tài)產(chǎn)品短缺已成為建設(shè)小康社會和美麗中國的最大瓶頸。

第三，生態(tài)外交壓力劇增。我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、最大碳排放國、最大木材進(jìn)口國，也是糧油和能源的主要進(jìn)口國，我國的崛起實際上成為全球生態(tài)治理面臨的最為重要的變化。全球生態(tài)治理各項進(jìn)程和行動，包括自然資源管理、應(yīng)對氣候變化、打擊非法采伐和捕獵、確保木材安全、糧油安全和能源安全等，如果離開中國，恐將無法推進(jìn)。我國簽署涉及生態(tài)與環(huán)境方面的國際公約數(shù)也已達(dá)十多個。因此，近年來我國在這方面面臨的國際社會的指責(zé)日漸上升，外交壓力加大，直接影響到我國的戰(zhàn)略利益和國際形象。

造成生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)產(chǎn)品短缺以及生態(tài)外交壓力加大的原因是多方面的，但歸納起來主要有兩方面。

一是傳統(tǒng)的增長模式造成的資源過度開發(fā)利用和環(huán)境嚴(yán)重破壞，給自然生態(tài)系統(tǒng)帶來超負(fù)荷的壓力甚至功能性的損壞。而資源高消耗、污染高排放，又加速了生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重退化，資源約束日益趨緊，環(huán)境污染不斷加劇。資料顯示，2012年我國經(jīng)濟(jì)總量占世界的比重為11.6%，但消耗了全世界21.3%的能源，其中水泥消費占世界54%、鋼材占45%[2]。這說明傳統(tǒng)的發(fā)展方式已經(jīng)走到了盡頭?？茖W(xué)研究表明，生態(tài)系統(tǒng)破壞容易修復(fù)難，甚至不可逆。修復(fù)重建這些系統(tǒng)，即使從現(xiàn)在開始發(fā)力，沒有幾代人上百年的努力，也是完成不好的。

二是生態(tài)建設(shè)管理體制機(jī)制方面的問題突出，這主要表現(xiàn)為體制不合理、機(jī)制不健全、制度不規(guī)范。

從體制不合理看，主要是我國的生態(tài)建設(shè)行政管理政出多門、多頭管理、條塊分割、職能交叉問題比較嚴(yán)重，缺乏一個權(quán)威的主體管理部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴(yán)重制約著國家生態(tài)建設(shè)的綜合決策和宏觀調(diào)控。目前我國生態(tài)建設(shè)行政管理分散于林業(yè)、國土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等多個部門，相互掣肘問題較為突出，因此，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的生態(tài)建設(shè)行政管理體制機(jī)制，顯得尤為緊迫。

從機(jī)制不健全看，該由市場機(jī)制解決的問題，市場作為配置資源的決定性作用還沒有確立起來，政府仍然過多地用行政手段配置生態(tài)資源；反過來，政府在生態(tài)建設(shè)中的宏觀調(diào)控機(jī)制卻相對薄弱，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

從制度不規(guī)范看，主要是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的法律體系亟待完善，有關(guān)生態(tài)保護(hù)與改善當(dāng)?shù)孛裆年P(guān)系以及如何建立起有效的生態(tài)保護(hù)產(chǎn)權(quán)激勵制度等還十分薄弱等。

（二）發(fā)達(dá)國家生態(tài)建設(shè)管理經(jīng)驗值得我們借鑒

從世界范圍來看，國外對于生態(tài)建設(shè)與相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都是從本國的國情和發(fā)展階段出發(fā)，不斷探索最有效的生態(tài)建設(shè)管理體制和機(jī)制。特別是一些發(fā)達(dá)國家，除了對生態(tài)建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展越來越重視并力求用改革方式推進(jìn)生態(tài)建設(shè)外，在管理體制方面主要是按照大部制的思路，注重部門的整合，在政府架構(gòu)中確立一個在生態(tài)建設(shè)中起主導(dǎo)作用的部門，其他相關(guān)機(jī)構(gòu)積極配合。

在德國，主導(dǎo)生態(tài)建設(shè)的機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦自然資源、環(huán)境保護(hù)與核安全部。有關(guān)土地、礦產(chǎn)、海洋、水等自然資源沒有單獨設(shè)立內(nèi)閣級管理機(jī)構(gòu)，而是在相關(guān)部門內(nèi)設(shè)立相關(guān)司（局）或部門進(jìn)行管理，由各部的隸屬單位負(fù)責(zé)具體工作。

在俄羅斯，聯(lián)邦自然資源部是生態(tài)建設(shè)的主要管理部門，負(fù)責(zé)全俄礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源和環(huán)境保護(hù)的管理工作。

在美國，農(nóng)業(yè)部在生態(tài)建設(shè)方面扮演重要角色。其中負(fù)責(zé)自然資源和環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)有林業(yè)局和土地保護(hù)局，并由一位負(fù)責(zé)自然資源和環(huán)境的副部長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。林業(yè)局管理全國的森林、野生動物、稀有植物、魚類、放牧地、娛樂場所，指導(dǎo)林業(yè)研究、保護(hù)和管理，以及礦物和能源的管理；土地保護(hù)局負(fù)責(zé)土地、水和其他農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)，控制水土流失和鹽堿化，改善對濕地、草原等的保護(hù)和管理。除農(nóng)業(yè)部外，美國在聯(lián)邦政府內(nèi)政部還設(shè)有土地管理局、魚類及野生動物保護(hù)局、礦產(chǎn)辦公室等機(jī)構(gòu)，以及美國自然資源保護(hù)委員會等，也承擔(dān)某一方面的生態(tài)責(zé)任。但整體上看，美國的農(nóng)業(yè)部在生態(tài)建設(shè)方面的主導(dǎo)地位是比較清晰的。

（三）深化生態(tài)文明體制改革，是落實十八大以及十八屆三中全會決定的重要舉措

從黨的十七大的“四位一體”到十八大提出的“五位一體”，表面上看只是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)的基礎(chǔ)上增加了一個生態(tài)文明建設(shè)，但它集中反映了我們黨對中國發(fā)展道路認(rèn)識的重大升華，對發(fā)展規(guī)律的精準(zhǔn)把握?！拔逦灰惑w”的發(fā)展戰(zhàn)略，不僅體現(xiàn)了以人為本的理念，而且為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境友好，建設(shè)美麗中國具有長遠(yuǎn)的意義。黨的十八屆三中全會決定明確指出，要“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局”

[3]。

按照十八大以及十八屆三中全會決定中有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的一系列重要論述，我們認(rèn)為，其核心是實現(xiàn)人與自然和諧，關(guān)鍵要解決好資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化三大難題。十八大科學(xué)區(qū)分了“生態(tài)”、“環(huán)境”、“資源”三個范疇，為我們準(zhǔn)確理解把握生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵、建立科學(xué)有效的管理體制指明了方向。這就是：生態(tài)主要是保護(hù)、修復(fù)和建設(shè)；環(huán)境主要是治理；生態(tài)建設(shè)提供生態(tài)產(chǎn)品、可以增加財富、拉動內(nèi)需，環(huán)境治理主要是保障水、空氣等的質(zhì)量，為人類的生存發(fā)展提供基本需求。從我國生態(tài)文明建設(shè)管理體制看，生態(tài)建設(shè)管理相對分散，而環(huán)境治理相對集中。因此，改變生態(tài)建設(shè)過度分散的管理體制機(jī)制弊端，成為促進(jìn)生態(tài)建設(shè)健康發(fā)展的重要保障。

二、完善生態(tài)文明建設(shè)管理體制的政策建議

為了克服我國目前生態(tài)文明建設(shè)管理體制機(jī)制方面的障礙，我們認(rèn)為可以通過兩步走的方式逐步完善：第一步，在本屆政府任期內(nèi)設(shè)立國家生態(tài)建設(shè)委員會；第二步，待條件成熟后可以考慮組建國家生態(tài)建設(shè)部。

（一）關(guān)于設(shè)立國家生態(tài)建設(shè)委員會的建議方案

成立國家生態(tài)建設(shè)委員會，是在基本不動現(xiàn)有涉及生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的前提下的一種改革思路，也就是在保留現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)管理架構(gòu)的大前提下，通過設(shè)立國家生態(tài)建設(shè)委員會，加強(qiáng)對相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控等。設(shè)立國家生態(tài)建設(shè)委員會的條件有兩個。

一是要對目前相對分散的生態(tài)建設(shè)職能進(jìn)行重新梳理和歸并，把那些過于分散而且對未來生態(tài)建設(shè)管理影響較大的職能，相對集中到生態(tài)建設(shè)委員會，這樣有利于從整體上進(jìn)行宏觀決策和管理，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的頂層設(shè)計和管理。至于國家生態(tài)建設(shè)委員會的機(jī)構(gòu)屬性，可以定位為國務(wù)院有行政管理職能的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，類似全國綠化委員會，但要比綠化委員會更實一些。為了統(tǒng)籌考慮，甚至可以考慮在全國綠化委員會的基礎(chǔ)上，成立國家生態(tài)建設(shè)委員會，將綠化與生態(tài)建設(shè)的相關(guān)職能整合到一起。按照上述思路，國家生態(tài)建設(shè)委員會的主要職能可以定位為戰(zhàn)略規(guī)劃、制定政策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀監(jiān)控以及生態(tài)綠化等五個方面。

二是要設(shè)立一個國家生態(tài)建設(shè)委員會的辦事機(jī)構(gòu)，具體承辦相關(guān)事務(wù)，擔(dān)負(fù)國家生態(tài)建設(shè)委員會的日常工作。鑒于國家生態(tài)建設(shè)委員會的工作性質(zhì)與目前的國家林業(yè)局職能比較接近，所以建議將其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在國家林業(yè)局，與國家林業(yè)局一套人馬，兩個牌子。這樣不僅可以大大節(jié)約人力和財力，也有利于這個機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)。為了便于工作，提高該辦事機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，建議將辦事機(jī)構(gòu)的行政級別設(shè)為正部級。

（二）關(guān)于組建國家生態(tài)建設(shè)部的建議方案

成立國家生態(tài)建設(shè)委員會，對現(xiàn)有部門的職能進(jìn)行微調(diào)，是解決生態(tài)建設(shè)管理體制的一種選項。從長遠(yuǎn)看，有必要對未來我國生態(tài)文明建設(shè)的國家行政管理體制機(jī)制進(jìn)行深入整合，用新的大部制思路，解決長期存在的多頭管理、職能交叉等方面的問題。因此，在國家生態(tài)建設(shè)委員會運行的基礎(chǔ)上，未來在條件成熟后，可以考慮組建國家生態(tài)建設(shè)部，進(jìn)行比較大的機(jī)構(gòu)整合，取代生態(tài)建設(shè)委員會的管理模式。

之所以需要組建這樣一個大部，首先，我國是一個大國，而且生態(tài)建設(shè)已經(jīng)成為我國“五位一體”發(fā)展中的“短板”，生態(tài)危機(jī)成為制約我國生態(tài)文明建設(shè)的最大瓶頸。其次，從國家未來在生態(tài)建設(shè)方面的目標(biāo)看，也迫切需要我們加強(qiáng)體制機(jī)制方面的保障。黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)寫入了黨章，并提出“為全球生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)”；2009年9月，胡錦濤在聯(lián)合國氣候變化峰會上，做出了爭取到2020年使中國森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米的莊嚴(yán)承諾。實現(xiàn)這一承諾，需要多方面的努力，但理順和健全生態(tài)建設(shè)的管理體制機(jī)制首當(dāng)其沖。最后，科學(xué)的生態(tài)建設(shè)管理，也需要我們進(jìn)一步整合現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平。

按照國際經(jīng)驗，生態(tài)建設(shè)應(yīng)該堅持以森林為主體的自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同管理。森林、濕地、荒漠、農(nóng)田、海洋等生態(tài)系統(tǒng)及野生動植物構(gòu)成相互依存、相互作用的有機(jī)整體，其中森林生態(tài)系統(tǒng)是最基礎(chǔ)的陸地生態(tài)系統(tǒng)，對其他生態(tài)系統(tǒng)具有直接或間接的影響。因此，我們對生態(tài)建設(shè)管理部門的整合，也要盡量符合上述科學(xué)管理的內(nèi)在要求。

鑒于國家林業(yè)局已經(jīng)形成管理森林、濕地、荒漠生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物資源及生物多樣性保護(hù)的一體化工作格局，在職責(zé)、機(jī)構(gòu)或者工作上的任何一個拆分，都會破壞其系統(tǒng)性，影響其協(xié)調(diào)性，形成負(fù)效應(yīng)，因此，應(yīng)該以國家林業(yè)局為基礎(chǔ)（還有一種更大的設(shè)想是：將國家林業(yè)局和環(huán)境保護(hù)部合并、在拆分國土資源部的基礎(chǔ)上組建大生態(tài)建設(shè)部），組建起具有大部制屬性的生態(tài)建設(shè)部，作為我國生態(tài)建設(shè)的主導(dǎo)部門，以此克服長期困擾我們的體制機(jī)制問題。至于生態(tài)建設(shè)部的職能，大體可以定位為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務(wù)四個方面。如果按照這一思路組建生態(tài)建設(shè)部，未來將有可能形成以生態(tài)建設(shè)部為主導(dǎo)、其他相關(guān)部門積極配合的完整統(tǒng)一的生態(tài)建設(shè)和管理框架，這對促進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)，無疑具有戰(zhàn)略意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]賈治邦.肩負(fù)起建設(shè)生態(tài)文明的歷史使命[N].人民論壇，2008，（2）.

[2]徐紹史.國務(wù)院關(guān)于節(jié)能減排工作情況的報告——2014年4月21日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議上[DB/OL].[20140425].http：∥xmecc.xmsme.gov.cn/20144/201442590530.htm.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，20131217.

責(zé)任編輯：陳文杰