行政區(qū)劃體制三次變遷及其對推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的啟示

李金龍　蘇妮娜

摘要：我國的行政區(qū)劃調(diào)整與城鎮(zhèn)化之間有著非常密切的關(guān)系。改革開放以來，我國的行政區(qū)劃體制經(jīng)歷了三次變遷，即市管縣體制的全面推行、開發(fā)區(qū)準行政區(qū)化、撤縣（市）設(shè)區(qū)。行政區(qū)劃體制的三次變遷對我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到了巨大的推動作用，但也有很多教訓(xùn)需要吸取。在我國大力推進新型城鎮(zhèn)化的背景下，要充分發(fā)揮行政區(qū)劃對新型城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)作用從而推動新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該做到以下幾個方面：加強行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范性；遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則；貫徹各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展的原則；要與人口、資源、環(huán)境發(fā)展相協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；行政區(qū)劃體制變遷；市管縣體制；開發(fā)區(qū)體制；撤縣（市）設(shè)區(qū)

中圖分類號：D630文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0039-08

縱觀改革開放以來我國行政區(qū)劃經(jīng)歷的市管縣體制、開發(fā)區(qū)體制（準行政區(qū)劃體制，下同）、撤縣（市）設(shè)區(qū)三次變遷，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)，我國的行政區(qū)劃調(diào)整與城鎮(zhèn)化之間有著非常緊密的關(guān)系：

一方面，行政區(qū)劃調(diào)整必須以一定的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平為前提和基礎(chǔ)；另一方面，科學(xué)合理的行政區(qū)劃調(diào)整能夠促進城鎮(zhèn)化水平的進一步提升。我國行政區(qū)劃體制的變遷主要是圍繞著促進城市發(fā)展、推動城鎮(zhèn)化并為工業(yè)化、信息化進程提供良好的承載而展開的。鑒于此，在黨的十八大以來大力推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下，有必要對行政區(qū)劃體制三次變遷的過程進行回顧，總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)，為我國今后新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展提供有價值的參考。

一、“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的基本思想

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化取得了顯著的成就。1978年～2013年，我國的城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個①。但城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也引發(fā)了一系列的問題和矛盾，如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市、城鄉(xiāng)差距擴大、城市管理服務(wù)水平不高、生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞等。針對上述嚴峻問題，并結(jié)合國內(nèi)外政治經(jīng)濟的新形勢，李克強指出，城鎮(zhèn)化作為中國擴大內(nèi)需的最大潛力，要擺脫傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的老路，走新型城鎮(zhèn)化的道路。隨后，黨的十八大和中央經(jīng)濟工作會議對我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進行了頂層設(shè)計和總體部署，明確了提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的要求。

所謂新型城鎮(zhèn)化，是指以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以新型產(chǎn)業(yè)以及信息化為動力，以民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量為內(nèi)涵，追求人口、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化道路。新型城鎮(zhèn)化不同于以往的城鎮(zhèn)化，不是簡單的城市人口比例增加和城區(qū)面積擴張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變[1]。結(jié)合黨的十八大和中央經(jīng)濟工作會議的新精神，可以把新型城鎮(zhèn)化的基本思想歸納為以下幾個方面。

（一）新型城鎮(zhèn)化堅持以人為本的原則

我國以往的城鎮(zhèn)化是人口進城但不落戶的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工進城雖然實現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，但受制于現(xiàn)有的戶籍、醫(yī)療、社保等制度的限制，無法與城市居民享有同等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等基本的公共服務(wù)，城市內(nèi)部二元分化嚴重。實際上，城鎮(zhèn)化不僅是一個人口遷移的過程，更是遷移人口融入城市文明、分享城市公共產(chǎn)品的過程。因此，新型城鎮(zhèn)化特別注重“人的城鎮(zhèn)化”。

李克強指出，“推進城鎮(zhèn)化，核心就是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民”②。新型城鎮(zhèn)化要堅持以人為本、公平共享的原則，合理引導(dǎo)人口流動，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。

（二）新型城鎮(zhèn)化必須與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)

我國以往的城鎮(zhèn)化實施的是“重工業(yè)重城市”的發(fā)展戰(zhàn)略，造成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的滯后，也在一定程度上阻礙了農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程。為了促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化堅持“四化同步，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的基本原則。李克強明確指出，“我們推進城鎮(zhèn)化，是要走工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的路子”。推動信息化和工業(yè)化的深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互協(xié)調(diào)，特別是要處理好城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的關(guān)系，促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。

（三）新型城鎮(zhèn)化旨在構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系

我國以往的城鎮(zhèn)化是以發(fā)展大城市、特大城市為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化，這導(dǎo)致我國的城市大的太大、小的太小，城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)不甚合理。新型城鎮(zhèn)化是不同規(guī)模的城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，這主要包括三層內(nèi)容：第一，大城市依然是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐，要繼續(xù)發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)和帶動效應(yīng)，但對于特大城市和超大城市要適當控制其人口規(guī)模、適當疏散其經(jīng)濟功能和其他功能；第二，加快發(fā)展中小城市，加強產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，提升質(zhì)量，增加數(shù)量，積極挖掘中小城市的發(fā)展?jié)摿?；第三，推動小城?zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。通過大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系。

（四）新型城鎮(zhèn)化更加注重生態(tài)文明

我國政府以往在推進城鎮(zhèn)化的過程中，過分追求工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的速度，忽視了城鎮(zhèn)化建設(shè)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)，結(jié)果導(dǎo)致資源消耗越來越多、生態(tài)環(huán)境越來越差。為了破解城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，新型城鎮(zhèn)化特別強調(diào)要把生態(tài)文明的理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化的全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。嚴格規(guī)劃建設(shè)用地，控制好開發(fā)強度；強化環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)，減少對自然的干擾和損害；推行節(jié)能減排，倡導(dǎo)綠色的生活方式和消費模式，著力構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，以此來促進城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

二、改革開放以來行政區(qū)劃體制的三次變遷

改革開放以來，隨著行政管理體制的改革、經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變以及快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，我國的行政區(qū)劃體制經(jīng)歷了一段頻繁的調(diào)整時期，大致可分為市管縣體制的全面推行、開發(fā)區(qū)準行政區(qū)化、撤縣（市）設(shè)區(qū)三次變動。每一次行政區(qū)劃調(diào)整又對經(jīng)濟社會的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的進程產(chǎn)生了重要的影響。

（一）市管縣體制的全面推行

在實施市管縣體制以前，我國長期實行的是市縣分治的行政區(qū)劃體制。在這一體制下，城市管工業(yè)，地區(qū)管農(nóng)業(yè)，城市不能與轄區(qū)外的農(nóng)村地區(qū)進行直接的經(jīng)濟聯(lián)系，只能脫離周圍農(nóng)村孤立地發(fā)展，城鄉(xiāng)分割十分嚴重，甚至一度制約了城市和區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。為了解決上述問題，20世紀80年代初，中央決定全面推行市管縣體制，以經(jīng)濟比較發(fā)達的城市為核心，依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系，帶動周圍農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化的區(qū)域整體。

1982年，中共中央發(fā)出《關(guān)于改革地區(qū)體制，實行市管縣的通知》，并決定當年先在江蘇試點，次年開始在全國推行。1983年1月，國務(wù)院批準江蘇省撤銷所有地區(qū)，所屬各縣劃歸11個市領(lǐng)導(dǎo)。

同年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”。隨后在全國范圍內(nèi)掀起了一股地市合并、撤地設(shè)市的浪潮，地區(qū)日益減少，地級市不斷增多。繼江蘇省之后，遼寧省、廣東省先后于1984年、1988年撤銷所有地區(qū)，全面推行市管縣體制。據(jù)統(tǒng)計，1982年底，全國的地區(qū)總數(shù)為170個，地級市為109個，共有58個市（包括直轄市和地級市，下同）領(lǐng)導(dǎo)171個縣（包括縣、縣級市、自治縣、旗等，下同），平均每個市領(lǐng)導(dǎo)2.95個縣；截至2004年底，全國的地區(qū)總數(shù)為17個，地級市為283個，共有273個市領(lǐng)導(dǎo)1577個縣，平均每個市領(lǐng)導(dǎo)5.78個縣[2]（pp.70-72）。市管縣逐漸成為我國地方行政體制中的普遍現(xiàn)象。

市管縣體制的實施使省縣之間的層次由虛變實，我國實際上形成了中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級行政層級。市由于同時管轄著城市和農(nóng)村，逐漸由城鎮(zhèn)型政區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閺V域型政區(qū)?？偟恼f來，市管縣體制在當時的環(huán)境下確實發(fā)揮了一定的積極作用，既培育了一批中心城市，也加強了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟聯(lián)系。但隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，區(qū)域間的經(jīng)濟聯(lián)系日益增多，城市的行政區(qū)域反而束縛了城市經(jīng)濟的發(fā)展，有經(jīng)濟實力的城市因行政區(qū)域的限制難以在更大的范圍發(fā)揮輻射作用，只得尋求其他發(fā)展途徑。

（二）開發(fā)區(qū)準行政區(qū)化

自十一屆三中全會制訂改革開放的基本國策以來，我國政府為了發(fā)展外向型經(jīng)濟，進行了許多有益的嘗試。1980年，國務(wù)院在沿海地區(qū)設(shè)置了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟特區(qū)，取得了非常顯著的成效，極大地提升了這些地區(qū)的對外開放程度。為了加速沿海地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，1984年，國務(wù)院批準進一步開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港等14個沿海港口城市，興辦了我國第一批經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。之后，開發(fā)區(qū)逐漸由沿海向內(nèi)陸擴展，除國家批準設(shè)置的開發(fā)區(qū)外，各省、市、縣也相繼設(shè)立自己的開發(fā)區(qū)。與此同時，開發(fā)區(qū)的種類也日益豐富，除經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)外，還有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等，形成了不同層次、不同類型的開發(fā)區(qū)布局。

開發(fā)區(qū)在設(shè)立之初，一般規(guī)模都比較小，隨著產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展，開發(fā)區(qū)可供開發(fā)的建設(shè)用地越來越少，嚴重制約了開發(fā)區(qū)的招商引資和產(chǎn)業(yè)鏈的培育。而傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)擴容牽涉行政區(qū)劃的調(diào)整，需要國務(wù)院及其相關(guān)部門的審批，手續(xù)煩瑣、難度大、周期長。因此，開發(fā)區(qū)便衍生出了一種“托管模式”，即在不改變開發(fā)區(qū)原有規(guī)劃范圍和行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，將開發(fā)區(qū)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道委托給開發(fā)區(qū)進行管理，以解決開發(fā)區(qū)用地不足的問題，開發(fā)區(qū)便由此演變成為一種準行政區(qū)劃體制。“托管”后，開發(fā)區(qū)管委會不僅要管理園區(qū)，還承接了被托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量社會事務(wù)，不少開發(fā)區(qū)采取了政區(qū)合一的管理體制，開發(fā)區(qū)逐漸政區(qū)化。

到目前為止，全國各地興建了各種等級、各種類型的開發(fā)區(qū)，普遍成為所在地區(qū)重要的經(jīng)濟和社會發(fā)展極，并隨著開發(fā)區(qū)的“托管擴容”逐步過渡為具有行政等級和實質(zhì)內(nèi)容的城市新政區(qū)。但是當開發(fā)區(qū)面臨土地瓶頸、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等問題時，“托管擴容”也不是萬能的，盲目地托管周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至還會引發(fā)開發(fā)區(qū)新一輪的用地失控。從城市發(fā)展的角度而言，城市內(nèi)部的新城區(qū)已逐漸無法滿足城市擴張的需求，城市只能放眼周邊縣市尋求新的機遇。

（三）撤縣（市）設(shè)區(qū)

我國撤縣（市）設(shè)區(qū)的實踐起源于20世紀80年代末期，上海、北京、武漢等直轄市或特大城市為了進一步拓展城市空間，陸續(xù)開始撤縣（市）設(shè)區(qū)。

1997年，國務(wù)院做出暫停審批縣改市的決定，我國的城市設(shè)置進入了嚴格的管理和控制階段。許多大中城市原有的空間不同程度地束縛了經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，迫切要求拓展城市面積。由于當時國家對撤縣（市）設(shè)區(qū)并沒有嚴格的標準以及相關(guān)的文件規(guī)定，這給予撤縣（市）設(shè)區(qū)很大的政策空間，由此，撤縣（市）設(shè)區(qū)開始成為行政區(qū)劃調(diào)整的新熱點。1997年至2005年，我國的市轄區(qū)數(shù)量從727個增加到852個，同期我國的縣級市卻從442個減少到374個，縣從1693個減少到1636個[3]。許多縣、縣級市紛紛改成了上級城市的區(qū)，如上海松江、天津武清、廣州番禺和花都、佛山順德等。但從2005年開始，撤縣（市）設(shè)區(qū)受到了一定的限制，改革的步伐有所放緩。

2009年，財政部下發(fā)了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，指出到2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。對地級市而言，省直管縣無疑會大大削弱其財力，而且縣（市）也將越來越不受地級市的控制。因此，隨著省直管縣的推進，各地級市政府都加快了撤縣（市）設(shè)區(qū)的步伐。根據(jù)民政部“全國行政區(qū)劃信息查詢平臺”公布的信息，僅2014年和2015年，國務(wù)院就先后批復(fù)了24例和26例撤縣（市）設(shè)區(qū)的申請。其中，2014年撤縣（市）設(shè)區(qū)的有廣州從化、增城，重慶璧山、銅梁，石家莊藁城、鹿泉、欒城，杭州富陽，西安高陵等；2015年撤縣（市）設(shè)區(qū)的有南寧武鳴，上饒廣豐，天津?qū)幒?、靜海，北京密云、延慶，成都雙流等[4]。到目前為止，依然有很多地級市在積極地申報撤縣（市）設(shè)區(qū)。

據(jù)統(tǒng)計，從1988年至2014年，我國市轄區(qū)的數(shù)量從647個增加到897個，同期縣的數(shù)量從1765個減少至1425個、縣級市的數(shù)量從248個增加至361個[5]。也就是說，在這期間，市轄區(qū)數(shù)量增加了250個，縣和縣級市的總數(shù)減少了227個。雖然縣、縣級市、市轄區(qū)數(shù)量的變動也可能是由其他行政區(qū)劃調(diào)整所引起的，如撤縣設(shè)市、新設(shè)市轄區(qū)等，但結(jié)合我國的實際情況看，撤縣（市）設(shè)區(qū)是引起這些數(shù)量變化的主要原因。如今，撤縣（市）設(shè)區(qū)已然成了各地行政區(qū)劃調(diào)整的一種重要形式。

三、行政區(qū)劃體制三次變遷的經(jīng)驗教訓(xùn)

（一）行政區(qū)劃體制三次變遷的基本經(jīng)驗

在行政區(qū)劃體制三次變遷的過程中，行政區(qū)劃的調(diào)整對我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到了巨大的推動作用，總的來說，主要有以下幾個方面的基本經(jīng)驗。

1.集中有限資源發(fā)展中心城市

城市作為城鎮(zhèn)化的載體，在行政區(qū)劃調(diào)整中備受重視，行政區(qū)劃體制的三次變遷都無一例外地促進了我國中心城市的發(fā)展壯大。在市管縣體制的初期，計劃經(jīng)濟體制仍然占主導(dǎo)地位，行政手段對經(jīng)濟的發(fā)展具有重大作用。市管縣體制的實施為城市在更大范圍內(nèi)集聚和配置資源提供了便利條件，從而培育、建立了一大批中心城市，形成了具有較強經(jīng)濟、科技、文化實力的區(qū)域經(jīng)濟中心。開發(fā)區(qū)以其優(yōu)惠的政策、靈活的管理模式和完善的基礎(chǔ)設(shè)施吸引了大量外資的注入，逐步發(fā)展成資本、技術(shù)、人才、信息和產(chǎn)業(yè)的集聚地。在這一過程中，開發(fā)區(qū)的集聚效應(yīng)及其規(guī)模經(jīng)濟促進了開發(fā)區(qū)自身的飛速發(fā)展，同時也帶動了城市經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，為所在城市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。撤縣（市）設(shè)區(qū)將城市周邊的縣、縣級市改為市轄區(qū)，擴大了城市的面積，增加了城市的人口，為中心城市的發(fā)展提供了更為廣闊的經(jīng)濟腹地；城市得以通過行政手段將原來縣的資源往中心城市聚集，強化了中心城市的功能，進一步提升了中心城市的影響力。

2.通過行政區(qū)劃調(diào)整將廣大農(nóng)村地區(qū)納入城鎮(zhèn)化進程之中

農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的關(guān)鍵一環(huán)。伴隨著行政區(qū)劃體制的三次變遷，我國的廣大農(nóng)村地區(qū)開始了城鎮(zhèn)化的進程。我國實施市管縣體制的初衷，就是先通過集中資源發(fā)展一批中心城市，再通過中心城市的輻射作用來帶動周邊農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。事實上，市管縣體制也確實推動了我國農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程。這一體制打破了多年來城鄉(xiāng)分割、工業(yè)農(nóng)業(yè)分離的局面，使得城市在集中資源促進自身發(fā)展的同時也能夠利用自身的經(jīng)濟實力發(fā)揮對縣域農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、教育、科技、衛(wèi)生等方面的輻射作用，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的優(yōu)勢互補。開發(fā)區(qū)的托管擴容逐步將周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道納入開發(fā)區(qū)的管轄內(nèi)，進一步擴大了開發(fā)區(qū)的輻射范圍，不僅改善了被托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，也活躍了當?shù)氐慕?jīng)濟，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力提供了就業(yè)機會，進而帶動了整個區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。撤縣（市）設(shè)區(qū)則是將管轄著廣大農(nóng)村地區(qū)的縣改為市轄區(qū)，農(nóng)村地區(qū)也由此成為市區(qū)的一部分。撤縣（市）設(shè)區(qū)后，農(nóng)村地區(qū)的交通、通訊、衛(wèi)生、教育等都由市統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)狀況大為改善，城鎮(zhèn)化水平得到顯著提高。

3.適時調(diào)整城鎮(zhèn)型建制的設(shè)置標準

在行政區(qū)劃體制三次變遷的過程中，為了適應(yīng)城鎮(zhèn)型政區(qū)發(fā)展和管理的需要，民政部根據(jù)當時的城市發(fā)展實際情況，相應(yīng)地調(diào)整了城鎮(zhèn)型建制的設(shè)置標準。在實施市管縣體制期間，國家于1986年發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準和市領(lǐng)導(dǎo)縣的報告》，主要從人口、國民生產(chǎn)總值兩個方面對鎮(zhèn)改市、縣改市以及實施市領(lǐng)導(dǎo)縣的條件進行了規(guī)定，并強調(diào)“應(yīng)成熟一個搞一個，有計劃有步驟地發(fā)展中小城市”。1993年，為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，國家發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準的報告》，從人口、國內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)產(chǎn)值、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值以及城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五個方面著手，提出了更為科學(xué)合理的設(shè)市標準。設(shè)市標準的完善加快了我國的設(shè)市步伐，城市數(shù)量大幅度增加。從1986年到1996年的10年間，我國的市（包括地級市和縣級市）的數(shù)量從350個增至663個，極大地推動了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在撤縣（市）設(shè)區(qū)期間，民政部發(fā)布了《市轄區(qū)設(shè)置標準（征求意見稿）》，其中規(guī)定了市轄區(qū)的設(shè)置標準以及撤縣（市）設(shè)區(qū)需滿足的條件。雖然份該標準目前只是處于征求意見的階段，但對各地撤縣（市）設(shè)區(qū)工作的展開具有一定的指導(dǎo)作用，推動撤縣（市）設(shè)區(qū)朝著規(guī)范化的方向行進。

（二）行政區(qū)劃體制三次變遷的教訓(xùn)

1.行政區(qū)劃的調(diào)整缺乏規(guī)范性

由于我國有關(guān)行政區(qū)劃的法律法規(guī)比較零散、不成體系，行政區(qū)劃的調(diào)整往往缺乏法律依據(jù)，因而在行政區(qū)劃體制變遷過程中出現(xiàn)了許多不規(guī)范的現(xiàn)象，給行政區(qū)劃體制的變遷蒙上了一層“運動式”的色彩。市管縣體制在沒有充分考慮各地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展水平巨大差異的情況下就在全國推廣，一些原本經(jīng)濟實力弱的縣也升為地級市，它們本就不具備較強的輻射能力和吸引力，還管轄著多個縣或縣級市，形成了“小馬拉大車”的困境。這不僅阻礙了中心城市自身的發(fā)展，也使得市管縣以城帶鄉(xiāng)的功能大打折扣。由于開發(fā)區(qū)缺少權(quán)威管理機構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)范和制約，加上關(guān)于開發(fā)區(qū)立法的滯后，上至大中城市，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不論條件是否具備都爭先恐后地設(shè)立開發(fā)區(qū)，一度導(dǎo)致我國開發(fā)區(qū)過多過濫、質(zhì)量參差不齊。在撤縣（市）設(shè)區(qū)的實施過程中，有些市的發(fā)展空間雖然并沒有受到限制，但出于利益驅(qū)動，再加上省直管縣帶來的緊迫感，一窩蜂地加入撤縣（市）設(shè)區(qū)的大軍，希望借撤縣（市）設(shè)區(qū)來尋求更大的發(fā)展權(quán)限與發(fā)展空間。這類撤縣（市）設(shè)區(qū)沒有遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，結(jié)果不僅沒有促進城市的發(fā)展，反而激化了市縣矛盾、增加了城市管理的負擔。

2.行政區(qū)劃調(diào)整沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

無論是市管縣、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)還是撤縣（市）設(shè)區(qū)，這些行政區(qū)劃調(diào)整的中心始終是城市，農(nóng)村始終都是為城市服務(wù)的。不可否認，行政區(qū)劃體制的三次變遷在短時間內(nèi)通過行政區(qū)劃手段實現(xiàn)了城鄉(xiāng)行政建制的轉(zhuǎn)換，如縣改市、縣改區(qū)、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道等，將我國廣大的農(nóng)村地區(qū)納入城鎮(zhèn)化的進程中來，但實質(zhì)上這些行政區(qū)劃調(diào)整是在為城市空間擴張做準備、為城市集聚資源打基礎(chǔ)。在市管縣體制下，資金、技術(shù)、人才都向城市集聚，市管縣體制越深入推行，城市的集聚效應(yīng)就越擴展明顯，這導(dǎo)致農(nóng)村的大量資源流向城市，從體制上加劇了城市剝奪農(nóng)村、農(nóng)業(yè)不當哺育工業(yè)的不合理狀況[6]。在撤縣（市）設(shè)區(qū)體制下，城市既要管理城市地區(qū)又要直接領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)村地區(qū)，難免顧此失彼。此外，縣改為市轄區(qū)后，要服從市的統(tǒng)一規(guī)劃和安排。城市往往利用行政手段將原來縣的資源向中心城市集聚，而對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的扶持力度隨之減弱，其結(jié)果不僅加劇了“三農(nóng)”問題的嚴重性、擴大了城鄉(xiāng)差距，最終也影響了區(qū)域的整體發(fā)展。

3.行政區(qū)劃調(diào)整沒有實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

改革開放以來，經(jīng)過多次行政區(qū)劃的調(diào)整，我國的大城市、超大城市、特大城市越來越多，已然形成了以大城市為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，但中小城市的發(fā)展受到了限制。在最初推行市管縣體制時，我國還是實施的“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”的城市化方針。在這一方針的指導(dǎo)下，縣改市席卷全國，由此培養(yǎng)了一批中小城市。而從1997年國務(wù)院暫停審批縣改市開始，中小城市的發(fā)展就受到了嚴重的限制，許多發(fā)展?jié)摿^大、經(jīng)濟實力較強且滿足設(shè)市條件的縣無法升格為市。與此同時，撤縣（市）設(shè)區(qū)卻進一步擴大了大城市的規(guī)模、增加了城區(qū)人口、提升了經(jīng)濟總量，那些被改設(shè)為區(qū)的縣（市）淪為了促進地級市經(jīng)濟發(fā)展的工具，其獨立性和自主性大不如前，逐漸由重心到被邊緣化。我國目前的狀況是，大城市的發(fā)展備受關(guān)注，中小城市的發(fā)展卻鮮有人問津，這造成了我國城鎮(zhèn)體系不合理的情況，也在很大程度上影響了城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。

4.行政區(qū)劃調(diào)整對人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展不夠重視

行政區(qū)劃的調(diào)整使城市人口快速地增加、城市面積成倍地增長，但問題也接踵而至。例如，農(nóng)民進城后，其住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本的公共服務(wù)如何保障？大片新劃入城市的土地如何充分合理利用？隨著城市的快速發(fā)展，日益嚴重的“城市病”如何解決？從行政區(qū)劃體制變遷的過程看，這些問題顯然沒有得到很好的處理。開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所創(chuàng)造的大量就業(yè)機會吸引了大量的農(nóng)民進入城市，但受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的影響，農(nóng)民工及其隨遷家屬無法與城鎮(zhèn)居民享受同等的基本公共服務(wù)，導(dǎo)致城市內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾。一直以來，我國開發(fā)區(qū)都存在開而不發(fā)、浪費耕地的問題，有些開發(fā)區(qū)甚至在原有土地尚未得到充分利用的情況下，大肆“托管擴容”，將更多的土地置于開發(fā)區(qū)的不合理利用之下，造成了土地資源的浪費。撤縣（市）設(shè)區(qū)的推行，從行政體制上促使城市外延式擴張，形成了“攤大餅”式的發(fā)展路徑，這在一定程度上加劇了城市的無序開發(fā)，浪費了寶貴的土地資源。撤縣（市）設(shè)區(qū)后，人口多了，地方大了，城市的管理負擔也加重了，但政府沒有相應(yīng)地提升自己的城市管理水平，對城市管理和環(huán)境保護問題不夠重視，從而導(dǎo)致人口密集、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”日益突出，我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展面臨嚴重的挑戰(zhàn)。

四、行政區(qū)劃體制變遷對推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的啟示

行政區(qū)劃體制的三次變遷開辟了我國城市發(fā)展的新航道，對我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到了巨大的推動作用，但與此同時，我們應(yīng)該看到這三次變遷中依然存在諸多做得不到位的地方。在我國大力推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下，行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)當汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，從而更好地為新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

（一）加強行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范性

行政區(qū)劃是國家結(jié)構(gòu)體系的具體形態(tài)，從本質(zhì)上來講，應(yīng)保持基本穩(wěn)定；但作為上層建筑的一部分，行政區(qū)劃又必須適應(yīng)其經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整[7]（p.251），況且行政區(qū)劃本身還具有一定的經(jīng)濟功能。因此，行政區(qū)劃手段常常被運用到促進社會經(jīng)濟發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化的過程中去。我國以往的行政區(qū)劃調(diào)整都帶有大規(guī)模、運動式的特點，給城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展帶來了極為不利的影響。我國是一個地域遼闊的國家，各地政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展水平差異較大，行政區(qū)劃的調(diào)整不能一概而論，更不能一陣風(fēng)似地在全國推行。在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，我們應(yīng)重視加強行政區(qū)劃調(diào)整工作的規(guī)范性，主要是加快我國行政區(qū)劃法制建設(shè)，完善有關(guān)行政區(qū)劃的法律法規(guī)，通過法律來規(guī)范地方政府的行政區(qū)劃行為，減少地方政府出于利益驅(qū)動進行攀比而調(diào)整行政區(qū)劃的現(xiàn)象。要在尊重行政區(qū)劃自身特性及其發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照“循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局”的原則③，從各地的實際出發(fā)，穩(wěn)定有序地進行行政區(qū)劃調(diào)整，逐步改善行政區(qū)劃調(diào)整中存在的盲目跟風(fēng)現(xiàn)象，從而促進新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（二）行政區(qū)劃調(diào)整要遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則

從行政區(qū)劃體制的三次變遷中可以看出，城市的不斷擴張已經(jīng)將一部分農(nóng)村地區(qū)納入城鎮(zhèn)型政區(qū)的管轄范圍內(nèi)，并由此進入了快速城鎮(zhèn)化的通道；但這種行政建制的快速轉(zhuǎn)變在一定程度上損害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致了農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地被廉價征用、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境被破壞等后果，從長遠來看，不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，目的就是要走一條維護農(nóng)民利益、發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的城鎮(zhèn)化道路。在我國快速城鎮(zhèn)化的時期，適時適度地通過行政區(qū)劃調(diào)整實現(xiàn)農(nóng)村型政區(qū)向城鎮(zhèn)型政區(qū)的轉(zhuǎn)變是有必要的。但是，農(nóng)村地區(qū)行政建制的轉(zhuǎn)換不能僅僅從城市擴張的角度出發(fā)，也要從農(nóng)村地區(qū)的實際情況考量。只有當農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展到一定水平時，行政建制的適時轉(zhuǎn)換才會帶來積極的影響。當然，我們也應(yīng)注意到，城鄉(xiāng)一體化不等同于城鄉(xiāng)一樣化，我國農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化還是要堅持遵循自然規(guī)律和城鄉(xiāng)空間差異化發(fā)展原則，把關(guān)注的重點放在完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化以及發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)上，從而建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園。

（三）行政區(qū)劃調(diào)整要貫徹各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展的原則

一方面，我國應(yīng)盡快重啟市鎮(zhèn)設(shè)置工作。中小城市是推動我國城鎮(zhèn)化進程的主力軍，其發(fā)展可以疏解大城市中心城區(qū)的壓力，同時也可以輻射周邊的農(nóng)村地區(qū)。截至2011年底，我國的中小城市及其直接影響和輻射區(qū)域的行政區(qū)面積達927萬平方公里，占國土面積的96.57%；總?cè)丝谶_10.16億，占全國總?cè)丝诘?5.4%[8]（p.256）。但是，由于我國市鎮(zhèn)建制工作的長期停滯，一些已經(jīng)具備設(shè)市條件的縣、鎮(zhèn)無法及時調(diào)整為市，影響了我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。當務(wù)之急要修訂和完善市鎮(zhèn)的設(shè)置標準，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣、鎮(zhèn)有序改市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市，使市鎮(zhèn)設(shè)置與我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求相適應(yīng)。另一方面，對于大城市的擴張需求要冷靜對待。尤其是針對某些城市經(jīng)濟發(fā)展一受阻就調(diào)整行政區(qū)劃的現(xiàn)象，我們應(yīng)該清楚地認識到，并非所有的城市與區(qū)域經(jīng)濟的沖突都要依靠行政區(qū)劃調(diào)整來解決。當城市發(fā)展遇到瓶頸時，應(yīng)更多地從城市規(guī)劃、政府職能轉(zhuǎn)變、區(qū)域政府間的溝通協(xié)調(diào)等角度思考和解決問題，而不是一味地采取吞并方式。

（四）行政區(qū)劃調(diào)整要與人口、資源、環(huán)境發(fā)展相協(xié)調(diào)

回顧行政區(qū)劃體制變遷過程中出現(xiàn)的城市內(nèi)部二元分化、土地資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，不難發(fā)現(xiàn)，之所以會出現(xiàn)這些問題是因為行政區(qū)劃調(diào)整的重心往往是放在城市經(jīng)濟發(fā)展上——只要能擴大城市的地盤、促進城市經(jīng)濟的發(fā)展，就一撤了之或一并了之，完全沒有考慮到城市的人口和環(huán)境的承載能力。殊不知，城市的發(fā)展并不是完全依靠城市面積的擴張來實現(xiàn)，人民的安居樂業(yè)、良好的生態(tài)環(huán)境以及合理的城市空間結(jié)構(gòu)同樣能為城市帶來巨大的效益。因此，在我國積極推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的過程中應(yīng)做到以下幾個方面。首先，行政區(qū)劃的調(diào)整首先應(yīng)堅持以人為本的原則。這就要求行政區(qū)劃的調(diào)整要在尊重民意、服務(wù)人民的前提下進行，通過與新型城鎮(zhèn)化的其他措施配套實施，共同促進人民生活水平的提高、福利的改善。其次，行政區(qū)劃調(diào)整要與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)。對于那些繼續(xù)通過行政區(qū)劃手段進行擴張的城市要嚴格把關(guān)，防止農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地的進一步流失；對于那些已經(jīng)通過行政區(qū)劃調(diào)整擴大了面積的城市，地方政府應(yīng)當合理地規(guī)劃城市的空間布局，使劃入城市的土地都得到充分合理的利用。與此同時，政府也應(yīng)不斷提升自身的城市管理服務(wù)水平，著力推進城市的綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，努力發(fā)展高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化。

注釋：

①參見《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》第7頁。

②參見新華社：《守住管好“天下糧倉” 協(xié)調(diào)推進“新四化”建設(shè)》，《人民日報》2013年1月16日。

③國務(wù)院2008年1月3日頒布的《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》提出：“從嚴控制城市用地規(guī)模。城市規(guī)劃要按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，科學(xué)確定城市定位、功能目標和發(fā)展規(guī)模，增強城市綜合承載能力。”

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[責(zé)任編輯：張英秀]