設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的立法機(jī)制研究

摘 要 賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)是面對改革開放的大環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必然要求，從一定程度來看，它不但滿足了這些市在地方立法上的相應(yīng)需求，更是對我國相關(guān)立法制度的規(guī)范、地方立法積極性的調(diào)動以及地方自治的實(shí)現(xiàn)有著不可替代的特殊意義。但是，應(yīng)該要重視的是，盡管我國在市立法上擁有一定的實(shí)際經(jīng)驗，但無論是在理論上還是在實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市在立法上依然存在著一些問題。針對設(shè)區(qū)的市，本文在相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，研究了其立法中存在的相關(guān)問題，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施，希望能夠?qū)ν晟圃O(shè)區(qū)的市立法起到一定借鑒作用。

關(guān)鍵詞 設(shè)區(qū) 市 立法權(quán) 立法監(jiān)督

基金項目：河北省法學(xué)會2017年度一般立項課題轉(zhuǎn)化成果，課題編號HBF（2017）B013。

作者簡介：許薇薇，中共唐山市委黨校。

中圖分類號：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.003

一、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的科學(xué)依據(jù)及價值意義

（一）設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的依據(jù)

設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是由《立法法》規(guī)定，其中第72條中有如下規(guī)定：根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求以及具體情況，設(shè)區(qū)市人大以及人大常委會能夠針對保護(hù)環(huán)境、歷史文化以及城鄉(xiāng)管理與建設(shè)等出臺地方性相應(yīng)法規(guī)，但這些法規(guī)都不能違背憲法、法律以及行政法規(guī)等的相關(guān)規(guī)定。上級人大常委會嚴(yán)格審查其合法性，確保其沒有違背國家憲法、法律以及行政法規(guī)等的相應(yīng)規(guī)定，批準(zhǔn)時間應(yīng)該控制在四個月的范圍之內(nèi)?！读⒎ǚā吩诘谑l中從立法目的、主體、內(nèi)容以及相應(yīng)程序等角度嚴(yán)格規(guī)定了設(shè)區(qū)市在立法權(quán)上的相關(guān)情況。

（二）賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的價值分析

1.有利于促進(jìn)地方自治

我國在國家結(jié)構(gòu)上是單一制，但各地政府在自治上都有著一定的需求。地方自治最基本的要求就是對立法權(quán)的享有。通常情況下，地方自治越強(qiáng)，其擁有的立法權(quán)就越大。而立法范圍越大，自治屬性也會更強(qiáng)。當(dāng)?shù)匕凑站唧w實(shí)情出臺相應(yīng)法律法規(guī)，是從法律上為地方自治奠定基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)是一種集體決策的過程。除此之外，受中央立法傾向于概括性以及普遍性，而地方事務(wù)常常具有特殊性的影響，設(shè)區(qū)市能夠擁有一定的立法權(quán)，這也是滿足自治需求的。這種立法權(quán)是受到相應(yīng)限制的，其體現(xiàn)的自治更具有工具性。

2.有利于調(diào)動地方立法積極性

國家主權(quán)派生出立法權(quán)，故而其也是由中央行使，但這種狀態(tài)過于理想。不同地區(qū)的發(fā)展有著不同的情況，中央不能完全針對地方實(shí)現(xiàn)立法，各地在立法上應(yīng)該擁有一定的空間。地方立法的具體力度應(yīng)該以實(shí)際情況為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行合理調(diào)整。改革開放之后，我國在法制相關(guān)建設(shè)上有了斐然的成績，依法治國的全面推進(jìn)是我國一直追尋的總目標(biāo)。而給予設(shè)區(qū)市一定程度上的立法權(quán)不但符合地方立法的要求，更對依法治國意義深遠(yuǎn)。這樣能夠?qū)崿F(xiàn)對各地發(fā)展差異的兼顧，更是地方立法充分發(fā)揮其試點(diǎn)作用的客觀要求，有利于均衡配置各地的立法資源。

二、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)產(chǎn)生的問題分析

（一）地方保護(hù)主義盛行

在社會分層以及公眾不斷提高權(quán)利意識的影響下，利益博弈成為一種常態(tài)，越來越多的利益集團(tuán)希望能在國家決策中占據(jù)重要影響力。實(shí)際上，立法就是一種分配利益資源以及對社會各種利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)和的過程。具體來看，社會生活的各個方面都可能存在著利益沖突，特別是在政府利用立法對部分利益過分追尋的情況下，會對其他主體的合法權(quán)益造成損害，最終會導(dǎo)致立法的混亂。在一些地區(qū)，權(quán)力機(jī)關(guān)為了短期獲得利益，利用職權(quán)來對市場進(jìn)行壟斷，切斷市場間的跨區(qū)域流通以及正常競爭。在短期內(nèi)，這樣雖然能夠使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行降低風(fēng)險，甚至能快速提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，然后長遠(yuǎn)來講，這是與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相違背的。我國在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)上一直堅持要走中國特色道路，十分重視市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)作用。地方保護(hù)主義的盛行會嚴(yán)重?fù)p害經(jīng)濟(jì)秩序，導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展呈現(xiàn)下滑。

（二）重復(fù)立法、質(zhì)量不高

由于現(xiàn)階段設(shè)區(qū)的市立法權(quán)剛剛試行，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)構(gòu)無論是從人員配置還是從立法技術(shù)的支持上，完成現(xiàn)階段的立法工作較為困難。因此，在立法的過程中人大、政府在立案、起草的過程中都是首先從較為簡單操作的領(lǐng)域來入手，往往復(fù)雜的、急需解決的立法問題卻很少提及。這就會導(dǎo)致簡單的項目集中立法，重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致立法缺乏針對性無法解決實(shí)際問題，質(zhì)量低下。而真正需要解決的問題卻無人立法，出現(xiàn)重點(diǎn)、難點(diǎn)領(lǐng)域立法空白的現(xiàn)象。例如，互聯(lián)網(wǎng)方面存在著對少年兒童權(quán)益的保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管等大量的空白。這一點(diǎn)在設(shè)區(qū)的市立法權(quán)中也有著明顯的表現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)目前在進(jìn)行立法是從簡單、不易出錯的領(lǐng)域著手，比如桂林市的《石刻保護(hù)條例》，賀州市的《黃姚古鎮(zhèn)保護(hù)條例》，這些條例是有其出臺的必要性，總的來說集中的領(lǐng)域都是較為簡單，易于操作的，但是在城市管理等領(lǐng)域急需解決的問題的立法較少，存在空白。

（三）立法監(jiān)督缺失

設(shè)區(qū)的市立法監(jiān)督包括設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)、審查備案、判決以及利用行政訴訟與復(fù)議來監(jiān)督政府規(guī)章，但從實(shí)際情況來看，其落實(shí)有著極大的問題存在。而一旦設(shè)區(qū)市在立法上獲得一定的實(shí)施權(quán)之后，省人大常委會就需要審批多種地方性法規(guī)，在這種情況下，要在四個月的時間范圍之內(nèi)完成大量的審查任務(wù)，還要保障其質(zhì)量就是極大的問題。在設(shè)區(qū)市針對立法進(jìn)行審查備案之后，其可能會在法律上導(dǎo)致撤銷制度的后果。而我國在這方面并沒有設(shè)定相應(yīng)的詳細(xì)規(guī)定以及程序流程要求，通常大多都流于形式了。全國人大常委會對違背了憲法、法律以及行政法規(guī)等的地方性法規(guī)擁有撤銷權(quán)，國務(wù)院則對不合理的地方規(guī)章?lián)碛谐蜂N權(quán)，但從實(shí)際情況來看，到目前為止，這些機(jī)構(gòu)都沒有出現(xiàn)過相應(yīng)的撤銷事例。在行政復(fù)議以及訴訟上，各地并未出現(xiàn)多少類似案件，常常會把零訴作為良好政績的表現(xiàn)。因此，行政復(fù)議以及訴訟并沒能對地方規(guī)章發(fā)揮監(jiān)督作用。endprint

三、設(shè)區(qū)的市地方立法機(jī)制設(shè)計

（一）完善立法體制

1.提高公眾對立法的參與度，堅持開門立法

立法監(jiān)督的加強(qiáng)首先要立足于對公眾參與立法的保障，充分發(fā)揮公共在立法整個過程中的監(jiān)督作用。應(yīng)該努力確保公眾對立法整個過程的參與。地方立法要貼近民眾，保障其權(quán)益，這樣才能提高民眾參與的熱情度。因此，要擴(kuò)大民眾對立法的參與渠道，保護(hù)其知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利。改進(jìn)聽證制度，改善其當(dāng)前狀況，確保聽證會能夠收集到各方意見，要重視對各方利益關(guān)系的平衡。在立法中，要與民眾建立緊密關(guān)聯(lián)，確保為民立法，這樣才能保證制定的法律真正對人民以及社會有利。

2.健全監(jiān)督機(jī)制，保證其行使的正當(dāng)性

設(shè)區(qū)的市立法監(jiān)督的本質(zhì)就是要確保其在立法上不能越過所擁有的權(quán)限，通常情況下，這種監(jiān)督制度是中央針對地方提出的由上而下的監(jiān)督。具體來看，其主要涉及到以下方面的內(nèi)容：一是批準(zhǔn)地方性法規(guī)的相關(guān)制度，二是備案審查地方性法規(guī)以及規(guī)章的相應(yīng)制度，三是裁決相關(guān)制度。這些制度通常在實(shí)踐中很難落實(shí)，這與細(xì)節(jié)程序相應(yīng)規(guī)定的缺少有著密切關(guān)系。所以立法監(jiān)督往往極易處于被動狀況，導(dǎo)致其主體不能充分行使職權(quán)。而行政訴訟以及復(fù)議通常會因行政干預(yù)等因素而無法切實(shí)落實(shí)其監(jiān)督地方性法規(guī)以及規(guī)章的作用。

（二）加強(qiáng)立法能力建設(shè)

1.發(fā)揮地方人大的主導(dǎo)作用

要強(qiáng)化設(shè)區(qū)的市人大對立法的主導(dǎo)地位，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)必須牢牢掌握在人大的手中，并積極履行自己的職責(zé)，對政府行為起到監(jiān)督和示范的作用。設(shè)區(qū)市應(yīng)該秉持著精與少的原則，要求人大在立法上重視地方實(shí)際需求與特色，降低立法的重復(fù)率，制止景觀以及政績式立法，防止其意志化與部門化。人大對立法直接主導(dǎo)的最直接的好處在于，雖然現(xiàn)在人大主導(dǎo)也很難從根本上遏制部門立法，但是人大的代表范圍廣，與廣大民眾有更加直接的接觸，是民眾利益的代表，能讓更多的民眾和利益相關(guān)者參加到地方立法中。與此同時，也要充分發(fā)揮公開立法全程信息以及收集立法建議等相關(guān)制度的作用，確保民眾對立法的參與權(quán)。

2.加大對地方立法人才的儲備與培養(yǎng)

一是立法人員配置要齊全，二是立法人員要提高其專業(yè)素質(zhì)。從當(dāng)前的相關(guān)情況來看，設(shè)區(qū)市在立法上普遍存在著力量不夠的狀況，人大常委會相關(guān)工作人員都沒有配備齊全，前期準(zhǔn)備工作并不充分。為此，各地都要注重對人員調(diào)配力度的增強(qiáng)，加大人員的配置，既可從法院、檢察院中進(jìn)行干部交流，也可以從優(yōu)秀的律師、法學(xué)專家、學(xué)者中間進(jìn)行招錄，來完善和充實(shí)我們的設(shè)區(qū)的市專業(yè)人員的配置。在常委會法制工作委員會組成的過程中，選擇的人員以法學(xué)背景和相關(guān)立法經(jīng)驗為考察要素。

（三）健全立法程序

針對立法程序，我國通常采用的是四階段說。而設(shè)區(qū)市所謂的立法程序并不是立法相關(guān)活動的整體步驟、方式以及順序等內(nèi)容，其主要涉及到的是從提出議案到公布的所有流程。在所有環(huán)節(jié)中處于核心地位的是審議程序。面對其當(dāng)前在立法上采用的相關(guān)程序，筆者有著如下建議：

1.完善設(shè)區(qū)的市立法聽證制度

立法聽證是民主立法的要求，而我國設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽證缺乏嚴(yán)格周密的程序性條款，為了進(jìn)一步推進(jìn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)民主立法的進(jìn)程，應(yīng)該完善設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽證制度。首先，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法應(yīng)該公開聽證。公開聽證不僅是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法過程應(yīng)該公開，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽證后也應(yīng)該公開。換句話說，就是關(guān)于立法聽證的相關(guān)信息，公眾可以通過相關(guān)途徑進(jìn)行查閱，方便公眾了解設(shè)區(qū)的市所立的地方性法規(guī)產(chǎn)生過程。其次，設(shè)區(qū)的市應(yīng)該大為加強(qiáng)有關(guān)立法聽證的宣傳。設(shè)區(qū)的市立法聽證制度的設(shè)立是為了保障設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法能夠聽取來自不同利益群體的聲音，但是現(xiàn)實(shí)生活中，公眾對立法聽證制度的了解卻不多，包括舉行設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽證的范圍和條件，舉行設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽證的程序和要求等，為了保障公眾的立法聽證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要設(shè)區(qū)的市加大對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽證的宣傳，使公眾對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽證有一個簡單而全面的了解。最后，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽證應(yīng)該有一個詳盡的程序支持。關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽證的提出、舉行、參與方式等相關(guān)程序都應(yīng)該用制度規(guī)定下來，將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法聽證落到實(shí)處。

2.第三方參與立法制度的借鑒

首先，設(shè)區(qū)的市要結(jié)合本地情況來選擇是否允許第三方參與地方性法規(guī)立法。第三方接受委托參與立法工作的內(nèi)容，一般是進(jìn)行法案的起草。在立法實(shí)踐中，廣東、重慶等省采用第三方參與地方性法規(guī)立法的方式進(jìn)行立法活動，但是，該制度并不是對任何地區(qū)都適合，而應(yīng)該選擇適用。其次，需要設(shè)立相應(yīng)的健全程序來支持該制度的進(jìn)行。委托第三方參與立法需要建立相關(guān)的運(yùn)作機(jī)制和活動準(zhǔn)則，不能放任自流，例如需要對第三方立法組成、時間、程序等在地方性法規(guī)中進(jìn)行規(guī)定。最后，設(shè)定第三方參與地方性法規(guī)立法資料的來源途徑。行政機(jī)關(guān)所享有的關(guān)于地方性法規(guī)立法的材料的充足度是第三方所不能比擬的，第三方大都是專家學(xué)者，他們通過各種渠道來掌握當(dāng)前形勢，但是，有一些立法材料也是他們注意不到的，這也就需要建立相關(guān)的資料來源途徑來彌補(bǔ)。第三方參與地方性法規(guī)立法會使設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法獲益良多，但是實(shí)踐經(jīng)驗不足，也需要各地方建立第三方參與地方性法規(guī)立法的活動機(jī)制來引導(dǎo)第三方參與地方性法規(guī)立法的實(shí)踐。

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