應(yīng)急管理職能定位：政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)

摘要：以“一案三制”為主要內(nèi)容的應(yīng)急管理體系促進(jìn)了我國應(yīng)急管理能力和水平的提升，但公共安全形勢的現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢表明，我國應(yīng)急管理體系亟須創(chuàng)新。從結(jié)構(gòu)與功能關(guān)系角度看，應(yīng)急管理職能定位不明確、相關(guān)職能分散是我國應(yīng)急管理體系發(fā)展面臨困境的主要原因。應(yīng)急管理職能定位應(yīng)當(dāng)以總體國家安全觀為視角進(jìn)行目標(biāo)整合，以決策情境為視角進(jìn)行流程和功能整合，以安全文化為視角進(jìn)行價值整合，最終實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理職能與非常態(tài)管理職能的協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；危機(jī)管理；公共安全；政府職能

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0011-06

一、政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)與發(fā)展：現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

自2003年“非典”危機(jī)之后，我國逐步建立了以“一案三制”為主要內(nèi)容的中國特色的應(yīng)急管理體系[1]。這一體系主要包括以下五個方面：一是以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為核心的全國應(yīng)急預(yù)案框架；二是從中央到地方的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)；三是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主”的管理原則；四是預(yù)測預(yù)警機(jī)制、信息溝通披露機(jī)制、社會動員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、政府與公眾聯(lián)動機(jī)制、國際協(xié)調(diào)機(jī)制等一系列應(yīng)急管理方法與措施；五是以《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》為核心、相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律制度。這一體系的建立與發(fā)展標(biāo)志著我國的應(yīng)急管理走上了制度化和規(guī)范化的軌道。從實(shí)踐層面看，我國應(yīng)急管理能力和水平隨著應(yīng)急管理體系建設(shè)的推進(jìn)有了明顯的進(jìn)步。

然而，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系在一定程度上暴露出它的脆弱性[2]?！皳?jù)國家統(tǒng)計(jì)局近五年的數(shù)據(jù)估算，我國每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)公共安全事件造成的非正常死亡人數(shù)超過20萬，傷殘人數(shù)超過200萬；經(jīng)濟(jì)損失年均近9000億元，相當(dāng)于GDP的3.5%，遠(yuǎn)高于中等發(fā)達(dá)國家1%～2%左右的同期水平?！盵3]這說明我國應(yīng)急管理績效與公共安全需求之間仍然存在比較突出的矛盾。近年來不斷發(fā)生的安全生產(chǎn)事故，特別是2015年8月12日發(fā)生的“天津港大爆炸”事故，實(shí)際上集中反映了我國應(yīng)急體系在風(fēng)險識別、監(jiān)控、治理上面臨的行動困境：政府的常態(tài)管理不能從應(yīng)急管理的視角審視和規(guī)范自己的日常行為；應(yīng)急管理也無法真正有效地主動約束和引導(dǎo)政府的日?；顒??！皯?yīng)急管理發(fā)展再超前，獲得行政資源再多，也無法減少突發(fā)事件的發(fā)展頻率，應(yīng)急管理最終能夠解決的問題非常有限?！?[4]概而言之，政府日常管理與非常態(tài)管理在功能上的脫節(jié)，使得政府應(yīng)急管理還不能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險治理與應(yīng)急處理的有效整合，是制約我國應(yīng)急管理效能的核心問題。

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快以及全球化趨勢的加劇、信息技術(shù)的飛速發(fā)展，各種自然的、社會的風(fēng)險相互交織，突發(fā)事件的復(fù)雜性和不確定性程度在不斷增加?！鞍凑战陙淼墓舶踩厔荩磥砦逯潦?，我國面臨的國內(nèi)外安全環(huán)境將更加嚴(yán)峻，突發(fā)事件應(yīng)急管理將進(jìn)入事態(tài)多樣多發(fā)、影響更大更廣、處置更難更復(fù)雜的階段?！盵5]這無疑加大了我國應(yīng)急管理體系面臨的困難與挑戰(zhàn)。

在此背景下，我們需要從理念、價值、策略各個層面對應(yīng)急管理進(jìn)行反思與創(chuàng)新，唯有如此，才能為應(yīng)急管理體系的發(fā)展提供持續(xù)的動力，才能建立適應(yīng)我國復(fù)雜情境的應(yīng)急管理體系，才能從根本上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險治理與應(yīng)急處置的有效整合。所以，從這個意義上說，如何開展應(yīng)急管理創(chuàng)新已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理建設(shè)與發(fā)展的重要議題。

二、政府應(yīng)急管理職能定位與政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新的關(guān)系

應(yīng)急管理是一種復(fù)雜的、持續(xù)性的管理活動，因其目標(biāo)、情境及依賴的資源的特殊性，它在很大程度上被看作是一個政治的過程。結(jié)構(gòu)—功能主義認(rèn)為，政治的過程（政府過程）是一個輸入、轉(zhuǎn)換、輸出的連續(xù)不斷的過程。在這一過程中，政府各種實(shí)際功能與履行這些功能的相應(yīng)結(jié)構(gòu)相關(guān)。“在結(jié)構(gòu)功能關(guān)系上，結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)，特定的結(jié)構(gòu)必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的結(jié)構(gòu)?！盵6]（p.296）按照這樣一種思路，應(yīng)急管理職能需要特定的應(yīng)急管理組織體系作為載體，沒有一個科學(xué)、合理的組織體系就談不上應(yīng)急管理職能的有效發(fā)揮；同樣，應(yīng)急管理組織體系的建設(shè)與完善，也需要應(yīng)急管理職能的準(zhǔn)確定位為前提和基礎(chǔ)，應(yīng)急管理職能定位不當(dāng)，組織體系的建設(shè)也就失去了正確的方向，就不可能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

從我國政府應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的演進(jìn)看，從組織結(jié)構(gòu)的角度認(rèn)識和推進(jìn)我國政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)一直處于主流。在借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，建立常設(shè)的、綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代應(yīng)急管理的基本特征，是提高我國政府應(yīng)急管理能力的主要路徑?；谶@種認(rèn)識，設(shè)置專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)成為2003年“非典”危機(jī)之后我國政府加強(qiáng)應(yīng)急管理建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，其結(jié)果是從中央到地方都建立了應(yīng)急管理辦公室，并在此基礎(chǔ)上形成了我國的應(yīng)急管理體制。應(yīng)當(dāng)說，專門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的建立，對于提升我國應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)能力特別是應(yīng)急管理的現(xiàn)代化和專業(yè)化水平發(fā)揮了十分重要的作用。不可否認(rèn)的是，這一體制自建立至今，“重救輕防”、風(fēng)險管理意識和能力不強(qiáng)的問題始終沒有得到解決，相反，在日趨復(fù)雜的社會風(fēng)險形勢面前，其弊端越發(fā)突出。從某種程度上講，這已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的瓶頸。

上述問題在很大程度上是由于應(yīng)急管理職能定位不明確導(dǎo)致的。應(yīng)急管理職能定位就其本意而言，是指應(yīng)急管理組織體系職責(zé)和功能的界定，它至少涉及三個方面的問題：第一，從理論上厘清應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延；第二，明確應(yīng)急管理在整個政府公共管理活動中的角色以及與其他管理活動的關(guān)系；第三，劃分具體應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限。其中，前兩個問題是前提和基礎(chǔ)，如果這兩個問題弄不清楚，應(yīng)急管理組織的職能界定和劃分就會出現(xiàn)失當(dāng)甚至錯位，從而影響應(yīng)急管理體系功能的發(fā)揮。一方面，從我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)際看，雖然在“非典”危機(jī)之后，全面整合的公共危機(jī)管理模式的提出[7]得到了學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)同，但是應(yīng)急管理這一概念并不清晰，特別是它與救災(zāi)、防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害管理、公共安全管理、風(fēng)險管理等相關(guān)概念的關(guān)系沒有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，以至于在實(shí)踐中經(jīng)常被有意無意地等同于對突發(fā)事件的“應(yīng)急響應(yīng)”。另一方面，雖然我們試圖在突發(fā)（公共）事件的語境下建立綜合應(yīng)急管理的體系，但由于實(shí)行分類管理的原則，所以事實(shí)上并沒有改變我國包括減災(zāi)救災(zāi)、安監(jiān)、疾控、治安等在內(nèi)的區(qū)分災(zāi)種管理體制，應(yīng)急管理職能分散、交叉、不協(xié)調(diào)的問題仍然沒有得到解決。雖然應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職能配置在法律意義上得到了確認(rèn)，但其實(shí)際作用仍然被主要限定在對突發(fā)事件的被動響應(yīng)上。

無論多么完善的應(yīng)急管理組織體系，其功能的發(fā)揮最終取決于整個政府體系的架構(gòu)與運(yùn)作，突發(fā)公共事件的預(yù)防、準(zhǔn)備和減緩等日常工作的開展尤其如此。對于以“條塊”關(guān)系為主要特征的我國政府組織體系而言，“條塊關(guān)系雖然直接反映的是條塊之間和上下級政府之間的權(quán)限問題，但能否處理好條塊關(guān)系的更深層的因素，卻在于政府如何行使自己的管理職能”[8]。以此邏輯視之，將應(yīng)急管理職能與政府日常管理割裂，把應(yīng)急管理視如“救火”的政府公共管理，很自然地會把應(yīng)急管理建設(shè)的重心放在機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)案編制和先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的引進(jìn)上。政府職能得不到轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)急管理的具體運(yùn)作也就會繼續(xù)遵循過去的模式。在這個意義上看，政府應(yīng)急管理建設(shè)過程實(shí)際上與政府公共管理和公共服務(wù)方式的改革進(jìn)程是緊密聯(lián)系在一起的。

就當(dāng)前我國應(yīng)急管理的建設(shè)而言，科學(xué)、合理界定應(yīng)急管理職能，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理職能與常態(tài)管理職能的整合，是克服現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的弊端、走出應(yīng)急管理體系建設(shè)困境的必由之路。在這個意義上，可以說應(yīng)急管理職能的定位是應(yīng)急管理創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)。

三、應(yīng)急管理職能定位的視角與整合策略

政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)從邏輯上理順應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系，解決政府應(yīng)急管理職能定位模糊及相關(guān)職能分散的問題，從而突破政府應(yīng)急管理建設(shè)與發(fā)展的“瓶頸”，賦予其新的活力。這需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，并經(jīng)過一個復(fù)雜的、系統(tǒng)化的制度創(chuàng)新過程。因此，首要任務(wù)是超越政府專業(yè)化分工，分散治理的傳統(tǒng)思維，轉(zhuǎn)換視角，從理論上重新審視應(yīng)急管理的內(nèi)涵、邊界與功能。

（一）總體國家安全觀視角下的目標(biāo)整合

無論原始社會的群居生活，還是現(xiàn)代意義上的國家組織，滿足安全的需要是其主要功能之一。隨著人類社會的變遷，安全環(huán)境的變化，以及人類應(yīng)對各種風(fēng)險的知識、能力的進(jìn)步，人類對安全的理解和需求不斷發(fā)展變化，國家組織的安全職能及安全體系的結(jié)構(gòu)也因之不斷發(fā)生變革。

從傳統(tǒng)安全到非傳統(tǒng)安全，安全的內(nèi)涵和外延的不斷擴(kuò)大就充分反映了這一點(diǎn)。傳統(tǒng)安全的概念是政治、軍事意義上的。冷戰(zhàn)結(jié)束后，這種安全觀念越來越受到挑戰(zhàn)。隨著環(huán)境、資源、饑荒等全球性問題的凸顯，以及各種非國家行為引發(fā)的安全問題對人類威脅的增大，非傳統(tǒng)安全的概念開始流行。1994年聯(lián)合國秘書長在《安全議程》一文中提出了“人的安全”的概念。非傳統(tǒng)安全概念的引入將傳統(tǒng)安全領(lǐng)域之外的安全問題納入國家安全的視野中。最具代表性的是，“9·11”事件之后，美國成立了“國土安全部”，并將聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）劃歸其管轄。這說明美國已經(jīng)將國內(nèi)的安全問題上升至國家安全的戰(zhàn)略高度，或者說，已經(jīng)從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會以及公民保護(hù)的角度規(guī)劃和管理國家安全問題。黨的十八屆三中全會提出設(shè)立國家安全委員會，并隨之提出論證了總體國家安全觀。這就意味著，“在總體國家安全觀的框架之下，國家安全、國土安全、公共安全以及社會安全等各類安全之間的關(guān)系亟須理順，新階段應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延也需進(jìn)一步明確”[5]。

傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全以及主權(quán)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、社會安全等具體安全概念，主要是從安全問題所屬的領(lǐng)域，或者從引發(fā)安全問題的因素來源的角度進(jìn)行區(qū)分的。對非傳統(tǒng)安全的重視不僅反映了國家對安全環(huán)境變化的響應(yīng)，同時也反映了國家安全價值觀的變化：一是強(qiáng)調(diào)以人為核心的安全，“對人的安全的突出，是非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全的本質(zhì)區(qū)別”[9]；二是突出安全問題的“公共性”。 “盡管學(xué)術(shù)界對非傳統(tǒng)安全的定義還有不同見解，但是，認(rèn)為非傳統(tǒng)安全是包括能源安全、環(huán)境安全、生態(tài)安全、金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、衛(wèi)生安全、文化安全等涉及社會生活一切領(lǐng)域，與公共利益有關(guān)，卻是沒有分歧的。”[10] 這說明國家安全觀已經(jīng)從區(qū)分人的安全與物的安全、內(nèi)部安全與外部安全、局部安全與全局安全的分散的安全觀，轉(zhuǎn)向以“公共安全”為目標(biāo)的整體安全觀。它代表人類社會的一種新的發(fā)展理念。

各種突發(fā)公共事件，無論是自然的還是人為的，其危害從根本上講就是對公共安全的威脅和破壞。在這個意義上，應(yīng)急管理的目標(biāo)和基本功能就是保障、維護(hù)公共安全，使公眾的生命、健康及財產(chǎn)免于或減少來自各種自然的、人為的事件的侵害。這實(shí)際上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的公共安全的內(nèi)涵。我國傳統(tǒng)意義上的公共安全通常是法律意義上的，即刑法對危害公共安全罪界定中的公共安全。根據(jù)我國刑法的規(guī)定，公共安全是指民眾的生命、健康安全和公私財產(chǎn)安全。顯然，在法律意義上，公共安全是政府為社會提供的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，并且它只是特定情境下的概念?；蛘哒f，只有當(dāng)不特定的多數(shù)人受到其他行為主體的故意侵犯時才有實(shí)際意義。而在總體國家安全觀的視角下，公共安全已經(jīng)變成一個整合的概念。它幾乎涉及所有現(xiàn)實(shí)的、潛在的威脅和破壞。迄今為止，這些威脅和破壞因素主要被人們描述為風(fēng)險、災(zāi)害、危機(jī)、突發(fā)公共事件，這些概念代表了人們維護(hù)公共安全的不同視角和思維邏輯

[11]。

在總體國家安全體系中，公共安全已經(jīng)成為國家治理的重要目標(biāo)。因此，在這個意義上，作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)重要途徑和工具的政府應(yīng)急管理，也必然要求對防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、治安維穩(wěn)、應(yīng)急救援等分散的安全職能進(jìn)行梳理和整合，以增強(qiáng)應(yīng)急管理追求公共安全目標(biāo)的效能。

（二）決策情境視角下的管理流程與功能整合

根據(jù)現(xiàn)代應(yīng)急管理理論，任何影響公共安全的事件都有其特定的生命周期。斯蒂文·芬克（Steven Fink）將危機(jī)事件的周期分為潛伏期、突發(fā)期、蔓延期和解決期[12]（p.5）；有學(xué)者直接用危機(jī)前、危機(jī)中和危機(jī)后來分析危機(jī)的生命周期，并據(jù)此提出危機(jī)管理的框架與機(jī)制[13]（p.47）；還有學(xué)者提出包括疏緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)、恢復(fù)四個環(huán)節(jié)在內(nèi)的全過程的危機(jī)管理[7]。無論哪種分類方法，都著眼于事件的發(fā)生、發(fā)展和消亡的客觀過程，并在此基礎(chǔ)上選擇具體的管理方式和方法。從事件本身的角度看，上述思路有其合理性，但政府是按照專業(yè)化分工實(shí)現(xiàn)其常態(tài)管理職能的，非常態(tài)管理職能通過常設(shè)的或臨時的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)嵌入其中，并不與公共安全事件的生命周期保持邏輯上的一致性，因而不同政府部門在應(yīng)急管理中的地位和作用特別是應(yīng)急管理流程中的功能往往模糊，基于此，確定公共安全事件不同發(fā)展階段的政府職能非常困難。因此，應(yīng)急管理的預(yù)防、準(zhǔn)備和恢復(fù)功能往往被弱化。

從國外的經(jīng)驗(yàn)看，西方發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理都經(jīng)歷了一個從事后應(yīng)急處置轉(zhuǎn)向全過程管理的發(fā)展歷程。比如，美國許多城市的應(yīng)急規(guī)劃，都是針對不同的階段制定相應(yīng)的計(jì)劃和措施，使應(yīng)急管理處于一個有序的狀態(tài)；日本把預(yù)防和應(yīng)對危機(jī)看得同等重要，每年都要舉行全國性的防災(zāi)演習(xí)，往往在危機(jī)出現(xiàn)之前就能采取有力的預(yù)防措施；英國政府提出，災(zāi)難真正來臨時的應(yīng)急手段只是應(yīng)急管理的一部分，預(yù)防災(zāi)難發(fā)生才是關(guān)鍵所在，應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急管理納入日常工作體系，做好充分準(zhǔn)備，以防萬一 [14]（p.47）。近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界也開始在反思應(yīng)急管理建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出未來我國應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)建立“風(fēng)險—應(yīng)急一體化”治理體系[5]，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管理的職能化[15]，關(guān)口前移，從源頭上解決深層次問題[16]。這說明應(yīng)急管理的準(zhǔn)確定位需要對其流程和分散的功能進(jìn)行整合。

要實(shí)現(xiàn)功能的整合就需要新的視角。對于管理者而言，公共安全事件的不同發(fā)展階段意味著不同的決策情境。換句話說，我們在公共安全事件面前采取何種行動，很大程度上取決于我們對事件本身的認(rèn)知。因此，我們可以從管理者的角度，將事件的演變過程劃分為風(fēng)險、突發(fā)事件、危機(jī)三個不同的決策情境。風(fēng)險即表示事件處于潛伏期時管理者面臨的第一種情境，這個階段管理的重點(diǎn)在于風(fēng)險識別、風(fēng)險評估與風(fēng)險控制，以期將風(fēng)險消滅于萌芽當(dāng)中。當(dāng)然不是所有的風(fēng)險都能夠通過控制的途徑加以消解，當(dāng)風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)閷舶踩默F(xiàn)實(shí)沖擊時，它總以某種突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來，這就是事件的第二種情境，即突發(fā)事件。這個階段管理的重點(diǎn)在于緊急處置、控制事態(tài)發(fā)展，以使其盡快恢復(fù)到常態(tài)。當(dāng)因控制不力或者其他原因使突發(fā)公共事件所造成的影響進(jìn)一步惡化時，它就會使管理者面臨極端狀態(tài)——危機(jī)，它只是一個特定的極端狀態(tài)，也就是當(dāng)某事件發(fā)作而管理者應(yīng)對不力時將出現(xiàn)的第三種情境。這個階段的管理重點(diǎn)在于，做好公關(guān)工作，取得公眾的理解和支持，通過良好的溝通重建政府形象并迅速控制危機(jī)。

從決策情境視角去認(rèn)識公共安全事件及管理的意義在于以下兩個方面。一是可以厘清政府應(yīng)急管理過程的三個階段及其相互關(guān)系，“突發(fā)事件根源于社會風(fēng)險，社會風(fēng)險導(dǎo)致公共危機(jī)，突發(fā)事件使得社會風(fēng)險與公共危機(jī)之間潛在的因果關(guān)系顯性化”[17]。也就是說，為了保障公共安全，管理者隨時可能處理上述三種情境。在這個意義上，政府應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)包括風(fēng)險管理、應(yīng)急處置和危機(jī)管理三個高度關(guān)聯(lián)的階段。二是可以為界定應(yīng)急管理的邊界、整合應(yīng)急管理的相關(guān)功能提供現(xiàn)實(shí)的途徑。迄今為止，以應(yīng)急管理、社會風(fēng)險治理、公共危機(jī)管理為主題的研究，盡管從不同學(xué)科角度分別提出了較為系統(tǒng)的理論，但對于風(fēng)險管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理功能的區(qū)分與整合是模糊的。有學(xué)者提出：“從現(xiàn)實(shí)路徑來看，應(yīng)以突發(fā)事件應(yīng)急管理切入，并延伸至公共危機(jī)治理，進(jìn)而推動社會風(fēng)險治理?！盵18]這可以看作是一個整合的思路，但對政府職能的界定特別是功能的整合來說，仍舊缺乏可操作性。如果從決策情境的角度出發(fā)，則有利于從整體上把握公共安全事件的性質(zhì)與特征，從而有助于應(yīng)急管理的界定和相關(guān)功能的劃分與配置。

（三）安全文化視角下的價值整合

從管理的角度，政府職能可以分為常態(tài)職能和非常態(tài)職能兩種類型。從根本上講，應(yīng)急管理職能準(zhǔn)確定位的核心問題是實(shí)現(xiàn)上述兩種職能的協(xié)調(diào)，或者說實(shí)現(xiàn)這種職能的協(xié)調(diào)是衡量應(yīng)急管理體系功能完備、適應(yīng)維護(hù)公共安全現(xiàn)實(shí)需要的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)?，公共安全事件從風(fēng)險到突發(fā)事件，再到危機(jī)的演化往往與管理者自身的行動密切相關(guān)；風(fēng)險管理、應(yīng)急處置和危機(jī)管理無論流程還是功能的轉(zhuǎn)換，都取決于這兩種職能預(yù)先設(shè)定的關(guān)系。

從本質(zhì)上講，正確處理常態(tài)職能與非常態(tài)職能的關(guān)系，實(shí)際上是要正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系。盡管各種突發(fā)公共事件的誘因不盡相同，歸根結(jié)底都與社會矛盾、社會管理息息相關(guān)，都是特定制度、政策、技術(shù)條件下人的活動直接或間接體現(xiàn)的結(jié)果。“社會出現(xiàn)的許多危機(jī)是人類社會不理智的發(fā)展方式、不理智和不適當(dāng)?shù)男袨榉绞胶蜕罘绞降慕Y(jié)果?！盵7]1986年4月25日，蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站爆炸事件使八萬多人口的普里皮亞特成為一座“死城”，而且放射性物質(zhì)在高空氣流的作用下，飄向瑞典、芬蘭、丹麥和挪威等北歐國家，引起這些國家政府和人民的極大恐慌。近年來頻繁發(fā)生的各種化學(xué)污染、環(huán)境污染事故表明：如果不正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系，人類將不斷將自己置于災(zāi)難的邊緣。社會學(xué)家貝克、吉登斯等人所倡導(dǎo)的風(fēng)險社會概念就是建立在對這一問題的反思基礎(chǔ)之上的。

從另一個角度說，安全與發(fā)展關(guān)系的不和諧，反映在政府職能問題上，就是常態(tài)管理職能與非常態(tài)管理職能即應(yīng)急管理職能的斷裂。再進(jìn)一步講，就是將應(yīng)急管理職能僅僅局限于對突發(fā)事件的被動響應(yīng)，沒有從突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的過程上去認(rèn)識和定位應(yīng)急管理職能。這個問題在政府公共管理活動中主要表現(xiàn)為政府日常管理中危機(jī)意識和風(fēng)險觀念的不足甚至缺失。片面追求GDP增長指標(biāo)，忽視社會全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，致使安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻、各類安全生產(chǎn)事故頻繁發(fā)生，是當(dāng)前我國政府公共管理面臨的一個突出問題。比如，許多地方政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為公共管理的首要目標(biāo)，在謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，忽視了經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與安全之間的關(guān)系，沒有從安全的角度制定和評估發(fā)展計(jì)劃，也忽視了安全對發(fā)展計(jì)劃的影響，結(jié)果使多年的發(fā)展成果在一次突發(fā)事件中就毀于一旦。從某種程度上講，這正是導(dǎo)致當(dāng)前災(zāi)害、事故頻發(fā)的一個重要原因。

在實(shí)踐中，危機(jī)意識和風(fēng)險觀念的不足甚至缺失，從根本上說就是一種安全文化的缺失。所謂安全文化實(shí)際上就是“安全第一、生命至上”的一種價值觀，體現(xiàn)為一個單位或單位中的每個成員共有的意識、共有的態(tài)度或共有的行為特征。只有建設(shè)發(fā)達(dá)的安全文化，政府、社會、個人才能從安全的角度，隨時評估他們的決策和行動，最大限度地規(guī)避發(fā)展過程中的風(fēng)險，減少各種損失。因此，培育、發(fā)展安全文化，是整合常態(tài)政府職能與應(yīng)急管理職能、正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系、提高公共安全服務(wù)水平的一個具有戰(zhàn)略意義的途徑。

綜上所述，以整合的視角實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理職能的準(zhǔn)確定位，對我國應(yīng)急管理體系的創(chuàng)新具有十分重要的意義。通過職能整合，政府一方面能夠通過政策和制度的變革遏制因發(fā)展而造成的不安全因素，另一方面也能夠依據(jù)公共安全形勢的發(fā)展變化不斷提高維護(hù)公共安全的能力和水平。

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