地方政府權(quán)力運(yùn)行模式對(duì)社會(huì)治理的影響探析

張成龍 洪平

摘要：回顧建國(guó)以來地方政府權(quán)力運(yùn)行模式的演變對(duì)社會(huì)治理的作用可以發(fā)現(xiàn)，地方政府權(quán)力運(yùn)行模式對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生深刻影響。地方政府推行權(quán)力清單，是政府權(quán)力運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變的一個(gè)縮影。以推行和優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度為抓手，轉(zhuǎn)變政府職能，改善政府流程，提升社會(huì)治理能力，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：權(quán)力運(yùn)行模式；社會(huì)治理；權(quán)力清單；政府流程；政府職能

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

黨的十八屆五中全會(huì)指出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。”

社會(huì)治理是指特定的治理主體對(duì)于社會(huì)實(shí)施的管理。從動(dòng)態(tài)的意義上來說，社會(huì)治理就是治理社會(huì)。[1]社會(huì)治理的關(guān)鍵在“治”。那么由誰來治？在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，把“社會(huì)管理”上升到“社會(huì)治理”戰(zhàn)略層面上?！吧鐣?huì)治理體制”的精髓是“一核多元”的共治社會(huì)治理體系，是由黨委政府主導(dǎo)的，或者說由黨委政府牽頭的一種分級(jí)負(fù)責(zé)、多方共治的社會(huì)治理機(jī)制。同時(shí)，社會(huì)治理的根本在“理”。“理”，就是理清政府與社會(huì)的關(guān)系，使地方政府權(quán)力運(yùn)行不越位、不錯(cuò)位、不缺位。因此，地方政府權(quán)力運(yùn)行的模式是社會(huì)治理中的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

政府權(quán)力運(yùn)行模式，或稱政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是指為了達(dá)成某種預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、有意識(shí)地影響他人的特定方式，權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)組成部分之間依據(jù)有關(guān)法律制度而形成的一種較穩(wěn)定有效的相互作用的過程和方式。[2]而研究地方政府權(quán)力運(yùn)行模式離不開其生長(zhǎng)的時(shí)代土壤。政府與社會(huì)的關(guān)系，從某種程度上說，是一個(gè)時(shí)代的縮影，政府與社會(huì)關(guān)系的變化反應(yīng)了時(shí)代的變遷，并且政府權(quán)力運(yùn)行的模式也會(huì)反映到社會(huì)治理層面上。因此為了考察不同歷史時(shí)期的地方政府權(quán)力運(yùn)行模式究竟對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生何種影響，這就需要引入“政府-社會(huì)”關(guān)系理論進(jìn)行探討。

一、政府與社會(huì)關(guān)系視域下的地方政府權(quán)力運(yùn)行模式

一般認(rèn)為，在政府與社會(huì)的關(guān)系上有四種模式：弱政府與弱社會(huì)、弱政府與強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)政府與弱社會(huì)，以及強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)。從1949年新中國(guó)成立以來，政府與社會(huì)關(guān)系演變趨勢(shì)主要表現(xiàn)為，由“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”逐步向“強(qiáng)政府-強(qiáng)社會(huì)”轉(zhuǎn)變。具體來說，以1978年底黨的十一屆三中全會(huì)召開為界，政府與社會(huì)關(guān)系的變化分成兩個(gè)階段：

建國(guó)以來到改革開放前，政府與社會(huì)的關(guān)系主要特征為“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”。由于這一時(shí)期面臨鞏固政權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)，又因當(dāng)時(shí)政府受到蘇聯(lián)集權(quán)模式的影響、社會(huì)整合的要求和對(duì)社會(huì)主義的誤解等緣故，再加上傳統(tǒng)文化的因素，仿效蘇聯(lián)、向“老大哥”學(xué)習(xí)，中央政府歷史地選擇了高度集中的權(quán)力運(yùn)行模式。而地方政府是中央政府在地方的代表，所以地方政府采取一元化的社會(huì)管理模式對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理便順理成章。社會(huì)從屬于國(guó)家，公民依附于政府，地方政府直接管理社會(huì)生活的每個(gè)方面，公民權(quán)、民主法治、獨(dú)立和自由的缺乏的另一面即是所謂“全能政府”的確立。[3]“全能政府”主導(dǎo)下任意掌控的社會(huì)，就是我們所熟知的“總體性社會(huì)”。在“總體性社會(huì)”中，政社不分，缺乏必要約束的政府權(quán)力滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，政府包攬了一切社會(huì)事務(wù)。政府是社會(huì)管理的主體，社會(huì)僅僅是政府管理的對(duì)象和客體。這種高度集中的“指令型”政府權(quán)力運(yùn)行模式，雖然在計(jì)劃體制下能夠集中力量辦大事，但是自身也有缺陷：在行政管理活動(dòng)中政府權(quán)力運(yùn)作范圍沒有明確，并且經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍與私人活動(dòng)范圍模糊。“從體制上講，政府既是管理者又充當(dāng)企業(yè)家的角色。在觀念上，認(rèn)為當(dāng)官是對(duì)人民進(jìn)行管理，再加上自身的科層制，官員按部就班養(yǎng)成習(xí)慣，缺乏生氣和創(chuàng)造性?！盵4]

1978年以后，政府與社會(huì)的關(guān)系逐步向“強(qiáng)政府-強(qiáng)社會(huì)”演變。演變的實(shí)質(zhì)是政府權(quán)力開始向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，然而這是一個(gè)緩慢的漸進(jìn)過程。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和各類社會(huì)組織的成長(zhǎng)壯大，社會(huì)自主性有所提高。不斷發(fā)展壯大的社會(huì)力量要求打破傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的一元化管理模式，并積極尋求與地方政府形成一種適度平衡的互動(dòng)關(guān)系。在這種背景下，計(jì)劃體制時(shí)代留下的畸形的政府與社會(huì)關(guān)系亟待“復(fù)位”，這種“復(fù)位”需要通過政府自身改革來“醫(yī)治”，因此調(diào)整原有的政府權(quán)力運(yùn)行模式成為時(shí)代需要。20世紀(jì)80年代，基于對(duì)傳統(tǒng)集權(quán)體制弊端的反思和為了理順政府間的權(quán)力，中央權(quán)力開始向地方轉(zhuǎn)移。政府對(duì)自身進(jìn)行的改革主要圍繞“集權(quán)與放權(quán)”展開，“放權(quán)”被視為改革的方向。放權(quán)強(qiáng)化了地方政府權(quán)力的自主程度，地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整和變化，使得地方政府行政能力提高。[5]地方政府權(quán)力不斷向社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，有序地給予社會(huì)以一定的自主權(quán)，公眾與社會(huì)日漸參與到管理社會(huì)事務(wù)中來，社會(huì)管理模式逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。但是這一時(shí)期地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速度，同時(shí)也是為了確保社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)社會(huì)依然進(jìn)行較為嚴(yán)格的控制。政府在處理社會(huì)事務(wù)時(shí)，仍沿用舊有的思維方式，管得過寬、過細(xì)，成為其管理工作中的“慣習(xí)”。政府在許多領(lǐng)域依然承擔(dān)著決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)控者等多種角色，制約了政府行政權(quán)力的運(yùn)行由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。[6]

20世紀(jì)90年代以后，在產(chǎn)權(quán)的多元化、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作市場(chǎng)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度為國(guó)有企業(yè)改革的方向以及發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的背景下，一個(gè)具有相對(duì)自主性的社會(huì)逐漸形成。與此同時(shí)，地方政府通過以“小政府-大社會(huì)”為目標(biāo)的職能轉(zhuǎn)變，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)成為這一時(shí)期政府機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)政府的精干高效。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主法治迅速發(fā)展，為社會(huì)組織的發(fā)展提供廣闊的空間，社會(huì)組織建設(shè)呈加速態(tài)勢(shì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)從總體性社會(huì)向多元化社會(huì)加速轉(zhuǎn)變。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著改革開放推向深入，地方政府逐漸重視社會(huì)公共服務(wù)職能發(fā)揮，法治政府建設(shè)成果逐漸呈現(xiàn)，依法行政已成為政府和社會(huì)的共識(shí)。無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是地方政府從總體性控制到職能轉(zhuǎn)變，都為社會(huì)力量的成長(zhǎng)和發(fā)育提供了重要的機(jī)遇。中國(guó)的社會(huì)建設(shè)則進(jìn)入了蓬勃發(fā)展時(shí)期，政府與社會(huì)關(guān)系進(jìn)入新一輪調(diào)整期。

二、當(dāng)今地方政府權(quán)力在社會(huì)治理中的作用與影響

（一）當(dāng)今地方政府權(quán)力運(yùn)行模式的特點(diǎn)

如前文所述，改革開放至今，中國(guó)社會(huì)逐步從總體性社會(huì)向多元化社會(huì)的過渡。這是以地方政府權(quán)力運(yùn)行模式的變革為前提的。政府權(quán)力運(yùn)行模式由“統(tǒng)治權(quán)力”向“管理權(quán)力”再向“有限權(quán)力”轉(zhuǎn)變。這實(shí)際上是地方政府從萬能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從管控政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。由于諸多因素的羈絆，政府未能構(gòu)建起較為高效的社會(huì)治理體系，政府所采取的賦權(quán)社會(huì)的改革雖然在客觀上促使治理主體朝著多元化的方向發(fā)展，然而并未改變政府主導(dǎo)社會(huì)管理的局面。[7]這其中有一個(gè)原因無法忽略，就是廣泛存在于地方政府，特別是基層政府中的壓力型體制。

“壓力型體制”，或者稱“分權(quán)壓力型體制”，

是指下級(jí)政府主要迫于壓力而完成上級(jí)政府布置的任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，上下級(jí)政府間處在壓力狀態(tài)下。[8]17壓力體制實(shí)質(zhì)上是一種“零和博弈”，在上級(jí)提出的指標(biāo)任務(wù)的高壓之下，地方政府為了完成上級(jí)分派的任務(wù)，同時(shí)也是出于政績(jī)和維護(hù)當(dāng)?shù)胤€(wěn)定的考量，常常出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象，官僚主義大行其道。[9]壓力型體制盡管在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)方面起到推動(dòng)作用，但弊端也很明顯，如出現(xiàn)了與民爭(zhēng)利、民貧官富等現(xiàn)象。在壓力型體制下，地方政府權(quán)力運(yùn)行模式依然充滿人治色彩，這不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中持續(xù)發(fā)揮著作用，而且擴(kuò)散到社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生影響。[10]在地方治理上存在著內(nèi)卷化的政府權(quán)力運(yùn)行模式，誘發(fā)了權(quán)力尋租和腐敗問題。[11]面對(duì)由社會(huì)不公、利益糾紛引起的群體性事件，壓力型體制下的社會(huì)管理模式頻頻遭遇挑戰(zhàn)，損害了政府的公信力和形象，使政府與社會(huì)陷入緊張的關(guān)系。

（二）地方政府全面推行權(quán)力清單制度

任何權(quán)力都具有天然的擴(kuò)張性，政府權(quán)力也不例外。正如孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。

黨的十八大以來，隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的深入推進(jìn)，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”成為全社會(huì)的共識(shí)，為防止政府權(quán)力越位、錯(cuò)位和缺位，權(quán)力清單制度登上了歷史的舞臺(tái)。自2014年10月，安徽省在全國(guó)率先建立并運(yùn)行省級(jí)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，通過梳理權(quán)責(zé)清單，原有的5405項(xiàng)省級(jí)政府權(quán)力事項(xiàng)減少到1712項(xiàng)，精簡(jiǎn)了68.3%；行政審批事項(xiàng)從316項(xiàng)減少到213項(xiàng)，取消全部的非行政許可審批事項(xiàng)。2015年3月1日起省、市、縣同步實(shí)施權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，并建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的省政府權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)。省政府通過網(wǎng)絡(luò)“曬”出權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確行使權(quán)力的條件、承辦崗位、辦理業(yè)務(wù)的流程圖、辦理時(shí)限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、追責(zé)情形以及廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控，方便群眾“按圖索驥”給予監(jiān)督。權(quán)力清單、責(zé)任清單與權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管體系構(gòu)成了地方政府權(quán)力運(yùn)行框架。

實(shí)行權(quán)責(zé)清單制度，就是以清單形式將政府部門的權(quán)力和責(zé)任明確下來，這有助于地方政府權(quán)力運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、公開化，促進(jìn)政府形成“法無授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”的新型權(quán)力運(yùn)行模式。推行建立權(quán)責(zé)清單制度，是地方政府權(quán)力運(yùn)作模式的自我完善與發(fā)展，是政府進(jìn)行自我限權(quán)與放權(quán)方面的重要探索。推行權(quán)責(zé)清單制度具有重大意義：

第一，改善政府流程，轉(zhuǎn)變政府職能。政府流程是政府實(shí)現(xiàn)其職能的過程，是指為了完成預(yù)定目標(biāo)的一系列有序和完整的步驟和操作，實(shí)質(zhì)是政府職能的執(zhí)行情況。[12]52新形勢(shì)下，不合理的政府職能配置需要改變，各級(jí)政府的職權(quán)范圍需要科學(xué)劃分。隨著權(quán)責(zé)清單制度的建立，能夠有效解決原有的政府職能交叉、效率低下、流程冗余等問題，使“條塊”更加明晰，降低行政成本，工作內(nèi)容、環(huán)節(jié)更加透明，有利于民主監(jiān)督、增強(qiáng)政府威信。

第二，重塑政府與社會(huì)關(guān)系。借用一位學(xué)者的話，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系①的均衡是民主政治的基礎(chǔ)，畸形的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系可能成為集權(quán)政治的溫床或無序社會(huì)的根源，唯有強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)才是現(xiàn)代良性的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。[13]35現(xiàn)代政府，應(yīng)是一個(gè)邊界清晰的政府，而不是將公共權(quán)力的觸角深入到社會(huì)各個(gè)角落的“無限政府”。而且政府應(yīng)當(dāng)在“無為”與“有為”之間尋求平衡，該放的要放下去，該承擔(dān)的要擔(dān)起來。建立權(quán)責(zé)清單制度就是要勾勒出政府權(quán)力的邊界，清除權(quán)力的模糊地帶，厘清政府與社會(huì)的邊界，政府與社會(huì)各司其職，促進(jìn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。邊界清楚的地方，政府權(quán)力運(yùn)行有序，有利于社會(huì)實(shí)現(xiàn)自治。

三、以優(yōu)化權(quán)力清單制度為抓手轉(zhuǎn)變政府職能，提升社會(huì)治理能力

政府權(quán)力運(yùn)行模式是政府職能最好的“形象代言人”。建立權(quán)力清單制度，將政府權(quán)力控制在“清單”范圍之內(nèi)，確保權(quán)力運(yùn)行公開化、透明化，打造有限的和有效的政府。目前我國(guó)地方政府正全面推行權(quán)力清單制度，但對(duì)權(quán)力的問責(zé)，尚存在法理問責(zé)不夠，全程問責(zé)缺乏，常態(tài)問責(zé)乏力等客觀狀況；[14]同時(shí)在整合碎片化的權(quán)力過程中，存在法律位階不高、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、缺少必要的制定程序以及變相增加權(quán)力現(xiàn)象等問題。[15]

因此只靠權(quán)力清單制度的單兵作戰(zhàn)方式，解決上述問題較為困難。需要完善權(quán)力清單制度，并健全相關(guān)配套制度，充分發(fā)揮權(quán)力清單制度制約權(quán)力的作用，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能：一是實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度法制化。推行政府權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單制度，離不開法律法規(guī)作支撐。做到權(quán)由法定、依法定權(quán)。完善法律體系是“權(quán)力清單”制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，必須依法限制政府權(quán)力，回歸政府的服務(wù)本位。由于社會(huì)主體地位尚未確立、社會(huì)組織發(fā)育滯后，政府應(yīng)當(dāng)從社會(huì)事務(wù)中撤離出來，并在宏觀上充當(dāng)引導(dǎo)者和服務(wù)者的角色，推動(dòng)社會(huì)獨(dú)立和自治；二是加快建立健全政府權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督管理機(jī)制，逐步形成依法依規(guī)、公開透明、縱橫協(xié)同、全程監(jiān)督的權(quán)力監(jiān)督體系。把政府權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都置于聚光燈下，使隱性權(quán)力公開化、顯性權(quán)力規(guī)范化，接受全方位全過程的監(jiān)督，力促從“人管事”到“制度管事”的轉(zhuǎn)變。為進(jìn)一步規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)依法行政提供了有力保障；三是加大信息公開力度。梳理清單是，清掉的是政府機(jī)關(guān)和工作人員手中的權(quán)力。但光靠政府機(jī)關(guān)自我加壓還不夠，需要完善人大對(duì)政府的制約監(jiān)督機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)引入社會(huì)評(píng)議，當(dāng)然這些評(píng)議應(yīng)當(dāng)是建設(shè)性的。通過社會(huì)公眾對(duì)清單進(jìn)行評(píng)價(jià)，將內(nèi)部加壓與外部監(jiān)督擰成一股合力，形成可問責(zé)、可監(jiān)督、可執(zhí)行的制度體系，切實(shí)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓法治政府建設(shè)真正步入快車道。

推行權(quán)力清單，不等于照本宣科地“依清單行政”，要挖掘“權(quán)力清單”帶來的“紅利”?！笆萆怼笔菫榱恕敖∩怼?。以完善權(quán)力清單制度為契機(jī)，用法治思維和法治方式貫穿政府流程全過程。繁榮來源于活力，活力來源于制度；制度競(jìng)爭(zhēng)力是核心的競(jìng)爭(zhēng)力，制度優(yōu)勢(shì)是最大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。以優(yōu)化權(quán)力清單制度為抓手，深化行政管理體制改革，打造一個(gè)權(quán)責(zé)法定的現(xiàn)代政府。建立政府與其他治理主體良性互動(dòng)的網(wǎng)格型治理模式，充分發(fā)揮社會(huì)能動(dòng)性，推動(dòng)社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建共建共享新格局，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

注釋：

①這里的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系可以理解為政府與社會(huì)關(guān)系。國(guó)家與政府的關(guān)系是一種

委托代理關(guān)系，國(guó)家代表全民的意志，政府執(zhí)行國(guó)家的意志，因而本文對(duì)國(guó)家

和政府不予區(qū)分，但實(shí)際上二者有很大的區(qū)別。

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作者簡(jiǎn)介：張成龍，男，江蘇徐州人，安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院研究生，研究方向?yàn)檎紊鐣?huì)學(xué)。

洪平，男，安徽廣德人，安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院研究生，研究方向?yàn)檎紊鐣?huì)學(xué)。

（責(zé)任編輯：李直）