非營利基金會治理結構研究：綜述與啟示

劉俊杰　張志宇　李育

摘要：非營利基金會在我國社會經濟發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，作為非營利組織的一種基本形式，其健全、合理的治理結構是實現(xiàn)其功能、效用的關鍵。文章是在梳理了大量文獻的基礎上，對國內外非營利基金會治理結構方面的研究進行了一定的整理總結，并提出了相應得到的啟示。

關鍵詞：非營利基金會；治理結構；啟示

隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，非營利基金會的數(shù)量和規(guī)模也在顯著增加。這些組織是公益的非營利性法人，在現(xiàn)代社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。而良好的治理結構是非營利基金會提高服務效率和質量、增強社會公信力的基本保障，受到了國內外理論界和實務界的高度關注，相關研究也比較多。

一、非營利基金會的概念、分類和基本

按照我國《基金會管理條例》（2014）的規(guī)定，非營利基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業(yè)為目的，按照相關規(guī)定成立的非營利性法人。根據(jù)是否面向公眾募捐，非營利基金會分為公募基金會和非公募基金會，公募基金會按照募捐的地域范圍，又分為全國性公募基金會和地方性公募基金會。

國內學者綜合了不同法系下對非營利基金會的定義的特點，對非營利基金會給出了一個更為一般的定義：作為人類社會發(fā)展中出現(xiàn)的一種重要的組織制度創(chuàng)新形式，非營利基金會是基于捐贈的公益財產以基金形態(tài)存續(xù)并得到相應的法律認可和保護的非營利組織的一種基本形式，具有明確的公益宗旨和用益，其本質是在捐贈基礎上形成的公益財產及其社會關系。

公益性、非營利性、非政府性和基金信托性是非營利基金會區(qū)別于企業(yè)、政府及其他各類社會組織的基本屬性。作為非營利基金會的本質屬性，公益性體現(xiàn)在非營利基金會源于捐贈，具有明確的公益宗旨和公益用途。非營利基金會的運作管理及相應的的制度規(guī)范中存在非營利的分配與收入約束機制、非營利的組織運作和管理機制、非營利的財產保全機制，體現(xiàn)了其非營利性。非政府性在于非營利基金會具有自主、自治和獨立性的決策機制，民主、公開和社會性的治理結構，及非壟斷的市場競爭性的運作機制。以公益財產為基礎，捐贈人與受托人、受益人之間以及由公益捐贈形成的整個社會與非營利基金會之間存在著基金信托關系。

二、我國非營利基金會的治理結構

我國理論界和實務界基于不同的角度，對非營利組織結構進行研究，并提出了一些有建設性的觀點結論。

（一）法人治理結構角度

我國《基金會管理條例》（2004）作為非營利基金會管理的基本規(guī)范，明確指出了理事會、監(jiān)事會和執(zhí)行機構是非營利基金會的法人治理結構的主要構成。作為非營利基金會的最高決策機構，理事會是非營利基金會受社會捐贈者委托以來實現(xiàn)公益資產和公共責任的代言人。監(jiān)事會代表著受益人的利益對受托的資產進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)受托人違背受托目的處理資產或者受益人的利益受到傷害時，有權為受益人的利益實施制約行為。監(jiān)事依照章程規(guī)定的程序檢查非營利基金會財務和會計資料，監(jiān)督理事會遵守法律和章程的情況。執(zhí)行機構主要包括基金會秘書長和直接指導的工作部門。

（二）產權結構角度

產權即財產權，是法律和經濟學用來解釋物的財產權利的一個范疇，包括對財產的占有、管理、處分、收益等一組權力。非營利基金會是公益產權的實現(xiàn)形式。公益財產是基于公益捐贈所形成的社會公共財產，公益產權是一種基于公益財產的產權關系，表現(xiàn)為捐贈人、受托人和受益人由公益捐贈所形成的基金信托關系，以委托權、受托權、受益權彼此分離并對立統(tǒng)一的形式存在。委托權、受托權、受益權相互獨立是公益產權的本質特征，由此使得非營利基金會的產權結構具有以下特征：產權主體分離。非營利基金會的產權涉及三方當事人：捐贈人、受托人、受益人，分別擁有非營利基金會的委托權、受托權、受益權，但是他們并非營利基金會產權的完全所有者。所有者缺位。剩余控制權和剩余所有權是所有權的實質。在非營利基金會的產權結構中，捐贈人放棄了對捐贈財物的剩余索取權；受托人通過捐贈合約僅獲得了對捐贈財物的管理、處分權力，但是并未獲得剩余索取權和完全的控制權；受益人大多情況下是不特定多數(shù)人，無法充分行使剩余索取權。使用權受限。非營利基金會作為受托人只享有一定范圍內的剩余控制權。無自由轉讓權。受益主體虛擬化。受益人多為社會上的弱勢群體、邊緣群體或脆弱群體等不確定人群。

因捐贈來源的不同，非營利基金會具有不同的產權結構，進而會形成不同的治理模式。非營利基金會根據(jù)捐贈來源可分成三類，即獨立基金會、共同基金會和公眾基金會，由此形成三種產權結構：獨立產權結構、共同產權結構和公眾產權結構。產權結構的不同使得各類非營利基金會在治理結構上會呈現(xiàn)不同的特點。在治理結構上，獨立基金會傾向于捐贈人控制，共同基金會傾向于理事會監(jiān)管，而公眾基金會更多依靠社會監(jiān)督。

（三）利益相關者理論角度

利益相關者理論源于公司法人治理結構理論。理論中指出公司治理除了包括內部股東會、董事會與監(jiān)事會的分權、制衡，也包括債權人、公司職工以及社會公眾對公司治理的監(jiān)督。也就是說公司的經營目的不僅僅是股東利益的最大化，而是要求在公司的所有利益相關者之間做出平衡，并強調其承擔的社會責任。

非營利基金會在治理結構上主要有以下七類利益相關者，可概括為包括非營利基金會自身及其員工的內部利益相關者和與非營利基金會公益財產相關的外部利益相關者：捐贈人；受托人；受益權人：公益信托范圍內所有可能的、不特多數(shù)的受益者；實際受益人：受益權人中實際獲得受益的部分；捐贈人所在地的政府和社會公眾；受益人所在地的政府和社會公眾；組織內部員工。非營利基金會的治理結構包括內部治理和外部治理，即非營利基金會內部法人機關權力的合理分配和外部利益相關者的參與和監(jiān)督。

三、國外非營利基金會的治理結構

國外非營利基金會的治理結構依據(jù)立法模式的區(qū)別可以分為兩類：“理事會中心”模式和 “評議員會—理事會—監(jiān)事會”模式。

“理事會中心”模式下，理事會為唯一的法定機關，非營利基金會內部不存在成員，理事會下設的財務和審計部門及外部的稅務機關和地方檢察官構成非營利基金會的監(jiān)督機制。美國非營利基金會治理采用“理事會中心”結構模式，作為世界上非營利組織最發(fā)達、非營利組織治理結構研究最為成熟的地區(qū)，其非營利基金會治理結構很大程度上源于公司治理結構。德國和我國臺灣的非營利基金會治理也采用這種治理結構模式，由于這兩個地區(qū)采用大陸法系，所以其非營利基金會的治理結構基于財團法人制度。財團法人制度中，理事會僅是代財團法人意思表示的執(zhí)行機關。很顯然，德國和我國臺灣地區(qū)的非營利基金會的自治性相較于美國更弱。

“評議員會—理事會—監(jiān)事會”模式下，評議員會、理事會、監(jiān)事會均為法定機關，相較于“理事會中心”結構模式，它更強調非營利基金會內部監(jiān)督。日本的非營利基金會治理采用了這種治理結構模式，是其法人制度改革的成果。

四、非營利基金會治理結構的啟示

我國非營利基金會治理結構的發(fā)展和研究相較于國外還不成熟，但是近年來隨著經濟的快速發(fā)展和貧富兩極分化等各種社會問題的日益突出，非營利基金會作為第三部門的一股強大力量備受國家、學者和社會的廣泛關注和重視。以下是學者們提出的一些我國非營利基金會治理結構的改善對策，包括：完善并貫徹落實激勵公益捐贈的稅收優(yōu)惠政策；順應非營利基金會立法的國際趨勢，明確非營利基金會的法人地位，予其充分的剩余控制權，建立完善有效的激勵制度；建立均衡有效的決策機制；提高監(jiān)事會的法律地位，擴大監(jiān)事會的職權；以及引入共同治理機制，通過外部利益相關者及內部管理者的利益博弈來消除“內部人控制”，提高非營利基金會的公信力和運作效率?？傮w而言，我國應當一方面順應國際趨勢，不斷改進非營利基金會治理結構，從根本上治理非營利基金會運作過程中效率低下、公信力不強、貪污腐敗等問題；另一方面，基于我國的國情制定一套具有中國特色的非營利基金會治理結構規(guī)范，將非營利基金會做大做強，為老百姓造福。這些都是值得我國理論界和實務界繼續(xù)深入研究的問題。

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*本文受“北京市本科生研究與創(chuàng)業(yè)行動計劃項目”資助。

（作者單位：北方工業(yè)大學）