民初總統(tǒng)制與內(nèi)閣制論爭（1911—1913）

陳丹丹

摘 要：民國初年國家草創(chuàng)，秩序的建立成為當(dāng)務(wù)之急，政制亟待脫胎之中。究于共和國建立何種制度，引發(fā)政界知識分子的爭論。民元的總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的論爭，主要分為：各省聯(lián)合組織政府時代和南京政府時代這兩個時期的論爭，其論爭過程異常激烈。兩種政制優(yōu)劣相較互有長短，從學(xué)理、情勢、國情三大要點剖析政制之爭相持不下的的原因。政制之爭的推朱中國民主政治困境的打開。

關(guān)鍵詞：總統(tǒng)制；內(nèi)閣制；政制；論爭

中圖分類號：K258 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）01-0055-03

近年來民國政制史的研究成為民國研究的熱點之一，而關(guān)于民初總統(tǒng)制與內(nèi)閣制爭論問題，相關(guān)的專著比較少。目前所見，僅有吳建銘《總統(tǒng)制與內(nèi)閣制論爭》①分析了立法與行政的關(guān)系，對總統(tǒng)制和內(nèi)閣制論爭加以闡釋。認為論爭直接影響了各政治集團的政治行為、民初的政治格局和政治斗爭。而相關(guān)的研究著作，也從側(cè)面述及總統(tǒng)制或內(nèi)閣制。如董洪亮的《民國前期總統(tǒng)制度研究（1912- 1928）》，②對民初的總統(tǒng)制做了全面的詳盡的考察，并對政制轉(zhuǎn)換做了客觀的評價。另外略及兩種政體理論的專著有張玉法《民國初年的政黨》，③對政黨內(nèi)閣做了一定的介紹。張朋園《立憲派與辛亥革命》④中涉及立憲派責(zé)任內(nèi)閣的觀點。其他學(xué)者從憲政的角度，對民初的政制做了相應(yīng)的分析。此外，與兩種政制相關(guān)的論文，主要有王小飛的碩士論文《總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭》，⑤對總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的論爭從不同角度進行了解釋。董力的博士論文《近現(xiàn)代中國責(zé)任內(nèi)閣體制研究》，⑥采用了法律學(xué)、文化學(xué)的分析方法，主要關(guān)注制度背后的觀念或價值，來判定責(zé)任內(nèi)閣制背后隱藏在觀念內(nèi)指導(dǎo)人們行為的價值取向。這些論著推動了民國政制的研究，但并未對在眾多西方政制中究竟采用哪種制度的爭論過程，以及辯論最后的決策有具體的論述。文章擬就從兩種主要的政制即總統(tǒng)制和責(zé)任內(nèi)閣制的爭論，以政界知識分子的辯論為視角，考察其論爭激烈的原因以及背后的權(quán)力運作，一窺民國政治的先聲民主的政治舞臺的運用。

一、總統(tǒng)制和責(zé)任內(nèi)閣制爭論的背景

辛亥革命的武力瓦解了飄搖欲墜的晚清王朝以及背后整個數(shù)千年的封建政制，隨之而來的民主、自由的清新之風(fēng)，撲向在舊王朝廢墟之上的重建的中華民國。辛亥革命開民國之門。國家草建初期，政制辯論激烈。西方各國各種政制充溢中華民國這個賦有新興共和榮光的國家。政制之爭，也是在這樣的大背景下，展開論爭。各種政治力量紛紛以極大的政治熱情，在建設(shè)民國的深層動因激勵下，參與這場自由的政制論戰(zhàn)中，以打開中國政治窘困局面，因而它具有多樣性和多元性。駕馭輿論潮流的主要是總統(tǒng)制和內(nèi)閣制，成為輿論風(fēng)口所爭奪的關(guān)鍵所在，當(dāng)時就這兩種政制展開激烈爭奪。

二、總統(tǒng)制和內(nèi)閣制爭論的過程

民初總統(tǒng)制和內(nèi)閣制兩種政制特殊的相互切換，上下位移，政治異象由是而生。正是這兩大政制的持續(xù)一浪高過一浪的論爭，使國家成為了移植西方政體的政治試驗場，這也是造成民國政海風(fēng)潮不斷、國家紛亂的重要原因之一。而民元的總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的論爭，主要分為兩個時期的論爭：各省聯(lián)合組織政府時代和南京政府時代總統(tǒng)制和內(nèi)閣制論爭。

（一）各省聯(lián)合都督府時代的總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭

“各省聯(lián)合組織政府時代，總統(tǒng)之說，亦當(dāng)囂然于國中矣?！盵1]總統(tǒng)制占得頭籌，各省都督代表聯(lián)合會于1911年12月2日，選舉雷奮、馬君武、王正廷起草臨時政府組織大綱。3日，公布《中華民國臨時政府組織大綱草案》。孫中山于12月25日到達上海，打破了臨時政府組建中關(guān)于總統(tǒng)候選人的僵局，“但是同盟會內(nèi)部卻為臨時政府的政體選擇發(fā)生了一場爭執(zhí)”[2]。當(dāng)晚在孫中山住所國民黨要人集會，討論政制選擇發(fā)生分歧，孫中山主張實行總統(tǒng)制，宋教仁主張實行內(nèi)閣制，并力薦黃興為內(nèi)閣總理。孫中山認為：“內(nèi)閣制乃平時不使元首當(dāng)政治之沖，故以總理對國會負責(zé)，斷非此非常時代所宜。吾人不能對于唯一置信推舉之人而復(fù)設(shè)防治之法度。”[3]宋教仁堅決支持內(nèi)閣制，不惜與政界人士，不留情面辯駁，結(jié)下了不少宿怨，以至議員大多對其無好感?！盀閷嵭袃?nèi)閣制的主張，他不但與孫中山吵，而且與臨時參議員們吵，由此受人惡感，被否并不奇怪?！盵4]馬君武、張靜江等人支持總統(tǒng)制，黃興、胡漢民、張繼、汪精衛(wèi)、陳其美等人支持宋教仁的主張。居正回憶：“總統(tǒng)制與內(nèi)閣制案，純初猶持前議，討論頗久?？藦娬f明提案理由，多數(shù)贊成總統(tǒng)制，照提案通過矣。”[5]于是臨時政府成為純粹總統(tǒng)制。民國肇始時期的總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭，隨著《臨時政府組織大綱》的憲法裁定，明確為總統(tǒng)制國家，一時間風(fēng)平浪靜。然而關(guān)于總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭，并未隨著法律的頒布而停止，而是陷入更復(fù)雜、更深入的討論，致使國家政制也隨之波動。

（二）南京臨時政府時代總統(tǒng)制與內(nèi)閣制爭論

《臨時政府組織大綱》雖然頒布，但是制定倉促、缺點甚多。南京臨時政府成立以后，“即進行制定臨時約法，以為組織大綱之代替”[6]。制定《臨時約法》就成為參議院設(shè)立后的頭等大事，“嗣參議院討論臨時約法時，總統(tǒng)制與內(nèi)閣制爭辯甚多?！盵7]兩種政制的爭辯實質(zhì)延續(xù)了各省聯(lián)合會時代的總統(tǒng)制和內(nèi)閣制論爭。而這場政治論爭卻與南北戰(zhàn)事密切相關(guān)。南北交戰(zhàn)之時，北方各省尚未獨立，“鄙人即主張總統(tǒng)制最有力者，以為各省既有聯(lián)邦之勢，因仍其舊，始足以鞏固共和，且感于北方未光復(fù)各省，仍為前清頑惡官吏所把持，非成就聯(lián)邦之勢不足以伸張民權(quán)，廓清污穢，故主張聯(lián)邦，即因之主張總統(tǒng)制?！盵8]總統(tǒng)制依然獲得大多數(shù)人的支持。在內(nèi)外交困和重重壓力之下，南北雙方在達成熄火停戰(zhàn)協(xié)議之后，議和交涉，又孫中山以公開保袁世凱總統(tǒng)之位。來換取南北一體。南北戰(zhàn)爭和局打開之后的妥協(xié)條件，國家權(quán)力中心的總統(tǒng)易人，如同牽動民國前途的命運之弦。不僅孫中山不放心，更不得不讓政界人士感到心驚膽戰(zhàn)。孫中山曾言：“明明為反對民國者，今雖曰服從民國，安能保其心之無他？故予奉《臨時約法》而使之服從。蓋以服從約法為服從民國之證據(jù)，予猶慮其不足信，故必令袁世凱宣誓遵守約法，矢忠不二，然后許其議和。故臨時約法者，南北統(tǒng)一之條件，而民國所由構(gòu)成也?！盵9]孫中山意圖以總統(tǒng)職位為妥協(xié)，換取民國早日統(tǒng)一，以《臨時約法》為條件，即采內(nèi)閣制，用內(nèi)閣總理束縛袁世凱手腳，做中華民國有名無實的總統(tǒng)。而且政界人士深為憂患，當(dāng)時湖南的參議員曾直白指出：“今天改選總統(tǒng)，把革命大業(yè)，讓渡于一個老奸巨猾的官僚，這是我很痛心的事，也是我很不放心的事。……《臨時約法》，這時還在討論中，我們要防總統(tǒng)的獨裁，必須趕緊將約法完成，并且照法國憲章，規(guī)定責(zé)任內(nèi)閣制，要他于就職之時，立誓遵守約法。”[10]而袁世凱的雙面手段和政治權(quán)術(shù)的反手玩弄，愈讓議員堪憂袁世凱當(dāng)政后的時局。因此，《中華民國臨時約法》就成為限制袁世凱權(quán)力與野心的憲政工具，而南北戰(zhàn)事的發(fā)展和袁世凱的個人因素就成為大多數(shù)議員由支持總統(tǒng)制轉(zhuǎn)而支持法國式的責(zé)任內(nèi)閣制的重要參量因素?！吨腥A民國臨時約法》公布，則無疑向世人明白無疑宣告，整個中華民國將行法制，為責(zé)任內(nèi)閣制國家。然而關(guān)于總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭，并未隨著這部憲法的問世而停止，而是陷入多面操縱的輿論沸場之中。

三、兩種政制優(yōu)劣比較的爭論

圍繞總統(tǒng)制與內(nèi)閣制爭論，離不開政制本身。兩種政制孰優(yōu)孰劣，縱觀民國爭論要切問題，不過三則：其一為學(xué)理；其二為情勢；其三為國情。否則就陷入辯論紛繁而尤不知何種為適宜吾國良善政制。

（一）學(xué)理

總統(tǒng)制和內(nèi)閣制為共和政制中的主要兩種政制流派。各有所長，各有所短。以其一政制之長攻一政制之短，是造成民初政制之爭相持不下的重要原因之一。兩制長短之爭，互為消長，“論者互炫耀其所善之長，而攻擊其所不善者之短，雖辯之終年，而彼此終莫能相尚一，如爭內(nèi)閣制總統(tǒng)制之優(yōu)劣時也，今之論此問題者，辯難屢月而卒，無結(jié)果可言”[11]。民元時的總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭，則深陷于長短優(yōu)劣的論爭之中。輿論相持不下，陷于繁雜之辯論不能脫離。

（二）情勢

總統(tǒng)制與內(nèi)閣制兩相比較，難分優(yōu)劣，其適于一國與否，當(dāng)視情勢發(fā)展。而政制之?dāng)X采，必定要思慮時事變遷，不能墨守陳舊。在《臨時約法》制定前期，由于南北戰(zhàn)爭的紛擾，國家亟待一強有力集權(quán)政府，一強有力領(lǐng)袖，而政制又可以一脈相承，因而總統(tǒng)制仍然獲得大多數(shù)議員支持。但是隨著南北和議的交涉，以至以袁世凱為下屆總統(tǒng)唯一候選的和平條件，致使大部分傾向總統(tǒng)制的議員又倒向責(zé)任內(nèi)閣制?！叭划?dāng)時人心感南京政府之無力，不能強固國家，皆傾向統(tǒng)一，因之主張內(nèi)閣制之說大盛，故臨時約法又改采內(nèi)閣制”[12]。隨著情勢推移，總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的主張者，個人也在改變看法。政界變化，難以逆料。情勢的變化，為政制設(shè)定的重要考量因素，也是民國政制猶移不定流變的重要原因。

（三）國情

總統(tǒng)制與內(nèi)閣制兩種政制比量，除了學(xué)理和情勢的變化外，國情是最重要的因素。“三者之中，中國國情尤為要，時事次之，理論又次之。國情者，有不動性，累千百世而后成其變化，又至微且遲”[13]。一國的國情是長期歷史，具有適宜本國的特性，如果政制違背國情之遠，極不相合，則國家政局動蕩不安。“然總統(tǒng)制與內(nèi)閣制在政治上無絕對之美惡。而試其所行之國家，其國情歷史合焉否耶。美行總統(tǒng)制而善，有美之國情而后可，無美之國情則不可；法行內(nèi)閣制而善，有法之歷史而后可，無法之歷史則不可。吾人商榷中國將來之制度，其行總統(tǒng)制耶，抑行內(nèi)閣制耶？二者必居一焉”[14]。民國究竟采用何種制度，尤不能脫離本國國情之根，而至潰爛。政制設(shè)立不能不深為考慮，這也是兩種政制之爭，不可避免的要點。

四、結(jié)語

民元時期總統(tǒng)制與內(nèi)閣制，于眾多政制，如議會君主立憲制、二元君主立憲制、內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會制中，很快脫穎而出，即美式總統(tǒng)制和法式責(zé)任內(nèi)閣制。一個很重要的原因就是因為民國是共和政體國家，而當(dāng)時世界共和國家最先進國，即為美法。然而于這兩種制度中究竟采用何種制度，卻異常的遲緩，爭論不休。兩種政制本身存在的問題是重要原因，往往利弊相對。無論各省聯(lián)合組織政府時代抑或是南京臨時政府時代總統(tǒng)制和內(nèi)閣制論爭，甲乙兩派各持主張，于學(xué)理、情勢、國情上展開討論，比較兩種政制之優(yōu)劣得失，政制之爭，尤為激烈。引發(fā)各大報紙的持續(xù)發(fā)文，和民眾的密切關(guān)注。縱觀民元時期的兩次總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭，無疑不能錯漏，自由、民主的強大政治口號力量，正是這一口號，才推動了對舊的專制封建制度的破壞和新的共和政體國家的建設(shè)；才有了由秘密政治向公開政治的轉(zhuǎn)變，由官治官享到民治民享；才有了國家政制的設(shè)立負諸公眾自由討論。而爭辯愈激，愈能顯示一個國家的民主程度。兩種政制的爭論推進了國家的民主進程。

——————————

注 釋：

①吳建銘.總統(tǒng)制與內(nèi)閣制論爭[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2012.

②董洪亮.民國前期總統(tǒng)制度研究（1912-1928）[M].鄭州：大象出版社，2012.

③張玉法.民國初年的政黨[M].湖南：岳麓書社，2004.

④張朋園.立憲派與辛亥革命[M].長春：吉林出版集團有限責(zé)任公司，2007.

⑤王小飛.總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭——民初政體模式的憲政反思[D].湘潭大學(xué)法學(xué)院，2007.

⑥董力.近現(xiàn)代中國責(zé)任內(nèi)閣體制研究[D].武漢大學(xué)法學(xué)院，2012.

參考文獻：

〔1〕〔7〕〔8〕〔12〕谷鐘秀.論總統(tǒng)制[J].正誼，1914，1（2）：3-4.

〔2〕楊天宏.政黨建制與民國政制走向[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008.53.

〔3〕〔4〕胡漢民.胡漢民自傳[A].丘權(quán)政、杜春和.辛亥革命史料選輯（上冊）[C].湖南：湖南人民出版社，1981.218.

〔5〕居正.辛亥札記[A].武漢大學(xué)歷史系.辛亥革命在湖北史料選輯[C].湖北：湖北人民出版社，1981.29.

〔6〕王世杰，錢端升.比較憲法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.681.

〔9〕孫中山.中國之革命[A].葉孝信.中國法制史[C].北京：北京大學(xué)出版社，1996.386.

〔10〕〔11〕蔡繼鷗.鄂州血史[A].中國社會科學(xué)院近代史研究所.近代史資料?？痆C].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2013.186.

〔13〕〔14〕世英.總統(tǒng)制與內(nèi)閣制[J].民鐸，1916，1（1）：48.

（責(zé)任編輯 孫國軍）