關(guān)于行政執(zhí)法法治建設(shè)的思考

王建華

摘 要：行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)法律活動(dòng)的總稱，其與公民、法人和其他社會(huì)組織的利益息息相關(guān)。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。行政機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法的重要主體，要依法執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法，要加快建設(shè)行政執(zhí)法的法治體系，在高效的法治實(shí)施體系的運(yùn)行中，全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 嚴(yán)格執(zhí)法 法律監(jiān)督

黨的十八屆四中全會(huì)指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在法治政府建設(shè)中行政執(zhí)法法治建設(shè)極為重要。從引起行政復(fù)議、行政訴訟的行政案件來(lái)看，幾乎所有的行政糾紛都是因?yàn)樾姓?zhí)法活動(dòng)而產(chǎn)生的。在行政執(zhí)法活動(dòng)中，只有實(shí)現(xiàn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法，才能實(shí)現(xiàn)行政管理職能和行政管理的民主化、科學(xué)化；加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)組織和行政工作人員隊(duì)伍建設(shè)；保證行政權(quán)力的正確行使和防止濫用；保證公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。改革開放以來(lái)，我國(guó)在規(guī)范和改進(jìn)行政執(zhí)法方面取得了很大成績(jī)。行政執(zhí)法整體狀況明顯改觀，隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法水平明顯提高；執(zhí)法作風(fēng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變；執(zhí)法效率和質(zhì)量明顯提高。但是，與全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求相比，行政執(zhí)法的現(xiàn)狀仍然存在諸多問題。

一、當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法存在的問題

堅(jiān)持依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，關(guān)鍵在于把國(guó)家的行政活動(dòng)納入法制軌道，即法律的規(guī)范性、民主性、科學(xué)性來(lái)約束行政行為的隨意性、集權(quán)性、主觀性，建立依法行政的執(zhí)法體制。目前我國(guó)憲法規(guī)定的行政執(zhí)法體制基本框架是完善的，基本理念上體現(xiàn)了民主和法制原則。但是，由于各級(jí)人民代表大會(huì)立法制度與地方政府定立的行政規(guī)章權(quán)力并行，從而是執(zhí)法依據(jù)時(shí)常出現(xiàn)偏離，使人民代表大會(huì)立法的權(quán)威性上沒有真正確立，而且缺乏配套法律以及某些傳統(tǒng)體制的影響等因素，憲法的法治原則在執(zhí)法實(shí)踐中并未完全落實(shí)。

1.行政法律規(guī)范存在問題。行政法律規(guī)范是行政執(zhí)法的源頭。如果法律出現(xiàn)漏洞或滯后，其直接的結(jié)果是行政執(zhí)法沒有法律的依據(jù)。由于我國(guó)是一個(gè)一元多層的立法體制，立法實(shí)踐中，對(duì)于行政法規(guī)的名稱并沒有統(tǒng)一的界定，以至于到底什么樣的名稱屬于行政法規(guī)，什么樣的名稱屬于命令或決議都成了問題?，F(xiàn)行有效的行政法規(guī)，例如，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》。以上行政法規(guī)可以看出，國(guó)務(wù)院在制定的行政法規(guī)在名稱上具有很大的隨意性，不具有規(guī)范性。有的用“辦法”，有的用“細(xì)則”，有的用“條例”，這在實(shí)踐中不容易操作，不利于法制的統(tǒng)一性。

2.行政執(zhí)法中存在權(quán)責(zé)不明、濫用權(quán)力的現(xiàn)象。執(zhí)法實(shí)踐中，往往出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)同一事項(xiàng)都有管理權(quán)的情況。這種情況導(dǎo)致多頭執(zhí)法的問題，而多頭執(zhí)法又會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法混亂的問題。多頭執(zhí)法和混亂執(zhí)法會(huì)影響到執(zhí)法的效果并且會(huì)侵害到相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)，如果法律對(duì)于執(zhí)法主體的規(guī)定不明確，也可能會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法主體之間相互扯皮、相互推諉的情況。還有就是在執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法主體濫用職權(quán)的問題也非常突出。行政主體濫用職權(quán)的行為背離了行政執(zhí)法的法定目的，有違公共利益而且會(huì)侵害到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，阻礙行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。濫用職權(quán)是行政執(zhí)法不規(guī)范的突出問題，對(duì)行政執(zhí)法規(guī)范化造成了很大障礙。

3.行政執(zhí)法隊(duì)伍力量不足，執(zhí)法人員的素質(zhì)不夠高。法律的執(zhí)行離不開合適的執(zhí)法主體和一定數(shù)量的執(zhí)法人員。一方面，我國(guó)行政執(zhí)法力量不足。由于缺乏必要的評(píng)估，在授權(quán)予某一執(zhí)法主體具體的執(zhí)法權(quán)時(shí)，較少考慮被授權(quán)對(duì)象的執(zhí)法力量問題。如果一個(gè)組織并不具備執(zhí)法能力，那么，賦予該組織執(zhí)法職責(zé)就是不合適的，也必將導(dǎo)致執(zhí)法不作為，法律也將得不到實(shí)施。另一方面，我國(guó)行政執(zhí)法人員素質(zhì)不夠高，執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，是將行政執(zhí)法依據(jù)適用于具體的復(fù)雜過程，行政執(zhí)法人員必須能夠準(zhǔn)確地理解法律，并能夠根據(jù)具體事件準(zhǔn)確地選用法律。目前，我國(guó)不少行政執(zhí)法人員素質(zhì)不夠高，主要是業(yè)務(wù)能力不高，特別是一些執(zhí)法主體因?yàn)閳?zhí)法人員的編制不足，就聘用合同工、臨時(shí)工執(zhí)法，而這些人絕大多數(shù)文化水平不夠高，并不具備執(zhí)法人員的基本要求；而且很多執(zhí)法人員并未受過相關(guān)的專業(yè)知識(shí)的訓(xùn)練。

4.行政執(zhí)法過程中存在逐利性執(zhí)法問題。行政執(zhí)法是政府管理社會(huì)的一種規(guī)范化、正當(dāng)化的法律活動(dòng)，就其本身來(lái)說不應(yīng)以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)。但是，在我國(guó)當(dāng)前的行政執(zhí)法中，追求經(jīng)濟(jì)利益的情況較為普遍。有些地方由于財(cái)政困難，行政執(zhí)法人員工資發(fā)放困難，一些事業(yè)編制執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、事業(yè)編制或聘用人員的工資沒有納入財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致有的地方政府財(cái)政部門不按實(shí)際開支撥付經(jīng)費(fèi)，而是將行政機(jī)關(guān)的罰沒收入的一定比例予以返還或者搞變花樣返還。這直接導(dǎo)致了很多執(zhí)法主體以罰沒收入的高低作為執(zhí)法成就的唯一指標(biāo)，甚至將財(cái)產(chǎn)罰作為行政執(zhí)法的唯一手段，而且在執(zhí)法力度上更是追求罰款數(shù)額的最大化。

二、加強(qiáng)行政執(zhí)法法治建設(shè)的思路

對(duì)于我國(guó)行政執(zhí)法中存在的各種問題和不足，有必要按照全面深化改革、建設(shè)法治政府的要求，提出幾點(diǎn)建議。

1.加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍。行政執(zhí)法法治建設(shè)，離不開一支專業(yè)化、高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍。一要有堅(jiān)定的法治信仰，堅(jiān)守職業(yè)良知。一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是刻在人民的內(nèi)心里。如果執(zhí)法人員不從內(nèi)心信仰法治，沒有堅(jiān)守法治的定立，就無(wú)法抵抗社會(huì)上權(quán)勢(shì)、金錢、人情關(guān)系的誘惑和干擾，這也勢(shì)必導(dǎo)致執(zhí)法人員不能嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要信仰法治、堅(jiān)守法治，做知法、懂法、守法、護(hù)法的嚴(yán)格執(zhí)法者，站穩(wěn)腳跟、挺直脊梁，只服從事實(shí)，只服從法律，鐵面無(wú)私，秉公執(zhí)法。執(zhí)法人員要有更嚴(yán)格的規(guī)則意識(shí)，法律就是規(guī)則，法治就是規(guī)則之治。在法治社會(huì)，一切行為都要以法律為準(zhǔn)則，一切矛盾糾紛的解決也都要以法律為標(biāo)準(zhǔn)。二要切實(shí)提高行政執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)水平。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。通過行政執(zhí)法人員資格制度，提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平，形成專業(yè)化的行政執(zhí)法隊(duì)伍。三要加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)。加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)，關(guān)鍵是要堅(jiān)持常抓不放，一刻也不能放松，形成常態(tài)化管理。要把執(zhí)法為民作為最重要的職業(yè)良知。要把強(qiáng)化職業(yè)道德教育，恪守執(zhí)法底線和職業(yè)良知。要把強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)社會(huì)公平正義作為最重要的價(jià)值追求，堅(jiān)持實(shí)體和程序并重，尊重和保障人權(quán)。

2.完善行政執(zhí)法規(guī)范，做到執(zhí)法規(guī)范化。法律規(guī)范與行政執(zhí)法是相互聯(lián)系的，行政執(zhí)法以法律為依據(jù)，因而法律規(guī)范的質(zhì)量會(huì)直接決定執(zhí)法的狀況。我國(guó)行政執(zhí)法的不規(guī)范，在一定程度上與法律規(guī)范存在的各種不足有關(guān)。完善與行政執(zhí)法相關(guān)的法律規(guī)范是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法規(guī)范化的前提。要建立行政法律規(guī)范化的通行標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)可以適用于所有的行政執(zhí)法行為，具有普遍性、因而可以由政府統(tǒng)一制定通行的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。要完善組織立法。當(dāng)前，我國(guó)組織立法方面還存在很多問題，急待解決的就是職權(quán)交叉問題和職權(quán)不（下轉(zhuǎn)第353頁(yè)）（上接第317頁(yè)）明問題。組織立法今后的方向應(yīng)當(dāng)是明確執(zhí)法主體的地位和權(quán)限，盡量避免交叉，而且盡量將其權(quán)力范圍進(jìn)行具體化。要完善執(zhí)法責(zé)任制。凡是享有行政職權(quán)的主體都應(yīng)當(dāng)為其設(shè)定責(zé)任，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。要加強(qiáng)責(zé)任的明確性和具體性，有必要對(duì)責(zé)任的種類、范圍、方式都進(jìn)行明確的規(guī)定，做到執(zhí)法承擔(dān)具有可操作性。完善行政程序的立法，使行政程序規(guī)范更具有可操作性，更符合現(xiàn)代程序法治的精神。完善和強(qiáng)化各種程序制度，執(zhí)行回避制度、執(zhí)行聽證制度和說明理由制度是正當(dāng)法律程序的重要體現(xiàn)，但是，目前這些制度都存在不足之處，因而應(yīng)當(dāng)將這些制度進(jìn)行完善和強(qiáng)化，使這些制度真正運(yùn)用于執(zhí)法實(shí)踐，并對(duì)規(guī)范執(zhí)法起到制約作用。要進(jìn)一步完善執(zhí)法責(zé)任制。沒有責(zé)任，就沒有約束，就沒有人負(fù)責(zé)。執(zhí)法人員樹立責(zé)任考核和責(zé)任追究意識(shí)，是認(rèn)真規(guī)范行政執(zhí)法行為的前提和保證。要扎扎實(shí)實(shí)做好調(diào)查研究，科學(xué)分析行政職權(quán)屬性特征，提出符合執(zhí)法實(shí)際的實(shí)施操作方案，確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

3.加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法主體能力的保障，防止逐利性執(zhí)法。執(zhí)法人員、財(cái)力和設(shè)備工具是行政執(zhí)法主體執(zhí)法能力的重要保證，沒有這些就無(wú)法真正地實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的規(guī)范化。因而有必要為執(zhí)法主體提供充足的具有相應(yīng)的重要專業(yè)知識(shí)和技能的人員，同時(shí)要在財(cái)力和物力上給予足夠的支持。要完善公共財(cái)政體制，統(tǒng)籌安排和規(guī)范使用財(cái)政資金，為行政執(zhí)法隊(duì)伍提供充足的裝備、經(jīng)費(fèi)，避免行政執(zhí)法隊(duì)伍為經(jīng)費(fèi)而執(zhí)法。要完善和規(guī)范行政機(jī)關(guān)工作人員工資和津貼、補(bǔ)貼制度，提高行政執(zhí)法人員的待遇，避免行政執(zhí)法人員為牟取私利而執(zhí)法。這樣可以使得主體的執(zhí)法能力得到保障，另一方面則可以杜絕執(zhí)法主體自收自支現(xiàn)象，防止執(zhí)法主體逐利性執(zhí)法。當(dāng)然，執(zhí)法主體人員和財(cái)力的保障，也要控制一定的尺度。應(yīng)當(dāng)注意將人力、物力和財(cái)力的支持控制在合理的范圍內(nèi)。因?yàn)槿藛T過剩就會(huì)導(dǎo)致人浮于事，相互扯皮，財(cái)力、物力供應(yīng)過多則存在貪污腐敗現(xiàn)象。執(zhí)法人員的規(guī)模和財(cái)力支持的數(shù)量對(duì)于行政執(zhí)法本身具有非常重要的影響，因而有必要對(duì)人員和財(cái)力配備的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理化評(píng)估。從行政執(zhí)法的效率和國(guó)家財(cái)政的承受能力來(lái)看，只有將人員、財(cái)力和物力支持控制在適度的規(guī)模上，才能使得行政執(zhí)法更具規(guī)范化。

4.強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，控制執(zhí)法者的自由裁量權(quán)。在行政執(zhí)法中存在一系列問題和矛盾的一個(gè)重要原因在于行政執(zhí)法監(jiān)督體制不夠完善，行政執(zhí)法權(quán)的行使沒有得到有效監(jiān)督。針對(duì)目前的情況，應(yīng)從行政系統(tǒng)內(nèi)部、行政系統(tǒng)外部權(quán)力機(jī)關(guān)和網(wǎng)絡(luò)媒體輿論監(jiān)督三方面，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督制約，形成科學(xué)高效的行政執(zhí)法監(jiān)督體制。讓行政執(zhí)法在陽(yáng)光下，在扎緊的制度籠子里規(guī)范運(yùn)行，確保行政執(zhí)法高效公正，廉潔文明，盡快形成高效的法治實(shí)施體系。社會(huì)現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的，法律不可能將每一種情況都規(guī)定得非常清楚明確，因而裁量權(quán)對(duì)于執(zhí)法者是必要的。然而，我國(guó)行政法律規(guī)范的問題是賦予了執(zhí)法者過大的裁量權(quán)。針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法中普遍存在的執(zhí)法主體濫用自由裁量權(quán)的問題，有必要建立行政裁量基準(zhǔn)制度，控制執(zhí)法者的自由裁量權(quán)。裁量基準(zhǔn)就是根據(jù)不同的事實(shí)和情節(jié)，為執(zhí)法行為設(shè)定更為細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，以便控制裁量權(quán)的濫用。公開裁量標(biāo)準(zhǔn)，接受社會(huì)監(jiān)督。行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)向社會(huì)公開，讓公眾了解有關(guān)的量罰標(biāo)準(zhǔn)。這樣既便于得到社會(huì)的認(rèn)可、當(dāng)事人的認(rèn)可，也有利于社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，使行政執(zhí)法在陽(yáng)光下運(yùn)行，進(jìn)一步保證法律面前人人平等，努力實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法公開、公平、公正。

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