當(dāng)前城市社區(qū)治理的若干法律問題研究

張懿

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，改革的不斷深入，特別是之前的單位人不斷地向社會(huì)人轉(zhuǎn)變，城市社區(qū)治理越來越受到政府和社會(huì)的重視。法律制度是城市社區(qū)良好建設(shè)的重要保證，是城市社區(qū)依法自治的前提。本文以城市社區(qū)為研究對(duì)象，結(jié)合武進(jìn)區(qū)的實(shí)際現(xiàn)狀，重點(diǎn)討論了現(xiàn)代城市社區(qū)治理過程中存在的法律問題，城市社區(qū)法律制度的建立和完善的建議。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū) 治理 法律制度

一、當(dāng)前城市社區(qū)治理的相關(guān)概念

1.城市社區(qū)的定義。1887年，德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出了“社區(qū)”概念以及相關(guān)理論后，在西方學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，開創(chuàng)了社區(qū)研究的先河。后來的許多研究者都沿用了“社區(qū)”這一名詞。1933年，費(fèi)孝通等燕京大學(xué)的一批青年學(xué)生在翻譯帕克的社會(huì)學(xué)論文時(shí)，第一次把“community”譯為“社區(qū)”[]，將社區(qū)概念引入中國(guó)。盡管“社區(qū)”作為一個(gè)概念只有120多年的歷史，但作為一種社會(huì)實(shí)體或社會(huì)存在，其歷史可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)社區(qū)定義大致認(rèn)為，是指由居住在一定區(qū)域范圍的人們結(jié)成多種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)群體，從事多種社會(huì)活動(dòng)所構(gòu)成的社會(huì)生活共同體。

2.治理的定義。治理理論是在20世紀(jì)90年代逐漸進(jìn)入眾多學(xué)科研究的領(lǐng)域，并日益引起各方關(guān)注，在全世界政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)領(lǐng)域得到了廣泛的運(yùn)用。全球治理委員會(huì)發(fā)表的《我們的全球之家》研究報(bào)告對(duì)治理定義作出了最具權(quán)威的論述：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和”。國(guó)內(nèi)俞可平教授認(rèn)為，治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。

3.城市社區(qū)治理的定義。本文研究的“社區(qū)”專指城市中實(shí)體性的社區(qū)。我們將城市社區(qū)界定為：從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口集中居住的社會(huì)區(qū)域單位，重點(diǎn)是指國(guó)內(nèi)縣及縣以上其他非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的社區(qū)形態(tài)。民政部對(duì)城市社區(qū)治理的認(rèn)定為，“是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程”。

二、當(dāng)前城市社區(qū)治理存在的法律問題

隨著城市社區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)，我國(guó)城市社區(qū)的治理也取得了一定的成效。但從目前情況看，在社區(qū)治理過程中還未形成之相配套的完善的法律制度，并受到一些因素的制約，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.立法存在的問題。

1.1高階位法律缺失，缺乏系統(tǒng)性。當(dāng)前有關(guān)社區(qū)的高階位法律僅僅只有《憲法》、《城市居民委員會(huì)組織法》等，其它都是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性的法規(guī)和規(guī)章。而這些法律法規(guī)有些只適用于局部區(qū)域，層次較低，相對(duì)缺乏高的法律效力和法律權(quán)威，高階位法律的缺失不僅使整個(gè)社區(qū)治理法律體系不完善，也使低階位法律規(guī)范在制定中也缺乏科學(xué)指導(dǎo)和上層法律規(guī)范的制約，這樣就影響了法律的力度。

1.2法律制度滯后，存在立法空白。我國(guó)城市社區(qū)法治建設(shè)起步較晚，即便獲得了階段性成果，但與此相適應(yīng)的立法工作卻沒有同步發(fā)展，致使相關(guān)法律制度不健全，與城市社區(qū)治理所需法律法規(guī)仍有很大的差距，很多的領(lǐng)域存在立法空白，造成制度缺失，難以形成有序、公平的管理機(jī)制。

2.實(shí)施存在的問題。

2.1行政權(quán)力濫用，社區(qū)與政府職責(zé)不清。居民委員會(huì)是一個(gè)法定的群眾性自治組織，政府與居民委員會(huì)之間沒有上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，只存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。雖然隨著改革的推進(jìn)，政府管理重心有所轉(zhuǎn)移，街道辦事處的職能逐步得到加強(qiáng)，但現(xiàn)實(shí)的情況是，政府對(duì)居民委員會(huì)仍有著過多的行政干預(yù)，居民委員會(huì)事實(shí)上成了政府的“腿”，行政化傾向仍比較嚴(yán)重。結(jié)合武進(jìn)區(qū)社區(qū)治理的現(xiàn)狀來看，社區(qū)承擔(dān)的公共性、行政性等事務(wù)工作已經(jīng)延伸至社會(huì)治理的各個(gè)層面，社區(qū)共承擔(dān)了大小120余項(xiàng)事務(wù)。主要有三部分：一是政府行政工作。包括社區(qū)行政管理、計(jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、長(zhǎng)效管理、安全生產(chǎn)、文化體育等12類80多項(xiàng)工作；二是黨務(wù)工作。包括基層黨建、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、綜治、文明創(chuàng)建等6類40余項(xiàng)工作。三是臨時(shí)交辦的工作。包括各類普查、上級(jí)檢查、地塊拆遷、協(xié)調(diào)配合街道及有關(guān)部門臨時(shí)交辦的一些事務(wù)性工作。合計(jì)約270余本臺(tái)賬（含電子臺(tái)賬）、18條省、市專線和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，極大地增加了社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)。

2.2自治權(quán)利虛設(shè)，參與機(jī)制不完善。自治是現(xiàn)代民主管理思想的體現(xiàn)，它是通過自治主體對(duì)一定范圍內(nèi)的自治事務(wù)的管理達(dá)到對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理和控制的目的，這是民主管理的重要形式。在現(xiàn)代社會(huì)，城市居民把更多的精力放在增加經(jīng)濟(jì)收入上，對(duì)精神生活的追求也不斷提升，他們無暇于社區(qū)事務(wù)，同時(shí)社區(qū)組織提供給居民參與的事項(xiàng)很少有涉及公共權(quán)利的運(yùn)行，這也導(dǎo)致了居民對(duì)社區(qū)組織的認(rèn)同感不強(qiáng)，對(duì)社區(qū)的事務(wù)漠不關(guān)心。結(jié)合武進(jìn)區(qū)社區(qū)治理的現(xiàn)狀來看，社區(qū)工作面臨著兩難問題：社區(qū)居委會(huì)的定位是努力發(fā)展基層民主政治，解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期所產(chǎn)生的新矛盾新問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增強(qiáng)群眾自治管理功能，但現(xiàn)實(shí)中各項(xiàng)政府工作、條線臺(tái)帳考核，使社區(qū)不可能有太多的精力放在居民的自治服務(wù)上。比如，各職能部門各自為政，開發(fā)各自的信息平臺(tái)，造成社區(qū)居委會(huì)各種記錄、統(tǒng)計(jì)、報(bào)表、臺(tái)帳的大量重復(fù)。社區(qū)居委會(huì)在人、財(cái)、物、考核等方面完全依賴于政府，與政府之間不是相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系，正是這種癥結(jié)使社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)定位與實(shí)際操作模式相背離，導(dǎo)致角色混亂，自治功能發(fā)揮受到影響，從而也嚴(yán)重制約社區(qū)自治的發(fā)展。

3.守法存在的問題。大多城市社區(qū)居民受中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響，缺乏權(quán)利意識(shí)，缺乏社區(qū)自治、社區(qū)參與的積極性，很難形成城市社區(qū)立法的愿望和要求。雖然很多城市社區(qū)相繼建立了法律法規(guī)宣傳和服務(wù)中心，但實(shí)質(zhì)功能并沒有完全的發(fā)揮，作用僅限于法律服務(wù)上，依法管理社區(qū)和依法規(guī)劃社區(qū)建設(shè)的氛圍還未形成。結(jié)合武進(jìn)區(qū)社區(qū)治理的現(xiàn)狀來看，就存在著社區(qū)民間組織重活動(dòng)輕登記，合法性不足的問題：現(xiàn)行法律規(guī)定的獲取社團(tuán)合法身份的“門濫”過高，社區(qū)民間組織很多存在規(guī)模小、數(shù)量多、活力足、經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)所要求低等特殊性，加之民政部門對(duì)民間組織的登記有資金、會(huì)員數(shù)量、辦公場(chǎng)所等方面的要求，登記程序繁瑣，所以很多符合登記條件的民間組織也不愿意去主管部門登記，很多社區(qū)民間組織的負(fù)責(zé)人對(duì)民間組織的地位作用認(rèn)識(shí)不到位、規(guī)范管理認(rèn)識(shí)不到位，普遍存在只要正常運(yùn)作，不考慮主體是否合法的問題。

4.法律監(jiān)督存在的問題。城市社區(qū)居民對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行監(jiān)督可以形成一種外部的約束力，這種外部約束力可以在一定程度上規(guī)范社區(qū)工作的作風(fēng)和行為，督促提高工作效率，更好地為社區(qū)服務(wù)。由于各種原因，我國(guó)城市社區(qū)工作并沒有完全置于廣大社區(qū)居民的監(jiān)督之下，缺乏監(jiān)督的外部約束力，不利于規(guī)范城市社區(qū)工作的行為，也不利于提高城市社區(qū)的整體工作效率。

三、完善當(dāng)前城市社區(qū)治理法律制度的建議

1.建立完善社區(qū)治理的法律規(guī)范。

1.1明確社區(qū)及社區(qū)主體的法律地位。街道辦事處的職能必須限定在管理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)之上，避免行政權(quán)力的濫用。設(shè)立社區(qū)居民大會(huì)，作為社區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)。將現(xiàn)有物業(yè)小區(qū)業(yè)主大會(huì)改為社區(qū)居民大會(huì)，下設(shè)業(yè)主委員會(huì)和居民委員會(huì)兩個(gè)組織，業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)的日常管理工作，居民委員會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)的行政事務(wù)管理。

1.2建立完善城市社區(qū)自治制度。實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)依法自治，必須做到有法可依，而確定法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)，是法律制度形成的基礎(chǔ)和前提條件。首先，社區(qū)法律制度正是通過明確社區(qū)自治主體的權(quán)利和義務(wù)來調(diào)整社區(qū)各種社會(huì)關(guān)系的。其次，只有明確了社區(qū)自治主體的權(quán)利和義務(wù)，才能提高社區(qū)自治主體的自治意識(shí)，從而使其正確地行使社區(qū)自治權(quán)利，自覺地履行社區(qū)自治義務(wù)。

2.認(rèn)清政府在社區(qū)治理中的角色定位。

2.1轉(zhuǎn)變政府職能。政府的職責(zé)和功能在社區(qū)和整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域中都是有限的，與非政府組織或非營(yíng)利組織的分工合作是必然趨勢(shì)。我國(guó)城市基層政府組織應(yīng)主動(dòng)擺脫傳統(tǒng)體制的影響，進(jìn)一步強(qiáng)化“有限政府”和“法治政府”的觀念，充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)居委會(huì)的法定自治地位并尊重其自治權(quán)，按照“政社分開”的原則，對(duì)自身和社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)進(jìn)行全面的劃分界定。結(jié)合武進(jìn)區(qū)社區(qū)治理的現(xiàn)狀來看，武進(jìn)區(qū)在社區(qū)“減負(fù)增效”方面做了一些工作，并取得了一定的治理成果：近年來，武進(jìn)區(qū)相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見》、《關(guān)于印發(fā)武進(jìn)區(qū)城區(qū)社區(qū)設(shè)置方案的通知》、《武進(jìn)區(qū)社區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)綱要（2009-2011年）》、《武進(jìn)區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)實(shí)施意見》、《關(guān)于推進(jìn)“一委一居（村）一站一辦”建設(shè)和“扁平化社區(qū)管理工作的意見”》、《關(guān)于核定城鎮(zhèn)社區(qū)專職工作者和工作經(jīng)費(fèi)的實(shí)施意見》、《關(guān)于印發(fā)關(guān)于全面推行城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化管理的意見的通知》等相關(guān)文件。2015年武進(jìn)區(qū)連續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)村（社區(qū)）“減負(fù)增效”的實(shí)施意見》、《武進(jìn)區(qū)和諧（平安、文明）村（社區(qū)）考評(píng)暫行辦法》、《關(guān)于在全區(qū)推行政社互動(dòng)、推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的意見》等七個(gè)政策文件。其中，在政社互動(dòng)文件中，依法列出了《村（居）委會(huì)依法履行職責(zé)事項(xiàng)》12項(xiàng)和《村（居）委會(huì)協(xié)助政府工作事項(xiàng)》36項(xiàng)“兩份清單”，進(jìn)一步明晰了基層政府與基層群眾自治組織的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，明確了雙方在社會(huì)治理中的主體責(zé)任。

2.2扶植和培育社區(qū)中介組織。探索在轉(zhuǎn)變政府職能基礎(chǔ)上的政府主導(dǎo)機(jī)制、在賦予自治權(quán)力基礎(chǔ)上的民主自治機(jī)制和在增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)活力基礎(chǔ)上的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，在此基礎(chǔ)上擺正自己與它們的關(guān)系，盡可能為其提供方便、提供服務(wù)，減輕中介組織的各種負(fù)擔(dān)。社會(huì)各方面共同努力，為中介組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。結(jié)合武進(jìn)區(qū)社區(qū)治理的現(xiàn)狀來看，武進(jìn)區(qū)在扶持和培育社會(huì)組織上加力發(fā)展：武進(jìn)區(qū)2015年總計(jì)投入200萬元大力扶持社會(huì)組織發(fā)展，包括對(duì)優(yōu)秀社會(huì)組織的扶持、公益創(chuàng)投扶持、社會(huì)組織孵化基地扶持、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人能力提升培訓(xùn)等。2015年共成立各類社會(huì)組織35家，其中社會(huì)團(tuán)體登記12家，民辦非企業(yè)登記23家，另有17家備案的社會(huì)組織，目前全區(qū)共有各類社會(huì)組織2506家，其中正式登記的社會(huì)組織1525家，每萬人擁有登記社會(huì)組織數(shù)已超過18個(gè)。開展了區(qū)級(jí)公益創(chuàng)投項(xiàng)目，入圍常州市公益創(chuàng)投項(xiàng)目5家。另有70個(gè)區(qū)級(jí)項(xiàng)目經(jīng)過經(jīng)專家現(xiàn)場(chǎng)打分，圍繞“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”宗旨的45個(gè)公益服務(wù)項(xiàng)目通過評(píng)審脫穎而出，每個(gè)項(xiàng)目分獲1 至3萬元不等的公益創(chuàng)投資金，共計(jì)60萬元。

3.提髙社區(qū)居民參與程度。城市社區(qū)居委會(huì)加強(qiáng)對(duì)居民的宣傳教育，向他們傳授參與知識(shí)與技能，使社區(qū)居民了解如何參與社區(qū)治理以及如何通過參與來保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的合法利益。此外建立健全城市社區(qū)居民參與機(jī)制，依據(jù)有關(guān)政策法規(guī)，通過民主程序和法定程序制定并完善相應(yīng)的規(guī)章制度，形成一整套參與機(jī)制，促使社區(qū)居民參與步入規(guī)范化與制度化階段。

4.完善社區(qū)居民對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制。首先，在監(jiān)督內(nèi)容上，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)居委會(huì)的監(jiān)督應(yīng)圍繞社區(qū)“管人、管錢、管事”等重點(diǎn)環(huán)節(jié)和居民關(guān)注的問題進(jìn)行全程監(jiān)督。其次，在監(jiān)督機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)建立起明確有效的監(jiān)督規(guī)章制度體系。社區(qū)自治首先應(yīng)當(dāng)是在深化制度的前提下進(jìn)行。因此，在監(jiān)督方面社區(qū)應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的居民參與和監(jiān)督的有關(guān)制度體系，明確居民監(jiān)督的流程、權(quán)利和義務(wù)。最后，在監(jiān)督方式上，應(yīng)當(dāng)積極探索社區(qū)居民參與對(duì)社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的程序和方式。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)定期不定期的采取檢查、審核、公開、聽證等方式，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)在財(cái)務(wù)管理，事務(wù)公開，重大事項(xiàng)進(jìn)展等方面的監(jiān)督，從而提升社區(qū)事務(wù)民主管理水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐娟：《政府治理論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年版.

[2]俞可平：“全球治理引論”，《政治學(xué)》（人大復(fù)印報(bào)刊資料），2002年第3期.

[3]趙毅旭：《城市社區(qū)治理路徑》，四川大學(xué)出版社，2010年版.