民營(yíng)化發(fā)展的困境

吳小湖 馮春麗 陸靈嬌

摘 要：民營(yíng)化作為政府治理的工具，一直存在著許多爭(zhēng)議。從民營(yíng)化三十年發(fā)展歷程來看，民營(yíng)化有許多可以借鑒之處，也有許多缺陷。據(jù)此，從南昌的環(huán)衛(wèi)改革中找出目前我國(guó)民營(yíng)化存在的難題。

關(guān)鍵詞：民營(yíng)化；發(fā)展；困境

中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）10-0140-02

20世紀(jì)70年代以來，隨著西方新公共管理和新公共選擇運(yùn)動(dòng)的興起，西方掀起了一場(chǎng)以公共服務(wù)市場(chǎng)化為核心的改革運(yùn)動(dòng)，目的是為了轉(zhuǎn)變政府職能，緩解政府的財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)的供給效率，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)效率高、資本雄厚的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)從20世紀(jì)90年代開始公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革，改革雖取得了一定的成就，但也存在一些問題。

江西南昌于2007年通過環(huán)衛(wèi)下社區(qū)、成立環(huán)衛(wèi)站開啟改革的序幕。2013年底通過公開招標(biāo)的方式將東湖區(qū)的環(huán)衛(wèi)事業(yè)外包給了深圳潔亞公司，但是2015年5月1號(hào)潔亞公司退出了東湖區(qū)環(huán)衛(wèi)工作，重新由政府接管。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，潔亞公司只負(fù)責(zé)主干道的衛(wèi)生清掃工作，未深入到社區(qū)，社區(qū)的衛(wèi)生仍由環(huán)衛(wèi)所負(fù)責(zé)，而環(huán)衛(wèi)所改制后叫城市街道管理綜合執(zhí)法大隊(duì)。在潔亞公司承包東湖區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)階段，東湖區(qū)的環(huán)衛(wèi)清掃效率有很大的提高，設(shè)備更新速度也提上日程，但是潔亞公司完全按照市場(chǎng)化的制度管理環(huán)衛(wèi)工人，采取重罰的制度，為提高利潤(rùn)減少環(huán)衛(wèi)工人的工資以及津貼，致使環(huán)衛(wèi)工人有很大的怨言；政府在承包合同上未明確潔亞公司的報(bào)酬，也未有相關(guān)的監(jiān)管措施以及配套措施，才導(dǎo)致最終的聯(lián)姻失敗。

一、公共服務(wù)市場(chǎng)的含義

（一）公共服務(wù)的含義

關(guān)于公共服務(wù)的含義，國(guó)內(nèi)學(xué)者有不同的詮釋，但在這些詮釋中總聯(lián)系到“公共物品”這個(gè)概念。有句話是如此詮釋的：“現(xiàn)實(shí)中公共服務(wù)包括從純公共物品到私人物品的所有類別[1]。廣義的公共服務(wù)等同于公共物品，它包含從政府的法律制度安排、宏觀政策到具體的服務(wù)項(xiàng)目等諸多內(nèi)容；狹義的公共服務(wù)僅指由政府安排的具體的服務(wù)項(xiàng)目?！边@里公共服務(wù)被分為廣義和狹義，與政府以及公共物品掛鉤，簡(jiǎn)而言之，即政府安排提供的公共物品。陳振明結(jié)合價(jià)值解釋法和利益解釋法提出了兩種值得參考的定義：“首先，公共服務(wù)是指政府運(yùn)用其權(quán)威資源，根據(jù)特定的公共價(jià)值，通過公共政策回應(yīng)社會(huì)需求，使最大多數(shù)的人得到最大的福利。其次，公共服務(wù)是指政府及其公共部門運(yùn)用公共權(quán)力，通過多種機(jī)制和方式的靈活運(yùn)用，提供各種物質(zhì)形態(tài)或非物質(zhì)形態(tài)的公共物品，以不斷回應(yīng)社會(huì)公共需求偏好、維護(hù)公共利益的實(shí)踐活動(dòng)的總稱?！?/p>

（二）公共服務(wù)市場(chǎng)化的含義

薩瓦斯在《民營(yíng)化與公司部門的伙伴》一書中寫：“從狹義上看，民營(yíng)化指一種政策，即引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)以取代對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)?！盵2]薩瓦斯將“市場(chǎng)化”描述為“民營(yíng)化”，認(rèn)為“民營(yíng)化”不是簡(jiǎn)單的“政府退卻”，而是“公私伙伴關(guān)系”。

認(rèn)為公共服務(wù)的市場(chǎng)的含義最核心就是政府與市場(chǎng)基于某種契約關(guān)系而簽訂的合同，具體來說這包括：首先，公共服務(wù)市場(chǎng)化并不是政府將其提供公共服務(wù)的責(zé)任也拋向市場(chǎng)，而是政府職能的轉(zhuǎn)變。其次，公共服務(wù)市場(chǎng)化意味著政府和市場(chǎng)的合作關(guān)系可以是多種多樣的，競(jìng)爭(zhēng)將加劇。最后，公共服務(wù)市場(chǎng)化意味著公共服務(wù)的評(píng)價(jià)主體也將市場(chǎng)化，多元化。

環(huán)衛(wèi)都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，都是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，無論是私人還是政府在經(jīng)營(yíng)這類產(chǎn)品時(shí)都能獲取一定的收入，但是不足以覆蓋成本，因此這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品在實(shí)行市場(chǎng)化過程中無論采取哪種形式都應(yīng)符合上述定義，但是現(xiàn)狀卻不是這樣的，因此目前出現(xiàn)了很多弊端，制約著市場(chǎng)化的進(jìn)程。

二、城市公用事業(yè)外包的困境

（一）法律制度缺失

目前，由于外包項(xiàng)目缺乏一個(gè)基本的法律導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行很多法律都是有礙于外包項(xiàng)目的推進(jìn)的，比如稅收制度、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等；另一方面，由于外包項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，靠?jī)扇晷薷囊淮蔚亩唐谖募硪?guī)范，在政府信用不足時(shí)就加大了投資公司的風(fēng)險(xiǎn)。在南昌環(huán)衛(wèi)改革中我們就明顯發(fā)現(xiàn)政府不按合同規(guī)定直接收回?fù)p害了承包公司的利益，打擊了其他投資者的信心；再者，沒有法律，就可能出現(xiàn)各個(gè)部門隨意出臺(tái)規(guī)定，導(dǎo)致政出多門，這不僅會(huì)給地方政府和投資者帶來難題，還影響政府的公信力，最終損害民眾的利益。并且監(jiān)管部門在監(jiān)管過程中執(zhí)行力不足的原因也是因?yàn)闊o法可依，造成監(jiān)管過程中的責(zé)任推卸問題；在招標(biāo)過程中同樣缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致市場(chǎng)化過程中出現(xiàn)價(jià)低者得的惡性循環(huán)，這種惡性循環(huán)的結(jié)果就是企業(yè)為了獲利就打擦邊球，采取一些損害普通工人利益的措施。

（二）政府在服務(wù)外包中責(zé)任缺失

傳統(tǒng)的公共行政治理體系中政府既是劃槳者又是掌舵者，官僚體制的壟斷性注定政府無法提供激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)其組織成員有效率地做好其分內(nèi)工作，也無法做好責(zé)任監(jiān)督，反而行政領(lǐng)導(dǎo)者們經(jīng)常出于自己的私利而增加財(cái)政預(yù)算亦或是克扣經(jīng)費(fèi)，以獲得個(gè)人的固定報(bào)酬和津貼以外的收入，這就使得政府非但不能很好地為民眾提供良好的公共服務(wù)同時(shí)還造成因自己監(jiān)管自己過程的責(zé)任缺失問題。在南昌環(huán)衛(wèi)改革中，雖然將服務(wù)外包給了私營(yíng)企業(yè)，但是核心的產(chǎn)權(quán)還是屬于政府，政府一方面是政策的制定者，另一方面在政策執(zhí)行方面又在很大程度上牽制著企業(yè)，讓企業(yè)無法正常開展工作。最終因?yàn)閮纱瘟T工導(dǎo)致承包商提前退出經(jīng)營(yíng)，而政府在收回承包權(quán)之后也并未進(jìn)行評(píng)估亦或是尋找問題追求責(zé)任[3]。

政府在處理與市場(chǎng)的關(guān)系中存在一個(gè)問題，就是政府移交的項(xiàng)目服務(wù)的提供，而不是服務(wù)責(zé)任的移交。正如特德·科爾德里指出的：私人承包修建一條鐵路時(shí)，并不意味著這條路是私人的[4]。由于環(huán)衛(wèi)事業(yè)公益性、社會(huì)性、區(qū)域性、自然壟斷性的特性，政府不能將責(zé)任移交給私人企業(yè)。

（三）市場(chǎng)化進(jìn)程中缺乏政策配套，方式單一

傳統(tǒng)的公共部門結(jié)構(gòu)存在著許多問題，原因在于它依賴龐大、壟斷的部門，而這些部門對(duì)外界環(huán)境不能做出有效的反應(yīng)，缺乏敏感性，這就導(dǎo)致政府提供的商品成本過高，這是政府缺乏效率和效能的根源。由于正式的規(guī)章制度使決策者不能有所選擇，結(jié)果必然是出現(xiàn)太多的照章辦事，決策滯后性，這是導(dǎo)致目前市場(chǎng)化進(jìn)程中政策配套措施跟不上，很大程度上還制約市場(chǎng)化推進(jìn)。

從南昌環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化的實(shí)踐看，政府對(duì)市場(chǎng)化改革的復(fù)雜性和系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不足。不少城市出于城市財(cái)政壓力，為盡快甩包袱，以“賣”為主，或出于政績(jī)需要，搞假合資、假合作、盲目承諾“固定回報(bào)”，市場(chǎng)化的模式停留在以回收資金為目的的資產(chǎn)出售上，方法過于簡(jiǎn)單化。存量企業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)品與服務(wù)的定價(jià)、政府的市場(chǎng)監(jiān)管等缺乏配套的制度約束。正是因?yàn)槿狈九涮状胧?，就?dǎo)致目前我國(guó)市場(chǎng)化過程中管理體制混亂、監(jiān)管缺失、責(zé)任缺失等問題。從根本上來說是缺乏相應(yīng)的資金配套績(jī)效考核機(jī)制以及外包服務(wù)過程的成本定價(jià)機(jī)制。目前，政府和企業(yè)在簽訂外包合同中并未有明確的績(jī)效考核以及成本核算，政府很大程度上就是根據(jù)企業(yè)的報(bào)價(jià)給予企業(yè)一定的資金，這就導(dǎo)致社會(huì)資本進(jìn)入公用事業(yè)后發(fā)現(xiàn)政府提供的資金不足，導(dǎo)致自身出現(xiàn)虧損局面，并使得公用事業(yè)運(yùn)行存在極大的問題；另一方面，政府并沒有把這一部分的財(cái)政支出納入預(yù)算管理，也未制定相關(guān)制度考核企業(yè)的績(jī)效，這就出現(xiàn)政府支付外包成本的隨意性。

而政府在這個(gè)以賣為主的責(zé)任推卸過程中是用一紙外包合同，將對(duì)環(huán)衛(wèi)責(zé)任全部轉(zhuǎn)移到了企業(yè)身上，把舊體制下的政府與環(huán)衛(wèi)工人之間的用人關(guān)系徹底地變成了勞資關(guān)系，而政府自己則超脫于外。市場(chǎng)化、外包制，將個(gè)體、分散、弱勢(shì)的環(huán)衛(wèi)工人完全暴露在公司面前，而企業(yè)是以盈利為目的，實(shí)行的是嚴(yán)格的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，為節(jié)約勞動(dòng)成本不為員工買五險(xiǎn)。在南昌的環(huán)衛(wèi)事業(yè)外包過程中普通環(huán)衛(wèi)工人的工資也從過去的1 700元變成了1 390元一個(gè)月。

（四）監(jiān)管體系不健全

市政公用事業(yè)是公益性行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)性和排他性比較弱，同時(shí)還具備一定的自然壟斷性，而且關(guān)系到民眾的日常生活，如果政府選擇的投資商沒有行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，或者沒有責(zé)任心，若發(fā)生重大安全事故對(duì)政府的信譽(yù)影響會(huì)很大。所以民間資本在進(jìn)入市政公用事業(yè)以后，政府應(yīng)逐步退出經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，不能像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下既當(dāng)裁判又當(dāng)球員，結(jié)果就是出現(xiàn)角色矛盾，兩個(gè)職能都做不好[5]。環(huán)衛(wèi)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，關(guān)系到民眾的日常生活，因此對(duì)于環(huán)衛(wèi)的監(jiān)管就得更加嚴(yán)格。但是南昌的環(huán)衛(wèi)改革中發(fā)現(xiàn)，政府并沒有成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理者狀態(tài)，政府職能也并沒有因?yàn)橥獍频陌l(fā)展而發(fā)展。

德魯克在《不連續(xù)的時(shí)代》有一段著名的論斷：任何要想把治理和實(shí)干大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會(huì)嚴(yán)重削減決策的能力[6]。任何決策機(jī)構(gòu)去親自實(shí)干都意味著干蠢事。但是，目前我國(guó)的現(xiàn)狀是決策機(jī)構(gòu)大事小事一手抓，越是管不好的，它越要管。這就導(dǎo)致了目前我國(guó)的城市外包事業(yè)發(fā)展緩慢，甚至很多地方外包了一段時(shí)間后又被政府收回，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，也引起了普通民眾對(duì)政府的不信任。所以，政府要想充分利用企業(yè)資金雄厚，管理技術(shù)先進(jìn)的優(yōu)勢(shì)，就必須放手企業(yè)去做大做強(qiáng)，而不是處處給企業(yè)設(shè)置障礙，政府是一個(gè)管理者、監(jiān)督者，并非一個(gè)提供者，所以只需要對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，保證城市公用事業(yè)的公共性、公益性得到良好的落實(shí)，讓企業(yè)在盈利的基礎(chǔ)上，還能發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)并讓普通民眾享受改革帶來的福利。

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[責(zé)任編輯 安世友]