國庫集中支付電子化發(fā)展歷程及管理研究

隨著公共財(cái)政的不斷發(fā)展，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度改革一直是財(cái)政體制改革的重中之重。集中收付制度在加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，提高資金使用效率，規(guī)范財(cái)政收支管理等方面起到了重要作用。“十二五規(guī)劃”中明確提出加強(qiáng)國庫集中收付管理體制改革，大力發(fā)展信息化建設(shè)，提高財(cái)政資金使用效率，完善國庫集中支付運(yùn)行體制的要求，這一趨勢為國庫集中支付電子化管理提供了發(fā)展機(jī)遇。

一、國庫集中支付電子化管理業(yè)務(wù)概述

所謂國庫集中支付電子化管理可以理解為國庫集中支付手段的電子化，在國庫集中支付業(yè)務(wù)及制度的框架內(nèi)，運(yùn)用電子科技手段，將財(cái)政、人民銀行與商業(yè)銀行之間網(wǎng)絡(luò)連接，實(shí)現(xiàn)集中支付業(yè)務(wù)的電子憑證信息傳遞，資金支付和清算。推進(jìn)業(yè)務(wù)流程再造與管理模式創(chuàng)新，提供比傳統(tǒng)資金支付管理更為安全、快捷的管理手段。

電子憑證庫是國庫集中支付電子化管理體系的核心，它由簽名服務(wù)器、電子印章服務(wù)器、電子憑證數(shù)據(jù)庫等組成，實(shí)現(xiàn)電子憑證的安全存儲(chǔ)、管理、傳遞等。財(cái)政部門、人民銀行、代理銀行之間各自部署電子憑證庫，并通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)各單位之間報(bào)文交換和業(yè)務(wù)處理（如圖1所示）。從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、人民銀行、代理銀行之間電子憑證傳遞，電子辦理資金支付及清算，取消紙質(zhì)憑證和單據(jù)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)集中支付業(yè)務(wù)全程無紙化。

二、國庫集中支付電子化管理發(fā)展歷程

國庫集中支付電子化管理大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是起步階段，從2007年開始，財(cái)政部與中國人民銀行總行開始了集中支付電子化管理探索，并于2009年運(yùn)行了中央財(cái)庫業(yè)務(wù)電子化管理。第二階段是發(fā)展階段。為解決起步階段發(fā)現(xiàn)的問題，財(cái)政部與人民銀行、公安部、商業(yè)銀行等單位共同開發(fā)，形成一套較為完整的設(shè)計(jì)方案和技術(shù)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部、人民銀行總行印發(fā)了《國庫集中支付電子化管理接口報(bào)文規(guī)范（暫行）》《國庫集中支付電子化業(yè)務(wù)管理暫行辦法》，草擬相關(guān)制度模板。第三階段是試點(diǎn)及全面推廣階段。在前期工作的基礎(chǔ)上，財(cái)政部與人民銀行組織試點(diǎn)省份的啟動(dòng)工作，于2013年1月選擇河北、重慶兩省作為試點(diǎn)省份，正式啟動(dòng)集中支付電子化管理工作。并于試點(diǎn)期間陸續(xù)出臺(tái)文件進(jìn)行業(yè)務(wù)推廣。于2013年4月確定北京等10個(gè)省市作為第二批試點(diǎn)省份，并于同年9月份召開國庫集中支付電子化管理全國推廣電視電話會(huì)議，全面啟動(dòng)業(yè)務(wù)推廣工作。截至2015年，全國已有超過三分之二的省份運(yùn)行集中支付電子化管理系統(tǒng)。

三、國庫集中支付電子化管理的實(shí)施背景

1.對業(yè)務(wù)電子化處理的需要

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，管理內(nèi)容不斷細(xì)化，與之相對的是財(cái)政支出大多需要人工核對紙質(zhì)憑證及手工操作，工作效率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)業(yè)務(wù)管理的需要。亟需一種安全、高效的支付管理體系，簡化操作流程、提升效率、降低成本。

2.支付電子化實(shí)施條件成熟

目前。多數(shù)省份的上下級(jí)財(cái)政之間業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)已統(tǒng)一整合，人民銀行隨著橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)深入推廣，已與財(cái)政及商業(yè)銀行之間實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通，業(yè)務(wù)電子管理的技術(shù)基礎(chǔ)已經(jīng)成熟。《中華人民共和國電子簽名法》的頒布，為實(shí)現(xiàn)電子簽名，電子印章提供了法律保障。

3.深化財(cái)政國庫管理制度改革的需要

財(cái)政國庫改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是以信息技術(shù)為支撐，在現(xiàn)今技術(shù)手段越來越高的情況下，紙質(zhì)憑證及印章的偽造技術(shù)門檻越來越低，已經(jīng)成為現(xiàn)有信任體系的短板，新形勢下要想全面提升財(cái)政資金安全管理水平，必須摒棄紙質(zhì)憑證及印鑒，使用防偽造，防篡改性強(qiáng)的電子印鑒方式。傳統(tǒng)模式下各地集中支付業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，財(cái)政部門、人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行之間的信息不對稱，不利于全局帶動(dòng)。要想深化財(cái)政國庫管理改革，必須形成一個(gè)全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各方信息共享，業(yè)務(wù)自動(dòng)化銜接的統(tǒng)一業(yè)務(wù)體系。國庫集中支付電子化管理正式解決這一問題的良好渠道。

四、國庫集中支付電子化取得的成效

1.增強(qiáng)財(cái)政國庫資金安全性

集中支付電子化改變了過去延續(xù)上千年的以“紙質(zhì)憑證”及“大紅印章”為載體的信用控制體系，采用電子認(rèn)證及電子印鑒作為業(yè)務(wù)審核、業(yè)務(wù)辦理手段。在技術(shù)上有著更強(qiáng)的防偽造、防篡改及防抵賴性。同時(shí)，集中支付電子化由分散控制發(fā)展成全流程控制。過去財(cái)政與銀行間的信息傳遞依靠紙質(zhì)憑證，打印后的環(huán)節(jié)就脫離了系統(tǒng)監(jiān)控，造成財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部審核控制與紙質(zhì)憑證管理相互脫節(jié)。實(shí)施電子化管理后，依靠流程、規(guī)則及相關(guān)電子安全產(chǎn)品共同作用形成了立體“防護(hù)網(wǎng)”，將原來獨(dú)立的分散控制通過流程再造整合成一個(gè)完整的管理鏈條，確保任何人都無法單獨(dú)完成財(cái)政資金支付交易，財(cái)政與人民銀行、代理銀行之間額度和支付信息實(shí)時(shí)交互及反饋，保障各方信息的連貫性和一致性，從而從整體上筑牢財(cái)政資金安全防線。

2.提高業(yè)務(wù)辦理效率

實(shí)施集中支付電子化以前，財(cái)政向人民銀行提供的額度信息和撥款單，代理銀行的資金清算信息，都需要打印并人工傳遞。每一筆業(yè)務(wù)財(cái)政及代理銀行處理完手續(xù)后，人民銀行還需要人工審核及手工重新錄入，不但影響工作效率，而且有一定出錯(cuò)概率。實(shí)行集中支付電子化后，電子額度及支付信息在各單位間無縫連接，避免了大量手工重復(fù)勞動(dòng)。簽章速度由過去的一筆幾秒鐘提高到現(xiàn)在的幾千筆幾十秒，支付速度由原來的每筆幾分鐘縮短為現(xiàn)在的幾秒鐘，對賬由原來的手工對賬轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)自動(dòng)對賬，將工作人員從手工錄入票據(jù)等大量的體力勞動(dòng)中解放出來，大大提高了工作效率，也為預(yù)算單位的業(yè)務(wù)辦理放寬了時(shí)間，每日平均業(yè)務(wù)受理時(shí)間能夠延遲一個(gè)小時(shí)。

3.提升財(cái)政國庫信息化管理水平

國庫集中支付無紙化改革使財(cái)政、國庫、商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)自動(dòng)化銜接，提高了信息數(shù)據(jù)處理的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。創(chuàng)建了動(dòng)態(tài)校驗(yàn)、電子驗(yàn)章、自動(dòng)對賬、全程跟蹤等新型國庫業(yè)務(wù)管理模式，創(chuàng)新了財(cái)政管理體制。財(cái)政部會(huì)同中國人民銀行共同制定了統(tǒng)一的支付電子化業(yè)務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，帶動(dòng)了財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)，形成以預(yù)算管理為源頭，以國庫收支為主線，涵蓋財(cái)政指標(biāo)管理、國庫支付、總賬管理、資金支付等預(yù)算執(zhí)行全過程的電子化信息管理系統(tǒng)，同時(shí)通過人民銀行財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)接口程序，實(shí)現(xiàn)各類財(cái)政收支報(bào)表和全省財(cái)政預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的查詢統(tǒng)計(jì)和綜合利用，提升了財(cái)政國庫信息化管理水平。

五、集中支付電子化后需關(guān)注的問題

1.人民銀行監(jiān)督預(yù)算支出的職能一定程度上被弱化

按照集中支付流程，雖然集中支付電子化系統(tǒng)能夠系統(tǒng)控制在財(cái)政支付額度范圍內(nèi)進(jìn)行資金清算。但是對于在額度范圍內(nèi)的不合規(guī)定的支付無法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)控制。如對于授權(quán)支付的工程建設(shè)支出，財(cái)政規(guī)定“投資額度不足30萬元人民幣的工程采用授權(quán)支付支出”，但是在日常操作中，業(yè)務(wù)量比較大，時(shí)間比較緊張，人員業(yè)務(wù)無法對明細(xì)信息一一審核，且對于集中支付使用預(yù)算科目也無法逐一審核，對于超出預(yù)算科目使用范圍的一些撥款監(jiān)督起來比較困難。這些功能有待系統(tǒng)繼續(xù)完善。

2.電子化部分業(yè)務(wù)處理細(xì)節(jié)有待完善

目前集中支付電子化只支持將商業(yè)銀行清算資金整包進(jìn)行退回，如果人民銀行審核業(yè)務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)包內(nèi)有部分業(yè)務(wù)有誤，系統(tǒng)無法支持將剩余正確的部分資金進(jìn)行清算。因造成錯(cuò)誤的原因可能出自財(cái)政、人民銀行、商業(yè)銀行多方，延遲清算會(huì)造成人民銀行延壓合法部分的清算資金，引起的法律后果難于判定，因此系統(tǒng)應(yīng)對業(yè)務(wù)處理細(xì)節(jié)進(jìn)行完善，以更好的適應(yīng)實(shí)際業(yè)務(wù)情況。

參考文獻(xiàn)：

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3.為國庫集中支付安裝“電子引擎”—記河北省國庫集中支付電子化管理試點(diǎn)改革[J].中國財(cái)政，2013（02）

作者簡介：

李萬鏑，男，漢，吉林省，經(jīng)濟(jì)師，碩士研究生，人民銀行沈陽分行。