司法責(zé)任制改革下檢察委員會(huì)工作機(jī)制研究

孫海霞

內(nèi)容摘要：建立“司法責(zé)任制”，是深化司法改革的的關(guān)鍵性任務(wù)，也是新形勢(shì)下推進(jìn)檢察改革的核心。最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》指出：推進(jìn)人民檢察院司法責(zé)任制改革，總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”，確保人民檢察院依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。在推進(jìn)該項(xiàng)改革的過程中，檢察委員會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，必須明確其定位，對(duì)其決策機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步完善，運(yùn)用法治思維和法治方式構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和公平合理的司法責(zé)任認(rèn)定、追究機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)與檢察官辦案責(zé)任制的有效銜接，從而落實(shí)好誰辦案誰負(fù)責(zé)的改革任務(wù)。

關(guān)鍵詞：司法改革 司法責(zé)任制 檢委會(huì)

建立和完善司法責(zé)任制，是深化司法改革的關(guān)鍵性任務(wù)，也是新形勢(shì)下推進(jìn)檢察改革的核心。在新一輪司法體制改革背景下，作為檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革重要舉措之一的檢察官辦案責(zé)任制正在各試點(diǎn)單位積極推行，檢察官辦案責(zé)任制核心的要求是突出檢察官在辦案中的主體地位。最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》指出：推進(jìn)人民檢察院司法責(zé)任制改革，總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”，確保人民檢察院依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。隨著司法進(jìn)程的加快，在面對(duì)以檢察官辦案責(zé)任制改革為先導(dǎo)的司法體制改革背景下，檢察委員會(huì)（下稱檢委會(huì)）作為檢察機(jī)關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其與檢察官辦案責(zé)任制之間的矛盾沖突逐漸顯現(xiàn)。因此，在日益強(qiáng)調(diào)依法行使權(quán)力、保障檢察權(quán)獨(dú)立行使的語境中，如何破解司法責(zé)任制與凸顯檢察一體化特征的檢委會(huì)體制的沖突，促使兩者平衡和融合有著重要意義。

一、現(xiàn)行檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制與司法責(zé)任制之間的不協(xié)調(diào)

長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)辦理案件實(shí)行“三級(jí)審批制”，即采用典型的由“檢察官承辦，部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)決定”的行政運(yùn)行機(jī)制。一段時(shí)間以來，這種層層審批、上命下從的辦案機(jī)制對(duì)保證案件的辦理質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。但近年來，隨著法治化程度的不斷提升和對(duì)司法規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，承辦責(zé)任與決定權(quán)的完全分離，不符合檢察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，“審者不定、定者不審”，審定脫節(jié)，造成一線辦案人員缺乏責(zé)任心與榮譽(yù)感，導(dǎo)致辦案權(quán)責(zé)不明，責(zé)任分散，錯(cuò)案追究很難落到實(shí)處，這與檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律的內(nèi)在要求存在矛盾，也對(duì)檢察官的職業(yè)化建設(shè)及檢察機(jī)關(guān)建設(shè)十分不利。[1]

上述弊端，檢察中人早有體會(huì)，早在2000年，最高人民檢察院在全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制，這項(xiàng)制度的推行，對(duì)改善檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮了積極作用。然而，由于配套措施未跟上，權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合的問題未能有效解決，使主訴檢察官辦案責(zé)任制早已名存實(shí)亡。2013年，啟動(dòng)本輪司法改革后，最高人民檢察院在全國(guó)7個(gè)省的17個(gè)檢察院試行主任檢察官辦案責(zé)任制，這是檢察機(jī)關(guān)繼實(shí)行主訴檢察官制度后的又一重要改革措施。改革文件要求，“依法賦予主任檢察官執(zhí)法辦案相應(yīng)決定權(quán)，使檢察官在執(zhí)法過程中能夠真正做到辦案與定案的有機(jī)統(tǒng)一”。[2]

二、司法責(zé)任制改革視野下檢察委員會(huì)的定位

2008年《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》和2009年《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》是現(xiàn)行的與檢委會(huì)工作最密切、最具指導(dǎo)意義的兩個(gè)文件，其立法背景和司法實(shí)踐已經(jīng)與司法改革不斷深化的今天相去甚遠(yuǎn)，內(nèi)容也與正在進(jìn)行的檢察官辦案責(zé)任制改革存在矛盾脫節(jié)之處。因此，配合檢察官辦案責(zé)任制的改革，檢委會(huì)的相關(guān)規(guī)定必然需要修正。檢委會(huì)是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義檢察制度，其決策符合我國(guó)將檢察權(quán)的行使主體賦予檢察院整體統(tǒng)一行使而非檢察官獨(dú)立行使的實(shí)際，與司法責(zé)任制并不相沖突，雖然存在一些不盡如人意的地方，但在目前情況下，該制度的存在仍然具有合理的因素。因此，有必要保留這一制度，但應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的改革和完善。

三、正確厘清檢委會(huì)與檢察官辦案責(zé)任制之間的關(guān)系

建立檢察官辦案責(zé)任制，充分發(fā)揮檢委會(huì)的議、決事作用，二者相輔相成、相互促進(jìn)，目的都是為了維護(hù)司法公正，必須正確處理好二者之間的關(guān)系。

（一）檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)與檢委會(huì)行使決策權(quán)的關(guān)系

在最高人民檢察院的改革方案中，檢察官是案件承辦人而不是以往審查案件的部門負(fù)責(zé)人。以往承辦人在辦案中若遇到難題，可以先征詢部門負(fù)責(zé)人的意見或者提交科室集體研究，將問題在科室內(nèi)部消化。而扁平化管理模式下的檢察官就辦案活動(dòng)直接對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，當(dāng)案件遇到困難，可能直接將問題提交檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)研究決定。尤其在檢察官辦案責(zé)任加重的情況下，檢察官為了避免承擔(dān)過重的責(zé)任，提交給檢委會(huì)的議題可能會(huì)更多。這將導(dǎo)致一部分本應(yīng)在科室解決的問題被提交到檢委會(huì)來解決，可能大幅度增加檢委會(huì)的工作量，將后者拖入無休止的會(huì)議之中。因此，理順檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)與檢委會(huì)行使決策權(quán)的關(guān)系，明確它們的職責(zé)范圍，設(shè)置相應(yīng)的案件協(xié)調(diào)機(jī)制亦是當(dāng)務(wù)之急。

其實(shí)，檢委會(huì)決策制與檢察官行使檢察權(quán)并不相悖，從主體上講，檢委會(huì)委員都是法律意義上的檢察官，而在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，檢委會(huì)決策制是集體行使檢察權(quán)，檢察官則在檢察長(zhǎng)授權(quán)之下相對(duì)獨(dú)立的行使檢察權(quán)，這就意味著檢察官行使檢察權(quán)是作為檢察長(zhǎng)權(quán)力下放的一種形式，是一種內(nèi)部的獨(dú)立。[3]筆者認(rèn)為，充分賦予檢察官對(duì)其所負(fù)責(zé)的案件行使相關(guān)權(quán)力，使之成為行使真正檢察權(quán)的主體，成為辦案的主角，才能真正激發(fā)辦案者的責(zé)任意識(shí)。應(yīng)該注意的是，“放權(quán)”并不是突破憲法和法律的規(guī)定，取消檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)的權(quán)力。因此，檢察官行使檢察權(quán)并不能成為否定檢委會(huì)作為決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)存在的理由。

（二）檢委會(huì)和檢察官辦案責(zé)任制之間的關(guān)系

有權(quán)力必有責(zé)任，檢察官辦案責(zé)任制改革就是要強(qiáng)化辦案人的辦案責(zé)任。而扁平化管理模式是一種分權(quán)的管理模式，它雖然使檢察官辦案的獨(dú)立性得到增強(qiáng)，但如果一味強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性而忽視對(duì)其監(jiān)管，可能導(dǎo)致檢察官個(gè)人的權(quán)力過大。因此，在突出檢察官辦案主體地位、賦予檢察官相應(yīng)權(quán)力的同時(shí)，對(duì)其設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制就顯得尤為重要。從現(xiàn)行法律和制度上來講，檢察官對(duì)于應(yīng)當(dāng)提交檢委會(huì)討論的案件，必須依法提交，不能擅自決斷，如果對(duì)檢察官的權(quán)力不加以限制和監(jiān)督，可能產(chǎn)生權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致冤假錯(cuò)案，造成惡劣影響。因此，檢察官的獨(dú)立辦案必須受到檢委會(huì)的監(jiān)督制約，檢委會(huì)有權(quán)力也有義務(wù)對(duì)檢察官辦案情況進(jìn)行監(jiān)督，以保證其公正執(zhí)法，而檢委會(huì)對(duì)案件的最終決定，檢察官必須執(zhí)行，他沒有對(duì)抗檢委會(huì)的權(quán)力和程序。

四、檢察官辦案責(zé)任制與檢委會(huì)制度改革之間的融合及路徑選擇

事物的邏輯不等于邏輯的事物，即使一個(gè)總體上來說是有用的、有益的制度也不是萬能的，不存在只有好處沒有缺點(diǎn)的制度。[4]檢委會(huì)制度自產(chǎn)生之日就處于不斷變革之中，本次司法責(zé)任制改革也對(duì)檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制提出改革要求?！兑庖姟穱@檢委會(huì)工作機(jī)制中與司法責(zé)任制相關(guān)的內(nèi)容，從職權(quán)范圍、人員結(jié)構(gòu)、程序運(yùn)行、監(jiān)督管理、責(zé)任追究等方面提出改革措施，為檢委會(huì)功能的有效發(fā)揮進(jìn)行了完備而詳細(xì)的制度架構(gòu)。

在檢察改革和試點(diǎn)推行檢察官辦案責(zé)任制的大背景下，如何做好檢察官辦案責(zé)任制與檢委會(huì)決策制之間的協(xié)調(diào)和銜接是目前亟待解決的問題。筆者認(rèn)為，檢委會(huì)決策制與檢察官辦案責(zé)任制并不對(duì)立，推行檢察官辦案責(zé)任制并不是為了否定檢委會(huì)決策制的存在價(jià)值，二者并不是對(duì)立的關(guān)系。無論是司法責(zé)任制的落實(shí)還是檢委會(huì)制度自身的完善，都不能削弱或者改變現(xiàn)有檢委會(huì)制度的地位和功能。應(yīng)從以下三個(gè)具體路徑去做好兩者之間的融合：

（一）修改法律文件，調(diào)整明晰職責(zé)權(quán)能

應(yīng)通過修改《人民檢察院組織法》、《檢察官法》及《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案基本規(guī)范》，進(jìn)一步明確檢察官、檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)在檢察業(yè)務(wù)工作中的權(quán)責(zé)界限，確保各自依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)辦案決定主體與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)主體的一致性。在突出檢察官辦案主體地位的同時(shí)，相應(yīng)地，分管副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)的個(gè)案決策權(quán)必然要收斂限縮。實(shí)踐中基層檢察院檢委會(huì)討論較多的案件是擬作不起訴處理的案件，為防止權(quán)力的濫用，目前這項(xiàng)權(quán)力尚不宜交由檢察官獨(dú)立決定。但不交由檢察官自主決定并不必然意味著直接提交檢委會(huì)決定，可以由檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)決定，只有爭(zhēng)議較大的不起訴案件才有必要提交檢委會(huì)討論研究。因此，檢委會(huì)改革的方向，是將檢委會(huì)的工作由目前的討論個(gè)案為主向宏觀指導(dǎo)為主、討論案件為輔的方向轉(zhuǎn)變。檢委會(huì)應(yīng)關(guān)注檢察工作中全局性、方向性的問題，主要決定有關(guān)業(yè)務(wù)方面的重大問題、總結(jié)檢察工作經(jīng)驗(yàn)及研究貫徹執(zhí)行法律方面的重大事項(xiàng)。此外，還應(yīng)拓展內(nèi)部監(jiān)督職能，在尊重檢察官相對(duì)獨(dú)立辦案權(quán)力的同時(shí)，設(shè)置適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制，抵制檢察官行使權(quán)力的隨意性，并以此為手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行使權(quán)力的行為。[5]當(dāng)檢委會(huì)發(fā)現(xiàn)辦案檢察官在辦案中有重大疏漏或者徇私枉法等重大問題的，檢委會(huì)有權(quán)及時(shí)糾正和監(jiān)督。

（二）構(gòu)建專業(yè)的組織結(jié)構(gòu)

在分類管理下，各類檢察人員均應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)職業(yè)化發(fā)展。首先要保證檢委會(huì)委員的職業(yè)化素養(yǎng)。檢委會(huì)委員首先是作為檢察官而存在，其履行委員職責(zé)首先必須具備檢察官的身份資格，不能讓不具有檢察官身份或不勝任檢察官工作的人員占據(jù)委員職位，也不能將檢委會(huì)委員作為超越檢察官的特殊存在。因此，檢察官員額制改革之后的檢委會(huì)委員除履行參與檢委會(huì)議事決策職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)與其他檢察官一樣，參與一定數(shù)量的司法辦案工作，并對(duì)自己辦理的案件自主做出決定、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。其次要強(qiáng)化委員的專業(yè)化要求。應(yīng)當(dāng)允許未擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)但業(yè)務(wù)素質(zhì)能力較強(qiáng)的優(yōu)秀檢察官，通過考試、考核等方式公開競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)選拔為檢委會(huì)委員，以改善檢委會(huì)的結(jié)構(gòu)，提高其專業(yè)化水平。同時(shí)，需要加強(qiáng)檢委會(huì)委員的專業(yè)培訓(xùn)，堅(jiān)持定期集中學(xué)習(xí)制度，提升委員的專業(yè)素質(zhì)和理論水平，保持檢委會(huì)議事決策的專業(yè)化程度。此外，還要進(jìn)一步完善檢委會(huì)委員的選任、任期和退出機(jī)制。

（三）嚴(yán)格司法責(zé)任承擔(dān)追究

原則上，檢察官應(yīng)對(duì)所辦案件質(zhì)量負(fù)終身責(zé)任。但本著“誰決定、誰負(fù)責(zé)”和“誰改變、誰負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)檢察官提請(qǐng)檢委會(huì)決定的案件，檢察官應(yīng)對(duì)所辦案件的事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，如果檢察官獨(dú)立做出決定錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任；檢委會(huì)同意檢察官意見導(dǎo)致案件決定錯(cuò)誤的，檢察官應(yīng)當(dāng)承擔(dān)同等責(zé)任；因案件事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定導(dǎo)致檢委會(huì)決定錯(cuò)誤的，檢察官承擔(dān)主要責(zé)任；檢委會(huì)對(duì)檢察官的決定改變或部分改變的，檢察官對(duì)改變的部分不承擔(dān)責(zé)任。但是如果因檢察官隱瞞、遺漏案件證據(jù)等情況導(dǎo)致檢委會(huì)集體討論焦點(diǎn)的偏離和結(jié)論的錯(cuò)誤，檢察官仍然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)辦案過錯(cuò)責(zé)任。此外，通過進(jìn)一步完善組織條例和相關(guān)責(zé)任追究辦法等方式，明確檢委會(huì)委員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定、責(zé)任的劃分和追究程序，做到追責(zé)有據(jù)；同時(shí)要加強(qiáng)檢委會(huì)記錄的效力，將集體責(zé)任分解兌現(xiàn)到個(gè)人，明確責(zé)任鏈條，做到追責(zé)有效。檢察官的正常職務(wù)行為不應(yīng)受到責(zé)任追究，由于辦案活動(dòng)具有很強(qiáng)的內(nèi)心裁量，需要明確不能因辦案認(rèn)識(shí)分歧、適用法律見解不同而追究檢察官包括檢委會(huì)委員的司法過錯(cuò)責(zé)任，從而鼓勵(lì)委員在恪盡注意義務(wù)的前提下，獨(dú)立自主地做出決定。

總之，在檢察改革的背景下，檢察官辦案責(zé)任制改革并不是要廢除檢委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，而是更合理地界定檢察官辦案責(zé)任制與檢委會(huì)決策制之間的關(guān)系，運(yùn)用法治思維和法治方式構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和公平合理的司法責(zé)任認(rèn)定、追究機(jī)制，不斷提高履職能力，積極探索構(gòu)建檢委會(huì)議決事機(jī)制與主任檢察官獨(dú)立決定相協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機(jī)制，讓二者在統(tǒng)一的改革框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)、磨合，實(shí)現(xiàn)有效銜接，充分發(fā)揮各自在檢察權(quán)運(yùn)行中的作用，并為新形勢(shì)下檢察工作的需要產(chǎn)生更大的合力，落實(shí)好誰辦案誰負(fù)責(zé)的改革任務(wù)，從而推進(jìn)檢察官辦案責(zé)任制的順利實(shí)施。

注釋：

[1]龍宗智：《檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期。

[2]徐盈雁、許一航：《依法賦予主任檢察官執(zhí)法辦案相應(yīng)決定權(quán)：最高人民檢察院在全國(guó)7個(gè)省份17個(gè)檢察院試點(diǎn)檢察官辦案責(zé)任制》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年12月27日。

[3]張自超：《檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會(huì)決策制的沖突與協(xié)調(diào)》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。

[4]蘇力：《制度是如何形成的（增訂版）》，北京大學(xué)出版社2007年版，第53頁-第55頁。

[5]鄒開紅：《檢察官執(zhí)法辦案責(zé)任體系研究》，載《人民檢察》2015年第9期。