京津冀區(qū)域政府信息資源協(xié)同共享策略研究

楊靜

摘 要：隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，京津冀一體化被提上日程，作為國家區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略部署，實現(xiàn)京津冀區(qū)域政府信息資源的共享對于推進區(qū)域內(nèi)部政府改革轉(zhuǎn)型以及公共管理的重組與發(fā)展具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：京津冀區(qū)域；政府信息資源；協(xié)同共享；策略

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）10-0087-04

一、國外政府信息資源共享發(fā)展模式

美國、英國、新加坡等發(fā)達國家在政府信息資源共享建設(shè)中起步較早，已形成了較為成熟的發(fā)展模式。相對而言，我們在理論基礎(chǔ)、發(fā)展規(guī)劃、實施管理過程中還存在著諸多不足，實踐中不可避免存在很多問題，面臨很大挑戰(zhàn)。我們應從發(fā)達國家信息共建共享中汲取經(jīng)驗，將適應于我國國情的新方法、新思路加以借鑒，促進政府信息資源協(xié)同共享的發(fā)展邁上一個新的階段。

（一）美國政府信息資源共享模式

1.聯(lián)邦企業(yè)體系架構(gòu)模式。美國是政府信息資源協(xié)同共享啟動較早的國家之一，其信息化技術(shù)始終走在世界的前列。2007年11月美國總統(tǒng)執(zhí)行辦公室發(fā)布了FEA（Federal Enterprise Architecture）實施框架即聯(lián)邦企業(yè)體系架構(gòu)模型，旨在優(yōu)化跨機構(gòu)信息分析，識別信息化發(fā)展不均衡造成的部門數(shù)字鴻溝，從而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€以客戶為中心、面向結(jié)果、以市場需求為導向的電子政府，實現(xiàn)整個聯(lián)邦政府間信息資源的交互與共享[1]。FEA模式是一種典型的基于頂層設(shè)計的戰(zhàn)略規(guī)劃，通過明確的信息交換標準、清晰的業(yè)務流程將聯(lián)邦政府的各個部門的信息資源形成了一個有機的整體。其架構(gòu)模型具體包括以下五個方面。（1）技術(shù)參考模型。（2）業(yè)務參考模型（3）服務參考模型（4）數(shù)據(jù)參考模型。數(shù)據(jù)參考模型由數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)描述和數(shù)據(jù)環(huán)境三個標準化域構(gòu)成，旨在為數(shù)據(jù)共享提供標準化的支持。（5）績效參考模型。在構(gòu)架的實施過程中各層級政府與各部門政府之間的戰(zhàn)略協(xié)作是FEA框架順利實施的基礎(chǔ)。

2.政府—企業(yè)的互動模式。政府信息資源的共建共享是一項系統(tǒng)的工程，需要政府部門的宏觀把控。作為共建共享的主體，美國政府非常重視電子政務的共建共享工作，其早在2008年建設(shè)之初就在法律法規(guī)、資金投入等方面進行了戰(zhàn)略規(guī)劃。（1）出臺法律，規(guī)范運作。2008年前后美國聯(lián)邦先后出臺了《信息技術(shù)管理改革法案》、《電子政府法》、《電子政務實施指導法案》等一系列用于規(guī)范政府信息運作的法律條文。其規(guī)范的信息公開制度及電子政務相關(guān)法律法規(guī)的出臺為信息資源的共建共享提供了法律依據(jù)[5]。（2）統(tǒng)籌規(guī)劃，資金投入。此外著眼于信息資源共建共享所帶來的良好前景，政府于同年年底成立了專門負責宏觀規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導的政府信息管理小組，統(tǒng)籌開展一系列關(guān)于政府電子政務項目工程的建設(shè)與實施。此外在資金方面一直注以大力支持。其早在電子政務建設(shè)之初就設(shè)立了“電子政府專用基金”，在2012年政府更是投入約3億美金，用于政府部門的大數(shù)據(jù)分析，涉及教育、衛(wèi)生、國防等多個領(lǐng)域。

在信息資源共建共享過程中，除了政府這個主體之外，積極適當?shù)囊胧袌鰴C制，將企業(yè)及其他組織納入共建工程參與互動也是美國政府進行信息資源共享共建的特色之一。如美國從2000初就將美國教育信息化系統(tǒng)承包予ACS公司，隨后又與EDS公司建立長期戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，以8.8億軍費簽訂了海軍艦隊內(nèi)網(wǎng)項目。

美國政府與企業(yè)在政務共建方面的通力合作，大大提高了政府內(nèi)部信息化管理效率，而對于整個社會而言，正是由于企業(yè)、社會組織等參與，不僅為技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新模式注入了新鮮的血液，對于整個信息資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是起到了一定的帶動作用?？v觀美國的政府—企業(yè)的互動模式主要以：合作模式、外協(xié)外包模式、整合模式為主。1.合作模式。政府負責電子政務共建共享的藍圖設(shè)計與規(guī)劃，并沒有資金注入。企業(yè)負責具體的系統(tǒng)設(shè)計、分析及運營，利潤由建成后的電子政務系統(tǒng)所創(chuàng)造的收益按比例提取，自負盈虧。這種合作模式的優(yōu)點是：（1）減輕政府財政負擔。由于在共建工程中由企業(yè)進行建設(shè)投入，政府只需要監(jiān)控項目的設(shè)計、運行，很大程度上節(jié)省了財政開支。（2）激化市場活力。整個電子政務共建共享項目建設(shè)者都由政府公共交易中心的公開招投標來決定，在規(guī)范行業(yè)秩序的同時，相應地也刺激了整個信息化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2.外協(xié)外包模式。在這種模式中，政府對于外包項目提供資金支持，同時擁有項目建設(shè)的所有權(quán)、控制權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過招投標工作直接向各個分包商分派任務。企業(yè)負責分包項目的具體建設(shè)以及后期系統(tǒng)的運行和維護工作。這種模式的優(yōu)點是：系統(tǒng)質(zhì)量保證。由于政府在項目建設(shè)的整個過程中均始終主導地位，為掌控項目的進度、質(zhì)量起到?jīng)Q定性作用。除此之外，還提升信息安全。政府擁有對項目建設(shè)擁有絕對所有權(quán)，政府將項目拆分成多個子項目，分包給各個分包商，從某種程度上分散了信息泄露的風險。3.整合模式。在這種模式中政府出資負責涉密程度較高的信息資源系統(tǒng)建設(shè)，而企業(yè)則負責一些諸如資源整合、信息拓展業(yè)務的承接，最后將兩者進行系統(tǒng)的整合對接。這種模式的最大優(yōu)點就是極大程度的提高了政府部門信息資源的安全性。

（二）英國政府信息資源共享模式

1.電子政務信息資源交互框架模式。英國是世界上最早推出電子政務交互操作性框架的國家。英國政府早在2000年發(fā)布了E-GIF（E-Government Interoperability Framework）即電子政務信息資源交互框架。該框架規(guī)定了實現(xiàn)交互性操作和信息無縫對接的技術(shù)標準及政策規(guī)范，涉及數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)整合、資源公開等幾個方面。由于E-GIF規(guī)范適用于公共管理的任何部門，即政府部門中任何信息資源的交換共建都必須以E-GIF框架為標準，英國政府內(nèi)部很大程度的減少了數(shù)字鴻溝，消除了機構(gòu)間因標準化不一致而帶來的信息化壁壘[2]。英國政府所推行的E-GIF交互框架的特點是基于管理的視角，優(yōu)先考慮基層數(shù)據(jù)交換能力與操作系統(tǒng)軟件的適用性，自下而上地逐步實現(xiàn)不同部門、不同層級間信息資源的交互共享，它不僅統(tǒng)一的技術(shù)參數(shù)和標準，資源暢通無阻的實現(xiàn)共享的同時亦兼顧了信息資源的安全防護。這種模式關(guān)注不同層級、不同領(lǐng)域間信息技術(shù)標準的可適性，對全局把控的要求相對減少，強調(diào)從底層的逐步推進，逐步適用于多個領(lǐng)域，最終實現(xiàn)政府部門技術(shù)標準的全面統(tǒng)一，使得原本單一存在某一機構(gòu)的信息資源得以實現(xiàn)全面共享，發(fā)揮其最大的效用。

2.公共信息資源中心模式。英國政府非常重視政府信息門戶的“一站式”協(xié)同服務。在深入研究本國數(shù)據(jù)資源共享現(xiàn)狀、市場需求、管理政策與運行機制的基礎(chǔ)上，英政府于2002年底組建了LEARN網(wǎng)（Levering External and Relations Network）即統(tǒng)帥于政府各個部門信息資源的公共信息資源中心，旨在實現(xiàn)各部門間信息的互動、交流，提供“無縫隙政府”的信息化管理。作為實現(xiàn)政府信息服務的紐帶，公共信息資源中心的構(gòu)建與其各個部門完善的政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)很好地實現(xiàn)了良性互動。主要體現(xiàn)在：（1）實現(xiàn)了行政關(guān)系的轉(zhuǎn)化。即各個部門都是公共信息資源中心的信息提供者和利用者，淡化了政府內(nèi)部上下級和各個層級部門間的行政關(guān)系，從某種程度而言彼此都是相互協(xié)作、互助的服務關(guān)系，而各個部門的通力合作是實現(xiàn)信息資源共建共享的基礎(chǔ)。（2）信息標準的統(tǒng)一。公共信息資源中心有著明確的信息管理標準。數(shù)據(jù)的對接標準、形式都有統(tǒng)一的制度安排?；趪栏窠y(tǒng)一的信息化標準，各個部門內(nèi)部門戶網(wǎng)站信息資源標準得以統(tǒng)一，如此一來，信息資源得以在不同層級，不同部門實現(xiàn)了交換與增值。在英國“一站式”協(xié)同管理順利實施的背后同樣離不開法律層面的保障。2002年英國政府頒布了《政府機制改革：文件、信息和知識的移交指南》文中明確闡釋了政府信息資源共建共享的戰(zhàn)略地位，于此同時具體的提出信息資源交換標準、操作方法、責任分工及安全防護等內(nèi)容，為實現(xiàn)個層級間部門間的廣泛合作提供了法律基礎(chǔ)。

（三）新加坡政府信息資源共享模式

新加坡電子政務建設(shè)始于20世紀80年代，其信息化程度始終處于亞洲領(lǐng)先地位。2000年以來新加坡政府致力于政府信息資源整合的戰(zhàn)略規(guī)劃。打破常規(guī)的層級制度，一些業(yè)務開始由流程即“一站式服務鏈”進行開展，意在與為公眾、企業(yè)、公務人員提供一站式體驗、一體化合作以及一站式辦公的一站式服務。公眾、企業(yè)、公務人員成為其服務的三大目標對象[3]。（1）電子公民中心模式。新加坡政府所構(gòu)建的“電子公民中心”是其電子政務信息建設(shè)的一大特色?！半娮庸裰行摹睂⑷说囊蝗藙澐譃橹T多階段，每個階段都是政府服務的一個驛站，在“電子公民中心”中都相應地提供了服務包，公民憑借著獨有的賬號密碼進行登錄，實現(xiàn)了從搖籃到墳墓的終身化服務。例如，在求職模塊里，不同年齡層的公民可通過賬號登錄找到相應雇主為該年齡層次人員所提供所有工作崗位，實現(xiàn)從網(wǎng)絡(luò)申請、網(wǎng)絡(luò)答題、視頻面試到最終的offer發(fā)放的一條龍服務。在出行模塊里，公民可以輕易的通過“電子公民中心”平臺實現(xiàn)一站式護照辦理、簽證簽注、費用繳納等一系列業(yè)務流程的辦理。（2）面向企業(yè)的商務中心模式。新加坡政府非常重視政府的信息化投資，為企業(yè)提供了良好的商務平臺，即電子商務中心，如今通訊行業(yè)已成為國家經(jīng)濟的主要驅(qū)動力。例如，在電子商務中心招標模塊里，政府會公開提供政府部門招標信息。企業(yè)可通過在線投標、資格審查、在線競標、合約簽訂等幾個環(huán)節(jié)完成政府采購。（3）面向公務員的政務中心模式。新加坡政府在政務共建共享方面，在為公職人員提供了良好的諸如界面簡潔、信息化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施的同時，對公職人員的技能培訓的繼續(xù)教育同樣作為政務中心建設(shè)的目標之一。

二、京津冀區(qū)域政府信息資源協(xié)同共享策略

無論是美國“自上而下”進行的頂層設(shè)計還是英國“自下而上”所實施的逐層推進，亦或是新加坡的“一站式服務”模式，各個國家所作出的戰(zhàn)略選擇的背后都是基于本國國情和信息化發(fā)展程度。對于京津冀地區(qū)政府信息資源的協(xié)同共享我們也要根據(jù)區(qū)域的實際情況，結(jié)合國外發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，做出適用于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有益探索。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃、逐層推進

聯(lián)邦企業(yè)體系架構(gòu)模式即FEA是基于全局出發(fā)，進行的頂層設(shè)計，而英國電子政務交互操作性框架E-GIF模式的管理理念是由基層的共建共享逐步推進。由于各國國情背景不盡相同，在實際操作中也需要結(jié)合本國情況進行借鑒。美國是信息化程度比較高的國家，且其各個州、地方信息化水平差異較小，進行一體化的戰(zhàn)略布局，可以很大程度的節(jié)省人力、物力，避免信息化標準不一致帶來的信息壁壘，提高共建共享的效率。英國屬于信息化發(fā)展較晚但發(fā)展程度較快的國家，選擇自下而上共建共享的發(fā)展模式，也逐步的實現(xiàn)了整個政府部門的全面發(fā)展。而縱觀我國京津冀地區(qū)，區(qū)域間信息化程度差異較為嚴重。北京、天津作為我國的一線城市，在經(jīng)濟發(fā)展、信息化程度等方面始終走在河北的前列。由于區(qū)域間信息化程度的不均等，數(shù)字鴻溝勢必會阻礙京津冀區(qū)域政府信息資源的共建共享。京津冀區(qū)域政府信息資源共享作為一項工程巨大的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌全局的頂層設(shè)計，也需要適應基層情況實踐化的逐步推進。具體可從宏觀和微觀兩個層面同時開展工作。宏觀層面：第一，建立京津冀政府信息資源領(lǐng)導小組，負責區(qū)域間信息資源管理的統(tǒng)籌領(lǐng)導工作。第二，設(shè)立京津冀區(qū)域首席信息官制度。ICO即首席信息官，是信息系統(tǒng)內(nèi)部對信息化進行科學管理，宏觀規(guī)劃的專業(yè)化管理人才。京津冀區(qū)域政府內(nèi)部通過首席信息官（IOC）制度的建立，可以更好的實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)部信息化的科學管理，促進區(qū)域內(nèi)部資源的共享，減少資源配置中的浪費。微觀層面：試點先行、逐步推進。可在某個信息化程度較高的行業(yè)開展試點工程，基于頂層設(shè)計中統(tǒng)一的信息化標準及流程在北京、天津、河北三地行業(yè)內(nèi)部實施共享。根據(jù)試點效果，逐層推進，逐步實現(xiàn)多個領(lǐng)域、跨領(lǐng)域區(qū)域內(nèi)部的信息資源的協(xié)同共享。

（二）健全法律、完善制度

政府信息資源共建共享的戰(zhàn)略實施離不開法律的規(guī)范與保障，發(fā)達國家在政府信息資源共建共享過程中無一例外的都將出臺規(guī)范的法律條文作為戰(zhàn)略實施的重要保障如美國聯(lián)邦政府所頒布的《信息自由法》、英國政府所出臺的《政府機制改革：文件、信息和知識的移交指南》、加拿大的《信息獲取法》。而目前京津冀區(qū)域關(guān)于政府信息資源共建共享的法律規(guī)范和行業(yè)標準還是一片空白。通過京津冀政府信息資源領(lǐng)導小組的頂層設(shè)計，加快有關(guān)區(qū)域間信息共建共享法律層面的合理化提案，對于填補區(qū)域間信息化的相關(guān)法律法規(guī)的空白勢在必行。

（三）完善門戶建設(shè)、構(gòu)建信息平臺

國外政府都非常重視建立統(tǒng)一的信息采集和存儲中心，因而大大的提高了不同部門不同層級間信息傳導的效率。由于京津冀三地間信息化發(fā)展程度的差異，在構(gòu)建一體化的區(qū)域信息化平臺的發(fā)展道路上我們可分三步來進行。第一步：完善各地基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建、門戶網(wǎng)站的深度開發(fā)。英國政府LEARN網(wǎng)的成功建成，實現(xiàn)無縫政府的信息資源共享的背后，是其完備的基層門戶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。河北地區(qū)和信息化程度較低的部分天津地區(qū)，應以加快各地門戶網(wǎng)站的而建設(shè)，提供基礎(chǔ)及個性化的服務為目標。北京及信息化程度較高的部分天津地區(qū)應在挖掘信息資源增值服務、深度應用等方面著手開展建設(shè)。第二步：行業(yè)試點信息平臺的構(gòu)建。由京津冀政府信息資源領(lǐng)導小組進行統(tǒng)籌安排，在某些信息化程度較高的行業(yè)建設(shè)行業(yè)內(nèi)部的信息化平臺。如在稅務領(lǐng)域，可建設(shè)京津冀稅收一體化信息平臺。如此一來涉及三地的貿(mào)易稅收、進出口退稅等業(yè)務可實現(xiàn)一站式辦理，不僅實現(xiàn)了領(lǐng)域內(nèi)各部門門戶網(wǎng)站與統(tǒng)一平臺的無縫對接，促進了信息化的共建共享，更重要的是加強了區(qū)域間的合作，成為實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的重要推動力量。第三步：構(gòu)建京津冀政務一體化信息平臺。隨著試點工程由點到面的推廣，各領(lǐng)域信息化程度的不斷提高，不同領(lǐng)域內(nèi)部也將逐步形成了獨有的共享平臺。此時，京津冀政府信息資源領(lǐng)導小組可統(tǒng)籌規(guī)劃這些資源，通過建立京津冀政務一體化信息平臺將各個領(lǐng)域內(nèi)部共享平臺實現(xiàn)互聯(lián)、實現(xiàn)信息資源的跨領(lǐng)域的傳遞與增值。

（四）規(guī)范技術(shù)、統(tǒng)一標準

實現(xiàn)信息化平臺的構(gòu)建離不開統(tǒng)一的信息化標準作指導。無論是模式還是模式，縱觀美國、英國、新加坡等信息化強國，規(guī)范的信息標準，打破了由于系統(tǒng)不兼容、端口不匹配而造成的信息化壁壘，為實現(xiàn)政務一體化平臺的互聯(lián)與共享提供了技術(shù)保障。

（五）加強部門協(xié)作、轉(zhuǎn)變官僚作風

當前，國外電子政務信息資源共享的主要是以“以公眾為中心”為主線開展的，我們可以清楚的看到無論是從上而下的頂層設(shè)計還是自下往上的逐步推進、亦或是一站式服務模式，部門間的通力合作是實現(xiàn)政府資源的而共建共享，提高政務效率的基礎(chǔ)。在我國構(gòu)建服務型政府也是政府部門一直以來所倡導的，然而長久以來由于部門條塊分割、層級設(shè)置等原因，一些單位和部門將部門內(nèi)部所掌握的信息資源進行壟斷，據(jù)為己有。在京津冀區(qū)域的發(fā)展中，河北承擔了北京、天津發(fā)展所帶來的諸多負外部效應，然而在經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、高等教育等諸多方面，河北并沒有享受由于京津兩地發(fā)展所帶來的紅利。切實有效的從觀念上實現(xiàn)官僚作風的改變，實現(xiàn)1+1+1>3的政務協(xié)作，對于京津冀區(qū)域的政府信息資源共建共享意義重大。

（六）政企合作、外包模式

政府電子政務建設(shè)中信息資源的廣泛性、信息技術(shù)的復雜性、資金投入、管理能力等因素，使得政府部門難以對諸多行業(yè)、各個部門系統(tǒng)化的進行有效的信息收集、整理分析。這些問題也是影響信息資源共享的重要成因。外國在電子政務的建設(shè)中引入政企合作模式，在一定程度上緩解了政府部門信息化管理、投入的壓力，同時也釋放了市場活力[4]。如美國政府部門在進行電子政務的建設(shè)過程中，依據(jù)各類信息的特征適合時宜的開展合作模式、外協(xié)外包模式或整合模式的政企合作模式，不僅提高了政府工作效率、減少投入開支，企業(yè)也在此過程中進行招標的公平競爭、優(yōu)化服務質(zhì)量，為信息行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展提供了良好的生存環(huán)境。京津冀地區(qū)政府信息資源共建共享過程可以適當參考國外的做法，可在涉密程度較低、專業(yè)技術(shù)要求較高的項目上考慮政府公開招標方式的項目外包，并在建設(shè)規(guī)劃等宏觀方面進行把控。

國外一些發(fā)達國家在電子政務建設(shè)方面起步較早，結(jié)合自身經(jīng)濟水平及信息化程度在政府信息資源共建共享過程中已形成了獨具特色的發(fā)展模式如美國自上而下的進行的頂層設(shè)計、英國“自下而上”所實施的逐層推進，以及新加坡的“一站式服務”模式?？v然國情不同、信息化程度的差異，在京津冀區(qū)域政府信息資源協(xié)同共享建設(shè)中，發(fā)達國家的一些成熟的思路、經(jīng)驗還是值得我們?nèi)ニ伎冀梃b的。本文重點分析了美國、英國、新加坡在政府信息資源共建共享方面的模式特點，結(jié)合京津冀區(qū)域的地域特色，在統(tǒng)籌規(guī)劃、完善法律、平臺構(gòu)建、規(guī)范標準、轉(zhuǎn)變作風、政企合作等方面進行借鑒思考，以期形成具有京津冀區(qū)域特色的政府信息資源協(xié)同共享的發(fā)展范式。

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（責任編輯 姜黎梅）