PPP模式的內(nèi)在機(jī)制及其對地方公益性國有企業(yè)的影響分析

欒海橋 吳俊 高文

摘要：為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的地方公益性國有企業(yè)一直存在著令社會公眾詬病的資金不足、產(chǎn)品和服務(wù)水平不高、供給效率低下等問題。我國在借鑒國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國國情，提出了引入PPP模式，以吸引社會資本，進(jìn)而滿足居民日益增長的對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。針對目前各地政府推廣PPP模式的熱潮，文章在剖析PPP模式的內(nèi)在機(jī)制及其相互聯(lián)系的基礎(chǔ)上，深入分析了PPP模式對地方公益性國有企業(yè)的影響，并對如何更好運用PPP模式提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；機(jī)制；公益性；影響

一、 引言

地方公益性國有企業(yè)是指為居民提供關(guān)系國計民生的、價格由政府制定和調(diào)控的公共產(chǎn)品或服務(wù)的地方國有企業(yè)。由于該類產(chǎn)品和服務(wù)的特殊性，其在經(jīng)營中存在著一定程度的壟斷，且其社會效益往往須要高于經(jīng)濟(jì)效益，根據(jù)政府政策的需要能夠經(jīng)常承受政策性的虧損。由于地方公益性國有企業(yè)經(jīng)營的壟斷性、定價的約束性以及提供的產(chǎn)品和服務(wù)的公益性，所以地方國有企業(yè)的經(jīng)營效率較低，提供的產(chǎn)品和服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上居民的需求。因此，2015年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，鼓勵在借鑒國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國國情，引入PPP模式（Public-Private Partnership），以吸引社會資本，進(jìn)而滿足居民日益增長的對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。當(dāng)然，這里的“社會資本”主要是指非政府財政的出資，包括地方國有企業(yè)的出資和民營資本（非公有資本）。

作為PPP模式參與方之一的地方公益性國有企業(yè)，會受益于該模式，從而在資本的使用效率、提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、國有企業(yè)的混合所有制改革等方面得到良好的改觀。當(dāng)然，要使得地方公益性國有企業(yè)可以切實地從PPP模式中收獲良好的影響，還需要一定的制度保障。因此，本文在分析PPP模式對公益性國有企業(yè)帶來的影響的基礎(chǔ)上，提出了一些可行的政策建議。

二、 PPP模式的機(jī)制構(gòu)成及內(nèi)在聯(lián)系

從PPP模式的內(nèi)涵、發(fā)展過程和社會實踐來看，PPP模式主要包括價格、利益分享、風(fēng)險分擔(dān)、管理和監(jiān)督等五個方面的機(jī)制，并且這些機(jī)制之間具有一定的內(nèi)在聯(lián)系。

1. 價格機(jī)制方面：PPP模式所針對的是公共產(chǎn)品或服務(wù)，其關(guān)系到城市居民的日常生活，因此產(chǎn)品或服務(wù)的價格具有很強的敏感性，合作項目的基礎(chǔ)價格具有相對穩(wěn)定性、長期性，相對于盈利性，其公益性更為顯著。因此，從實踐情況來看，定價一般在3到5年間保持不變。只有當(dāng)原材料、工資等各項成本因素在較長時期內(nèi)出現(xiàn)較大幅度的增長時，產(chǎn)品或服務(wù)價格才會觸及調(diào)價機(jī)制，而且整個調(diào)價過程要經(jīng)過相對較長的審批程序和聽證流程才能最終完成。項目的基本盈利率在3%到5%之間。因此，這里的價格機(jī)制有高價和低價的雙邊約束。高價界限方面，其價格的以不損害廣大居民的切身利益為限；低價界限方面，應(yīng)以保障企業(yè)正常、健康的運轉(zhuǎn)，不出現(xiàn)工程建設(shè)、運營管理、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量上進(jìn)行“偷工減料”的情況，并滿足自身投資收益率的要求為限。因此，合理的價格能夠避免PPP項目在招投標(biāo)環(huán)節(jié)過程中的惡性競爭，防止超低價中標(biāo)，從而尋找到實力強、社會責(zé)任感強的優(yōu)秀企業(yè)，確保企業(yè)在后續(xù)的運營中能夠健康發(fā)展。

2. 利益分享機(jī)制：其一，投資結(jié)構(gòu)的多元化。PPP模式引入的社會資本主要投向于市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品或服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域，這些項目的特點就是資金需求量大。因此，多元化的投資有助于打破資金的約束，擴(kuò)大資金供給。PPP模式的投資結(jié)構(gòu)為政府的財政資金、地方國有企業(yè)的出資以及非公有資本（民營機(jī)構(gòu)出資）三大部分組成。其中，各個部分的出資比例視不同的項目特點以及三方協(xié)商情況而定。利益的分享與出資結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。其二，對股權(quán)的合理分配有助于分散各個出資方的投資風(fēng)險，使利益涉及方都能共享收益。

3. 風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制：通常一個項目面臨的主要風(fēng)險包括自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險、法律和政策的變動風(fēng)險、建設(shè)和運營過程中的風(fēng)險等三大類。較為合理的風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任應(yīng)為--自然災(zāi)害由政府、地方國有企業(yè)和民營機(jī)構(gòu)等共同承擔(dān)；法律和政策的變動風(fēng)險應(yīng)由政府承擔(dān)；建設(shè)和運營過程中的風(fēng)險則由國有企業(yè)和民營機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。在形式上，應(yīng)按照相關(guān)的法律規(guī)定，簽署詳細(xì)的風(fēng)險分擔(dān)協(xié)議。這里尤其應(yīng)當(dāng)區(qū)分國有企業(yè)和政府之間的確切風(fēng)險分擔(dān)，以打破在傳統(tǒng)意義上的政府與國企之間的“父子”紐帶關(guān)系，避免由于國有企業(yè)不重視成本控制的意識而導(dǎo)致的高昂的建設(shè)成本，而最終均由政府買單。

4. 管理機(jī)制：由于PPP模式所產(chǎn)出的產(chǎn)品和服務(wù)的公益性，是關(guān)系國計民生的，是按照地方政府政策目標(biāo)來設(shè)計的，所以其控制權(quán)必然在地方政府手中（或是代表地方政府利益的公益性國有企業(yè)）。這里，區(qū)別于通常的股份制公司，出資的占比與控制權(quán)并不完全成比例。地方政府（或地方公益性國有企業(yè)）可以不是絕對控股，甚至只占很少的股份，但對整個項目卻有很強的控制力和影響力。當(dāng)然，這里政府的絕對的管理權(quán)，并不是政府與企業(yè)關(guān)系的倒退，或是政府行政干預(yù)的回歸，而是強調(diào)對于在經(jīng)濟(jì)利益面前顯著侵害社會效益的情況下，政府的絕對干預(yù)權(quán)利，在出現(xiàn)重大自然災(zāi)害或重大突發(fā)事件時，才能在維護(hù)社會效益的基礎(chǔ)上，暫時犧牲企業(yè)的當(dāng)期利益，事后應(yīng)根據(jù)具體情況給予相應(yīng)的財政補貼，以確保企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)。

5. 信息公開機(jī)制：首先，由于PPP項目的成果，即公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求方是社會公眾，所以最終的受益者理應(yīng)享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；其次，在投資方面，PPP模式中的政府和地方公益性國有企業(yè)的投入歸根結(jié)底其所有權(quán)是歸屬于社會公眾的，所以公眾有權(quán)知道這部分資源的使用情況，并對不合理的使用提出質(zhì)疑；其三，由于在PPP模式中的兩個重要的參與方——政府和地方國有企業(yè)，是“同體”關(guān)系，所以僅僅依靠政府的監(jiān)督是無效率的，而且也很難避免民營資本在其中受侵損的問題。因此，將PPP項目進(jìn)行中的各個必要的、重要的信息進(jìn)行公開，接受大眾的監(jiān)督，是保障公共資源的合理有效利用、保障民營資本的合理權(quán)益和實現(xiàn)社會公眾的根本利益的重要基石。

當(dāng)然，這種管理機(jī)制與利益分享機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制也不是完全對等的。利益分享機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是相對應(yīng)的，只有明確了相關(guān)的責(zé)任主體，才能夠形成有效的激勵，才能夠降低成本，提高效率。然而，管理權(quán)的分配與利益分享機(jī)制的不對等性，勢必會帶來社會資本的逐利性與地方政府社會效益之間的利益沖突。這個利益沖突也就是經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的沖突，這兩者的協(xié)調(diào)也是PPP模式需要解決的核心問題，這個問題使得政府、地方公益性國有企業(yè)和民營資本之間的關(guān)系變得更加復(fù)雜。如果可以協(xié)調(diào)好這個利益沖突，將促使項目良性發(fā)展；反之，將會導(dǎo)致項目的夭折，進(jìn)而損害廣大居民的切身利益。

因此，可以說PPP模式的核心機(jī)制就是價格機(jī)制、利益分享機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和管理機(jī)制。價格機(jī)制是決定PPP模式的整個“蛋糕”的大小，利益分享機(jī)制是解決如何切蛋糕的問題，管理機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制更加關(guān)注于如何做蛋糕的問題。顯然，利益分享機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是須成比例對應(yīng)的，而管理機(jī)制是與其他的機(jī)制是不對稱的；利益分享機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和管理機(jī)制會影響“蛋糕”質(zhì)量；而“蛋糕”的大小，即價格機(jī)制在一定程度上是具有剛性的。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益是PPP模式想要達(dá)到的目標(biāo)，而這兩種效益的沖突和協(xié)調(diào)是該模式需要解決的核心問題。

PPP模式機(jī)制協(xié)調(diào)不佳的失敗案例屢見不鮮。典型的是廣深港高速鐵路香港段的建設(shè)項目。該建設(shè)項目始于2010年1月，由香港特區(qū)政府委托國有控股的香港鐵路有限公司進(jìn)行建造。而香港政府擁有港鐵公司約76%的股權(quán)，是港鐵的絕對控股股東。兩者之間的“父子”關(guān)系十分明顯。該項目的進(jìn)展十分不順利，工期一再延誤，造價也一再提升，從650億港元到715億港元再到853億港元。拋開天氣等因素的影響，對于僅26公里的鐵路線，853億港元的造價已經(jīng)高出了最初預(yù)算的31.23%，平均每公里造價高達(dá)26.24億元人民幣。單從平均每公里的造價來看，與國際水平比較，日本新干線僅為其四分之一，德國科隆法蘭克福高鐵僅為其十二分之一。究其原因，可以發(fā)現(xiàn)該項目的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和利益分享機(jī)制是不對等的。港鐵負(fù)責(zé)鐵路的設(shè)計、建造、測試和通車試行，但工程費用和建造風(fēng)險卻由香港政府承擔(dān)。待建造完成，其營運服務(wù)和營運風(fēng)險由雙方共擔(dān)。換言之，港鐵是建造者，而建造所帶來的損失卻由香港政府獨立承擔(dān)。這種風(fēng)險分擔(dān)模式不僅大大提高了成本，而且大大延長的工期，嚴(yán)重?fù)p害了公眾利益。

三、 PPP模式對地方公益性國有企業(yè)的影響

目前，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)主要是地方公益性國有企業(yè)。因此，討論PPP模式對地方公益性國有企業(yè)的影響就顯得尤為重要。具體來看，其影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，有利于緩解資金壓力。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、居民生活條件的不斷改善，城鎮(zhèn)居民對公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的“質(zhì)”和“量”都越來越高。然而，受限于資金不足、管理水平低下等諸多因素，政府的財政支出難以滿足市場的需求。因此，引入PPP模式可以將民營資本引入公共產(chǎn)品和服務(wù)項目，從而使得地方公益性國有企業(yè)可以發(fā)揮資本杠桿的作用，解決資金短缺的問題。并且，伴隨著資本的引入，相應(yīng)的技術(shù)和管理也會進(jìn)入，從而使得地方公益性國有企業(yè)以現(xiàn)有資產(chǎn)或較少份額的出資比例解決項目投入資金不足的問題。

其二，有利于提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平，進(jìn)而提升社會效益。由于地方公益性國有企業(yè)通常長期處于壟斷或寡頭競爭地位，缺乏市場競爭壓力，所以其提供的產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)質(zhì)量較低。通過引入PPP模式，引入的社會資本具有較為強烈的市場競爭性，從而這個活躍因素可以帶來較為先進(jìn)的技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素，進(jìn)而帶動國有企業(yè)資本的競爭積極性，從而直面市場的需求，促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)水平的提高。

其三，有利于提高地方公益性國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。社會民營資本與公有資本在合作中可以取長補短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補對方的不足，從而大大降低成本，進(jìn)而在價格約束之下獲得更高的有效利潤。具體來看，其降低成本的效應(yīng)可以體現(xiàn)在兩個方面，一是，合作雙方在共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程中，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低；二是，在項目的后期運營過程中，通過發(fā)揮社會資本在企業(yè)管理中的經(jīng)驗，提升企業(yè)的管理水平和服務(wù)水平。

其四，有利于推進(jìn)國有企業(yè)的改革。第一，以PPP這種新型項目融資模式，可以一改舊的投融資制度，這種投融資方式的靈活性可以進(jìn)一步加大鐵路行業(yè)政企分開的力度，改變政府在鐵路建設(shè)中一股獨大的地位，讓地方公益性國有企業(yè)擁有話語權(quán)，擁有完全獨立的企業(yè)法人地位。第二，PPP模式促進(jìn)了投資主體（如投資機(jī)構(gòu)、境內(nèi)外企業(yè)法人、民營企業(yè)民間資本等）的多元化，從而有助于推進(jìn)地方公益性國有企業(yè)的混合所有制改革。同時，也有利于激發(fā)國企資本的活力，進(jìn)而提高市場競爭力、國際競爭力。第三，推進(jìn)地方公益性國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度變革。在混合所有制改革的基礎(chǔ)上，PPP模式將民營資本的引入，有利于提高國有企業(yè)對外部政策、市場、技術(shù)等風(fēng)險的敏感性，從而適應(yīng)性地調(diào)整競爭戰(zhàn)略和策略，梳理內(nèi)部和外部的風(fēng)險控制機(jī)制，改革企業(yè)的文化。

總之，PPP模式的引入可以大大緩解地方公益性國有企業(yè)的資金壓力，并在維護(hù)社會效益的基礎(chǔ)上，確保企業(yè)獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益。更重要的是，這種公私合作的方式具有可持續(xù)性，即可以進(jìn)入一種良性循環(huán)中。因為在引入民營資本后，公益性國有企業(yè)變?yōu)榛旌纤兄频慕?jīng)濟(jì)實體，所以其并不完全接受長期性的政策性虧損，而是在維護(hù)社會效益的基礎(chǔ)上，獲取穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益，從而保證企業(yè)能夠正常、長期運營，為廣大居民提供穩(wěn)定的、長期的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。

四、 政策建議

通過上面對將PPP模式引入提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目的分析，可以看出，PPP模式對地方公益性國有企業(yè)是多方面的積極影響的。然而，這些積極影響的發(fā)揮以及發(fā)揮的程度仍然取決于一系列的制度保障。因此，本文建議應(yīng)著重開展以下三個方面的工作：

第一，完善法律法規(guī)保障，增強政府信用。具體而言，包括三個方面：其一，各個地方政府應(yīng)迅速完善相關(guān)的投融資法律法規(guī)；其二，政府要做到依法行政，盡量減少對企業(yè)行政干預(yù)的頻次和力度，給地方國有企業(yè)和相關(guān)的民營合作方以充分的自主建設(shè)和經(jīng)營權(quán)；其三，提供必要的優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠、低息貸款、擔(dān)保貸款等政策支持和保障。這些方面可以在一定程度上提高政府的信用，從而對社會資本形成強大的吸引力，調(diào)動其積極性。

第二，建立良好的內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制，保障廣大居民的切身利益。內(nèi)部監(jiān)督是指，政府各相關(guān)職能部門依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)對PPP項目的投資建設(shè)、生產(chǎn)運營、售后服務(wù)等諸多環(huán)節(jié)的行政監(jiān)督。外部監(jiān)督是指社會監(jiān)督——由于公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終受益人為社會公眾，所以PPP項目的信息公開化是基本的保障。內(nèi)部和外部監(jiān)督缺一不可，兩者的良性配合可以有效地避免政府與國有企業(yè)內(nèi)部的懈怠，從而確保項目公司依法經(jīng)營，提供質(zhì)量好、數(shù)量足的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

第三，推進(jìn)地方公益性國有企業(yè)的現(xiàn)代公司制度的改革。理順政府（國家資產(chǎn)管理委員會）與地方國企的關(guān)系，減少行政干預(yù)的頻次和程度，盡量減少對國有企業(yè)經(jīng)營方面的干預(yù)，放開手腳。規(guī)范國有企業(yè)內(nèi)部董事會、經(jīng)理等高管人員與監(jiān)事會等公司的治理結(jié)構(gòu)，形成良好的經(jīng)營管理、監(jiān)督和決策的機(jī)制。注意協(xié)調(diào)具體的建設(shè)、經(jīng)營管理權(quán)在公有資本與非公資本之間的分配，避免以公欺私問題的出現(xiàn)，切實地在穩(wěn)定國有資本主體地位的同時，保護(hù)好非公資本的權(quán)利。加強地方國企對外部經(jīng)濟(jì)、政策、市場、行業(yè)等環(huán)境變化的敏感性，提高對內(nèi)部風(fēng)險控制系統(tǒng)的構(gòu)建，防范來自于財務(wù)、匯率、利率等方面的風(fēng)險。

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基金項目：中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助）項目成果（項目號：15XNH053）。

作者簡介：欒海橋（1978-），男，漢族，湖北省云夢縣人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，研究方向為馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的國有企業(yè)改革；吳?。?986-），女，漢族，山西省太谷縣人，中國傳媒大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，研究方向為馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)；高文（1988-），女，漢族，河北省石家莊市人；中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，研究方向為當(dāng)代發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律和中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展。

收稿日期：2016-08-10。