流域水資源管理體制的探討

木塔力甫·阿布拉

【摘要】在水資源開發(fā)利用的同時、應(yīng)充分考慮其環(huán)境的承載能力、盡量避免可能產(chǎn)生的不利環(huán)境后效、以保證區(qū)域內(nèi)資源、環(huán)境及社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展及良性循環(huán)。水資源保護(hù)是一項十分重要也是十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為保證水資源的可持續(xù)利用、使經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境得以協(xié)調(diào)發(fā)展、必須采取合理有效地工程措施和監(jiān)督管理措施。

【關(guān)鍵詞】河道流域；水資源管理；體制機(jī)制建立

一、河道流域水資源管理存在的問題

（一）水資源管理存在的多問題

1 水權(quán)關(guān)系不清。水權(quán)管理機(jī)制缺位，造成水資源濫用。上游用水大量擠占下游用水，源流用水大量擠占干流用水，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)用水大量擠占自然生態(tài)用水.無節(jié)制的水土資源開發(fā)利用難以得到有效的制止。

2 水的商品意識淡薄。經(jīng)濟(jì)手段和市場作用難以發(fā)揮作用；水價形成機(jī)制缺失，造成水資源低效利用。水價與成本嚴(yán)重背離，沒有完全體現(xiàn)水資源的稀缺價值和商品屬性，一方面用水沒有水權(quán)制約，另一方面用水又非常廉價，對使用者的經(jīng)濟(jì)杠桿作用難以及時有效發(fā)揮，用水者的節(jié)水意識和水權(quán)觀念難以形成。因此進(jìn)一步加劇了水資源低效和無節(jié)制濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

3 規(guī)劃失控造成水資源配置混亂。地表水與地下水、主水與客水、生產(chǎn)用水與生態(tài)需水很難實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)配.也就很難實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和科學(xué)管理。以水資源、生態(tài)環(huán)境及其承載能力為約束條件的水資源綜合規(guī)劃.很難對其他行業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成制約。

（二）流域管理體制不順，科學(xué)管理，合理調(diào)配水資源難以實施

1 流域管理與區(qū)域管理事權(quán)劃分不明，水資源行政管理權(quán)分割。權(quán)利又相對獨(dú)立，因而各自為政，流域管理舉步維艱。

2 流域管理機(jī)構(gòu)職能不健全，權(quán)利結(jié)構(gòu)不合理，管理難以取得實效。在長期存在的強(qiáng)勢區(qū)域管理體制下，新成立的流域管理機(jī)構(gòu).在遇到地方利益、局部利益與整體利益有沖突時。水資源統(tǒng)一管理調(diào)度指令的執(zhí)行得不到保證，統(tǒng)一管理也就成了一紙空談。

3 有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題比較突出。由于管理體制不順，不執(zhí)行水調(diào)指令，搶占、擠占生態(tài)水，難以依法進(jìn)行處罰。在流域內(nèi)部同一區(qū)域還存在不同隸屬關(guān)系、自成體系的兩套水資源管理體制，存在著各自為政、分割管理的問題。

二、建立新體制、機(jī)制的設(shè)想

（一）區(qū)域管理必須服從流域管理要建立和完善以流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制.合理解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間、源流與干流之間的用水矛盾。必須深化水資源管理體制改革，建立起流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、區(qū)域管理服從流域管理的管理體制，以保障流域水資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。建議：1. 將源流流域管理機(jī)構(gòu)與灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)分置，整合兼并現(xiàn)有源流管理機(jī)構(gòu)，源流流域管理機(jī)構(gòu)劃歸塔管局直接管理2. 源流流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)權(quán)限內(nèi)的灌區(qū)灌溉管理，并接受河流域管理局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不再對源流水資源及河流上的提引水工程實行直接管理。

（二）水資源管理必須實行水務(wù)一體化源流各級水行政主管部門要在當(dāng)?shù)卣拇罅χС趾蛶椭?成立水事務(wù)管理局，對當(dāng)?shù)氐乃姓聞?wù)實行一體化管理。水務(wù)一體化管理，是實現(xiàn)水資源優(yōu)化管理和可持續(xù)利用的前提，為水資源的合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)提供了體制保證。水務(wù)管理部門作為政府水行政工作的職能部門，要突破部門利益的束縛，從政府的角度而不是部門的角度實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)一切水事行為的集中統(tǒng)一管理。水務(wù)管理部門要實行政企分開、政事分開，不直接進(jìn)行水的經(jīng)營和水企業(yè)的管理，而是通過政策法規(guī)的制定對水企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。

（三）變革體制、機(jī)制，全面推行水權(quán)管理，主要是日益增長的用水需求和水資源緊缺的矛盾，是生態(tài)用水大量被強(qiáng)行擠占和經(jīng)濟(jì)社會用水日益膨脹的矛盾，是節(jié)水力度不足和水資源浪費(fèi)嚴(yán)重的矛盾。水權(quán)管理單位節(jié)約的水有序進(jìn)入水權(quán)交易市場，有償轉(zhuǎn)讓給其他的用水戶，從中獲得利益。只有這樣才能有效地刺激各級水權(quán)管理單位主動地采取節(jié)水措施，實現(xiàn)行政手段難以達(dá)到的節(jié)水目的。河流域目前實施的用水限額，其實就是建立水權(quán)管理機(jī)制的第一個步驟，也就是初始水權(quán)的分配。第二步應(yīng)該通過不斷進(jìn)步的用水定額指標(biāo)體系的建立和推廣應(yīng)用，強(qiáng)制提高各級水權(quán)管理單位的水權(quán)意識和水資源的利用效率。第三步是在節(jié)水目標(biāo)實現(xiàn)后，相應(yīng)的減少引水總量。實施總量控制、限額用水的全流域水量統(tǒng)一調(diào)度管理方案，直至實現(xiàn)初始水權(quán)的目標(biāo)管理。這是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有不斷加大河流域綜合治理的力度，提高各級水權(quán)管理單位的水權(quán)意識，加大源流節(jié)水力度，增加干流來水量，才能實現(xiàn)初始水權(quán)的目標(biāo)管理。

三、體制機(jī)制的保障措施

要建立新的運(yùn)行管理體制和機(jī)制.必須要有一系列保障措施才能實現(xiàn)。一是要有一定的政策法規(guī)作保障。只有把政府對水資源的統(tǒng)一管理、用水戶的民主協(xié)商和水的商品屬性以及水市場的有效調(diào)節(jié)等水事活動更為合理有序地運(yùn)作起來，結(jié)合不同區(qū)域、不同情況，充分運(yùn)用政策法規(guī)等手段作保障，因地制宜地變革體制、機(jī)制，開展水管理，才能實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，明晰水權(quán)歸屬，建立符合流域?qū)嶋H情況，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、管理有效、保護(hù)嚴(yán)格、運(yùn)行順暢的水資源管理新體系。二是通過必要的行政手段確定初始水權(quán)。按照我國現(xiàn)行的管理體制，必要的水權(quán)行政管理方法是確定初始水權(quán)，提高用水效率，確保水資源可持續(xù)有效利用的重要保證。同時.對現(xiàn)行的不合理水權(quán)分屬行政管理體系、機(jī)制和觀念，必須進(jìn)行必要的改革和創(chuàng)新.逐步建立科學(xué)、合理、有效、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代

水資源管理新體制。三是完善工程配套措施，保證水資源管理系統(tǒng)良好運(yùn)行。四是水的商品價值的真正體現(xiàn)和水資源稀缺性觀念的建立.是全社會珍惜水、節(jié)約水、保護(hù)水資源的經(jīng)濟(jì)保障。五是水資源的科學(xué)規(guī)劃、合理分配、有效利用是水利管理事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本保障。六是積極推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。建立起自律式發(fā)展的節(jié)水模式。要調(diào)整經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立與流域水資源承載能力相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系；要建設(shè)水資源配置和節(jié)水工程，建立與水資源優(yōu)化配置相適應(yīng)的水利工程體系；要開展用水制度改革，建立與水權(quán)指標(biāo)控制相適應(yīng)的水資源管理體系。在建設(shè)節(jié)水型社會的過程中.充分發(fā)揮用水戶的節(jié)水積極性。七是建立以流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理系統(tǒng)為骨架的流域信息化平臺。通過建立流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理系統(tǒng)，結(jié)合科技創(chuàng)新，帶動全流域水資源管理信息化建設(shè)，不斷提高流域水資源統(tǒng)一管理信息化水平。八是各級政府要出臺水土資源開發(fā)利用相

應(yīng)的政策法規(guī)性文件，并采取有效措施，注重查處在水土開發(fā)項目上的腐敗案件，加大打擊力度，徹底扼制非法引水和違法開荒行為。