中心城市突發(fā)事件信息識別與共享機制研究

何力

【摘 要】城市突發(fā)事件信息識別與共享機制是突發(fā)事件研究的熱點之一，文章從城市突發(fā)事件信息識別共享機制主體的層次，城市突發(fā)事件信息識別共享機制多元主體概念和構(gòu)建障礙，信息識別共享機制平臺的構(gòu)成，信息識別共享機制資源流組織交流模式，基于互聯(lián)網(wǎng)信息的城市突發(fā)事件共享機制信息識別等5個方面進行了探討。

【關(guān)鍵詞】城市突發(fā)事件；信息識別；共享機制

【中圖分類號】G206 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2016）10-0013-03

0 引言

南京是江蘇省的省會，是江蘇省政治、經(jīng)濟、文化中心。近幾年，南京城市化進程加快，導(dǎo)致突發(fā)性公共事件頻頻發(fā)生，如2005年2月漢中門天然氣爆炸事件、2008年1月的暴風(fēng)雪災(zāi)、2009年6月30日張明寶醉駕特大車禍、2010年7月18日南京棲霞路塑料四廠因丙烯泄露發(fā)生的爆炸事故、2011年7月18日的南京特大降雨等。除此之外，因征地拆遷引發(fā)的群體性事件及企業(yè)退休軍轉(zhuǎn)人員為其身份問題不斷群訪集訪等，都對城市的應(yīng)急能力提出了挑戰(zhàn)。建立健全中心城市（以南京為例）突發(fā)事件識別及共享機制，是通往“和諧南京”和“平安南京”的必由之路。

1 應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)

在應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)方面，國內(nèi)外有很多城市已經(jīng)建成或正在建設(shè)類似于應(yīng)急管理平臺的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，有特色的應(yīng)急系統(tǒng)包括芝加哥應(yīng)急指揮系統(tǒng)、南寧應(yīng)急指揮系統(tǒng)、廣州110應(yīng)急指揮系統(tǒng)、上海應(yīng)急指揮系統(tǒng)、成都應(yīng)急指揮系統(tǒng)。目前，國內(nèi)很多城市在應(yīng)急管理平臺建設(shè)上重研發(fā)、輕應(yīng)用，特別是在突發(fā)事件信息識別及共享機制研究方面研究不夠，沒有體現(xiàn)出信息化、技術(shù)化的優(yōu)勢。

2 相關(guān)理論綜述

隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛使用，互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境中信息的大眾高參與性、傳播高速性促進了城市突發(fā)事件的爆發(fā)。但互聯(lián)網(wǎng)信息的海量、光速碎片、去中心化使得憑突發(fā)事件處理專家個人經(jīng)驗和主觀判斷難以處理。因此，如何從互聯(lián)網(wǎng)信息中識別突發(fā)事件成為城市突發(fā)事件管理研究中新的、亟須解決的問題。到目前為止，缺乏對互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境中以互聯(lián)網(wǎng)信息為信息源的城市突發(fā)事件識別的理論研究。陳靜從協(xié)同創(chuàng)新的視角，重新審視福建省現(xiàn)有的應(yīng)急管理機制，分析其中存在的實際問題，并從應(yīng)急預(yù)警機制、聯(lián)合響應(yīng)機制、資源整合保障機制、權(quán)力問責(zé)監(jiān)督機制和信息溝通共享機制等5個方面，探尋基于該視角下如何構(gòu)建應(yīng)急管理機制[1]。李成亮認(rèn)為政府應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動能力的不足成為提升我國政府部門突發(fā)事件應(yīng)急管理能力的一個瓶頸[2]。夏志杰分4個方面對社會化媒體信息在應(yīng)急信息共享中的應(yīng)用、信息傳播、知識提取及信息內(nèi)容信任問題進行了研究，每一部分都指出了目前的研究進展、研究不足及未來的研究方向[3]。

3 目前中心城市應(yīng)急管理中的主要問題

3.1 “一案三制”任重道遠，急需解決橫縱

從宏觀的應(yīng)急環(huán)境來說，首先缺乏的是統(tǒng)一的突發(fā)事件管理法律制度。沒有憲法框架中統(tǒng)一的公共突發(fā)事件管理法律，也沒有統(tǒng)一的突發(fā)事件管理法。只有戒嚴(yán)法、國防法、防洪法、防震減災(zāi)法、傳染病防治法等單行法律。單行的法律只能適用于特定突發(fā)事件的處理，一旦突發(fā)事件產(chǎn)生的原因復(fù)雜，向多個災(zāi)害方面蔓延，這樣就很難形成統(tǒng)一、集成化的指揮機制?，F(xiàn)行法律對政府在公共突發(fā)事件作為中多采取緊急措施的政府授權(quán)及公民權(quán)益確定得不夠清晰，留下了很多法律隱患。

目前，南京市政府已經(jīng)制定了應(yīng)急總體預(yù)案，涉及公安、消防、安監(jiān)、人防、衛(wèi)生、地震、水利、交通、市政、醫(yī)療等職能部門，各部門分別制定了相應(yīng)工作預(yù)案體系，但均處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。而應(yīng)急業(yè)務(wù)的特點需要橫向聯(lián)系，縱向統(tǒng)一指揮，信息共享很重要。而現(xiàn)狀是重復(fù)投資、信息隔絕，形成了多個“信息孤島”，不利于政府全面掌握信息、得不到有效的決策支持，削弱了政府的決策與指揮能力。

3.2 急需建立應(yīng)急管理平臺

南京市雖然成立了應(yīng)急指揮辦公室，但目前各項設(shè)施還在建設(shè)完善過程中，主要還是依賴現(xiàn)有的行政設(shè)施。各個部門還無法獨立完全承擔(dān)起應(yīng)急總體指揮中心的任務(wù)。對一些重大、特大緊急事件的處理還是由市委、市政府牽頭倉促組建臨時機構(gòu)，并在公共突發(fā)事件事件解決后便解散或名存實亡，這樣導(dǎo)致的后果是對城市中的應(yīng)急管理缺乏統(tǒng)一的機構(gòu)設(shè)置、專業(yè)的人員與裝備、系統(tǒng)的資料研究與經(jīng)驗積累，導(dǎo)致對緊急事件處理貽誤戰(zhàn)機、效率低下，有時反而帶來事態(tài)的惡化。因此，建立應(yīng)急管理平臺（市應(yīng)急指揮中心）刻不容緩。

3.3 應(yīng)急管理處置尚需集中

南京市各部門根據(jù)不同的職能定位與機構(gòu)隸屬，擁有各自的專業(yè)應(yīng)急管理機構(gòu)，比如“110”、“119”、“122”、“120”、水電氣、安監(jiān)、環(huán)保等專業(yè)系統(tǒng)。但是這些職能系統(tǒng)之間只存在點對點間因為業(yè)務(wù)關(guān)系發(fā)生的獨立連接，并沒有形成實際意義上的互連與互通，很難實現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)化、準(zhǔn)確共享，會產(chǎn)生各自為政、政令不通的弊病。這不利于市政府全面掌握信息和進行有效的決策，削弱了政府的決策指揮能力。

3.4 各應(yīng)急信息系統(tǒng)有待進一步整合

經(jīng)過南京市政府多年的大力投入，南京市的各職能部門應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)取得了十分突出的成績。但是，從應(yīng)急需求的高度來說，在信息化水平與資源整合方面還有較大的提升空間。首先，應(yīng)急信息系統(tǒng)不能互聯(lián)互通、不能實現(xiàn)資源共享；其次，全市應(yīng)急信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各單位重復(fù)建設(shè)應(yīng)急系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫，格式各異，標(biāo)準(zhǔn)不一，沒有能夠形成全市在公用信息平臺、空間地理、經(jīng)濟、專家等領(lǐng)域的應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，導(dǎo)致“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，從而無法為應(yīng)急指揮提供及時、準(zhǔn)確的決策支持，難以有效地應(yīng)對突發(fā)性事件。

3.5 突發(fā)事件預(yù)警不足

盡管目前對城市突發(fā)事件預(yù)警的機理、系統(tǒng)構(gòu)建、指標(biāo)體系的研究都比較深入，但這些研究還存在以下不足：①多在某一方面對預(yù)警著力探討，忽視了突發(fā)事件識別方法的動態(tài)性和協(xié)同信息識別的多元主體性，而突發(fā)事件中非常規(guī)突發(fā)事件的高風(fēng)險和低概率從而導(dǎo)致某種程度上海量的信息識別更需強調(diào)多部門、多層次及非政府組織的協(xié)同式合作共享；②現(xiàn)有的預(yù)警研究多局限于本地區(qū)、本系統(tǒng)內(nèi)部的經(jīng)驗總結(jié)，沒有形成開放的、跨城市群之間的知識供給體系，顯性信息識別知識利用充分，隱形信息識別知識利用不足；③現(xiàn)有的危機識別研究多使用靜態(tài)的、主觀經(jīng)驗相關(guān)的識別方法，缺乏對互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境中城市突發(fā)事件識別方法的研究以及對互聯(lián)網(wǎng)信息的去碎片、中心化的研究。

4 應(yīng)急管理平臺應(yīng)具備的功能

市政府應(yīng)急管理平臺作為應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)支撐，應(yīng)具備日常值守應(yīng)急和處置突發(fā)公共事件2種職能，應(yīng)急業(yè)務(wù)可分為常態(tài)業(yè)務(wù)和非常態(tài)業(yè)務(wù)。常態(tài)業(yè)務(wù)指沒有突發(fā)公共事件發(fā)生時的普通應(yīng)急管理，而非常態(tài)業(yè)務(wù)則反映了突發(fā)公共事件發(fā)生時的非常態(tài)業(yè)務(wù)。根據(jù)應(yīng)急管理工作流程，常態(tài)業(yè)務(wù)主要是預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備工作，包括值守應(yīng)急、應(yīng)急規(guī)劃與平臺建設(shè)、預(yù)案管理、應(yīng)急演練、應(yīng)急培訓(xùn)、科普宣教等業(yè)務(wù)；非常態(tài)業(yè)務(wù)涉及監(jiān)測和預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等過程，包括突發(fā)公共事件發(fā)生時的應(yīng)急值守、風(fēng)險源監(jiān)測、風(fēng)險隱患排查、分析研判、預(yù)警信息發(fā)布、職能輔助決策、指揮調(diào)度、應(yīng)急資源保障、恢復(fù)重建和應(yīng)急評估等業(yè)務(wù)。其中，常態(tài)和非常態(tài)業(yè)務(wù)均涉及值守應(yīng)急、風(fēng)險分析、預(yù)測預(yù)警和應(yīng)急資源保障。

5 基于平臺的突發(fā)事件信息識別與共享機制的幾個要點

5.1 城市突發(fā)事件信息識別共享機制主體的層次

江蘇省級突發(fā)事件信息識別主體，主要包括省級相關(guān)職能部門（如公安廳、水利局、無線電管理局等）、各城市突發(fā)事件管理相關(guān)職能部門、各城市下的區(qū)及縣級市突發(fā)事件管理各職能部門、街道級別突發(fā)事件管理各職能部門、各種專業(yè)協(xié)會和非政府組織層次、互聯(lián)網(wǎng)信息主體。

5.2 城市突發(fā)事件信息識別共享機制多元主體概念和構(gòu)建障礙

城市突發(fā)事件多元主體是指以物理區(qū)域為網(wǎng)絡(luò)單元，它通過組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新以簡化公共部門內(nèi)部正式化結(jié)構(gòu)，弱化層級制度，代之以臨時性動態(tài)的協(xié)作組織，使得公共組織對外部環(huán)境的變化更敏感、更具靈活性。城市突發(fā)事件多元主體構(gòu)建障礙主要包括2個方面：一是城市突發(fā)事件多元主體都擁有自己的信息識別方式，依托于不同的組織模式；二是城市突發(fā)事件多元主體信息識別案例處理上的技術(shù)障礙。

5.3 信息識別共享機制平臺的構(gòu)成

信息識別平臺采用可擴展式論壇方式；動態(tài)盟主模塊是指平臺初始可根據(jù)省內(nèi)城市處理各種突發(fā)事件的處理能力的強弱，設(shè)置盟主管理特定類論壇；動態(tài)專家模塊是指平臺初始根據(jù)省內(nèi)知名學(xué)者專家處理各種突發(fā)事件的處理能力的強弱，設(shè)置專家管理特定類咨詢博客；信息識別知識整合模塊是指將信息識別案例按照物理路徑進行整合、建構(gòu)、編碼，以實現(xiàn)有序化；基于激勵機制的主體評價模塊是指對參與的各主體每年進行評優(yōu)打分并給予一定的獎勵；社會參與類模塊是指各種專業(yè)協(xié)會和非政府組織層次參與城市物理區(qū)域信息識別并給出相關(guān)建議（如圖1所示）。

5.4 信息識別共享機制資源流組織交流模式

這里我們建議采用目前已被實踐證明較為可靠的以下幾種技術(shù)來實現(xiàn)信息識別共享機制資源組織交流，即論壇（BBS）+博客（BLOG）+即時通信工具（IM）+社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)（SNS）+分眾分類（Tag）+微博（MICRO-BLOG）的信息資源組織模式。該模式是一個開放式的、可以實現(xiàn)多主體信息資源優(yōu)化配置的模式，使得城市突發(fā)事件多元主體之間的相關(guān)性和用戶之間的交互性大大增強。

5.5 基于互聯(lián)網(wǎng)信息的城市突發(fā)事件共享機制信息識別

研究突發(fā)事件識別共享的互聯(lián)網(wǎng)信息處理方法包括篩選（Fi）、驗證（Va）、中心化（Ce）、吸取（Ab）。①研究互聯(lián)網(wǎng)信息的篩選（Fi）方法，篩選互聯(lián)網(wǎng)元素以及之間的關(guān)系。②研究突發(fā)事件互聯(lián)網(wǎng)信息的驗證（Va）方法，以獲得互聯(lián)網(wǎng)信息的可信性測度，解決互聯(lián)網(wǎng)信息的真實性問題。③以突發(fā)事件主體的特性（O）為信息中心化的標(biāo)準(zhǔn)，研究互聯(lián)網(wǎng)信息的中心化（Ce）方法，以獲得互聯(lián)網(wǎng)信息的中心性測度。④信息吸?。ˋb）分為同化信息吸取和順應(yīng)信息吸取。

參 考 文 獻

[1]陳靜，石殊妹.福建省突發(fā)事件應(yīng)急管理機制——基于協(xié)同創(chuàng)新視角[J].管理觀察，2016（21）：62-66.

[2]李成亮.突發(fā)事件下政府部門應(yīng)急聯(lián)動機制研究[D].合肥：安徽大學(xué)，2016.

[3]夏志杰，吳忠，欒東慶.基于社會化媒體的突發(fā)事件應(yīng)急信息共享研究綜述[J].情報雜志，2013（10）：122-126，121.

[責(zé)任編輯：鄧進利]