天津市土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)同管理的基礎(chǔ)條件研究

劉蕊

摘 要：土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）要實現(xiàn)有效的協(xié)同管理，必須在規(guī)劃編制過程中進行充分銜接并形成有機統(tǒng)一的規(guī)劃成果?！皟梢?guī)”編制需要從很多方面進行銜接，考慮規(guī)劃實施期間進行規(guī)劃協(xié)同管理的必要條件，則至少應(yīng)該從地類標(biāo)準(zhǔn)、管制規(guī)則、規(guī)劃層級、本底數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)條件方面進行協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃 協(xié)同管理 基礎(chǔ)條件

中圖分類號：C939 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）04（b）-0094-02

1 地類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

土地規(guī)劃用途分類的依據(jù)為《市（級）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025-2010），城市用地分類的依據(jù)為《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB60137-2011）。土地規(guī)劃用途分類共分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他用地，城市用地分類共分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地，其非建設(shè)用地包括土地規(guī)劃用途分類的農(nóng)用地和其他用地。由此可見，當(dāng)前兩類土地分類標(biāo)準(zhǔn)在用地分類方面存在一些差異，而對差異地類的統(tǒng)一則是“兩規(guī)”協(xié)同的前提。以建設(shè)用地為例，“兩規(guī)”均有涉及建設(shè)用地的強制性指標(biāo)，土地利用總體規(guī)劃涉及建設(shè)用地的指標(biāo)包括約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)兩種，約束性指標(biāo)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，預(yù)期性指標(biāo)為建設(shè)用地總規(guī)模，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的強制性指標(biāo)為人均城市建設(shè)用地指標(biāo)。

“兩規(guī)”指標(biāo)統(tǒng)計的標(biāo)準(zhǔn)和側(cè)重點不同，要實現(xiàn)所有指標(biāo)的完全對接并不現(xiàn)實，所以在建立兩個分類的對接關(guān)系時，可將重點放在建設(shè)用地的歸類上，優(yōu)先保證“兩規(guī)”建設(shè)用地與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的一致。例如，土地利用總體規(guī)劃中城鄉(xiāng)建設(shè)用地對應(yīng)的是城市總體規(guī)劃中的城市建設(shè)用地、鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)建設(shè)用地、村莊建設(shè)用地4類，若統(tǒng)一現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，則“兩規(guī)”在規(guī)模邊界上應(yīng)不存在問題，但是在土地利用總體規(guī)劃中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地還包括采礦用地、其他獨立建設(shè)用地兩類，但由于同屬建設(shè)用地，并不影響“兩規(guī)”對于約束性指標(biāo)的統(tǒng)計，只需做到布局一致即可。

對于非建設(shè)用地的分類，由于兩個分類體系的側(cè)重點不同，土地利用總體規(guī)劃分類相對細致，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃用地分類相對粗略，各個地類之間的內(nèi)涵存在一定的交叉，建立一一對應(yīng)的關(guān)系不切實際，而且沒有必要，非建設(shè)用地的地類交叉對“兩規(guī)”主要規(guī)劃指標(biāo)的對接和規(guī)劃管理影響微弱，可不必統(tǒng)一。

2 管制規(guī)則統(tǒng)一

管制規(guī)則的統(tǒng)一是“兩規(guī)”協(xié)同管理的基礎(chǔ)，土地利用總體規(guī)劃的空間管制是四區(qū)劃分，為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)；城市規(guī)劃則為三區(qū)劃分，為允許建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)。基于各類分區(qū)功能，可以認(rèn)定城市規(guī)劃中的“允許建設(shè)區(qū)等”同于土地利用總體規(guī)劃中“允許建設(shè)區(qū)”與有“條件建設(shè)區(qū)”之和，其他兩區(qū)也相互對應(yīng)，所以“兩規(guī)”管制分區(qū)的差異主要源于劃分各類管制區(qū)的目的不同。城市規(guī)劃從城市發(fā)展需求出發(fā)，以安全、生態(tài)、資源等因素為參考數(shù)據(jù)，依據(jù)規(guī)劃范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民生活安全、生態(tài)資源保護、歷史文化保障等要素進行空間管制分區(qū)。而土地利用總體規(guī)劃依據(jù)土地資源本身的適用性進行劃分，重點突出農(nóng)用地及生態(tài)用地的保護。

以禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)為例，作為“兩規(guī)”生態(tài)安全、糧食安全的底線，其劃分標(biāo)準(zhǔn)的分歧，是“兩規(guī)”區(qū)域劃分不一致的重要原因，因此須將禁止建設(shè)區(qū)與限制建設(shè)區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一，而禁止建設(shè)區(qū)與限制建設(shè)區(qū)的差異主要體現(xiàn)在基本農(nóng)田與生態(tài)用地的劃分。土地規(guī)劃將基本農(nóng)田保護區(qū)與其他農(nóng)用地一同劃入限制建設(shè)區(qū)，而城市總體規(guī)劃將其劃入禁止建設(shè)區(qū)，體現(xiàn)了基本農(nóng)田是關(guān)乎糧食安全和社會穩(wěn)定的重要地位，但是由于基本農(nóng)田面積較大，全部劃入禁止建設(shè)區(qū)會限制城市的發(fā)展空間，尤其是民生、能源、環(huán)保、交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)不可避免地需占用基本農(nóng)田，通常情況此類項目均會使用預(yù)留基本農(nóng)田指標(biāo)來保障落地，若將基本農(nóng)田全部劃為禁止建設(shè)區(qū)將極大限制城市尤其是基礎(chǔ)設(shè)施類項目發(fā)展。因此，通過銜接，可將城市規(guī)劃中涉及基本農(nóng)田部分的禁止建設(shè)區(qū)劃為限制建設(shè)區(qū)。

鑒于《生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護規(guī)劃》屬于城市總體規(guī)劃中的專項規(guī)劃，城市規(guī)劃對于相關(guān)分類劃分標(biāo)準(zhǔn)具有權(quán)威性、專業(yè)性，土地利用總體規(guī)劃可直接采用規(guī)劃部門劃定的生態(tài)用地范圍，劃入相應(yīng)的管制分區(qū)與用途分區(qū)。

3 規(guī)劃層級統(tǒng)一

結(jié)合天津市實際情況，從規(guī)劃實施管控的角度來看，土地規(guī)劃方面，區(qū)縣級規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是實施層級的規(guī)劃，兩個級別的規(guī)劃除了具有上下級的約束關(guān)系以外，其規(guī)劃內(nèi)容完全一致；城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，在天津市城市總體規(guī)劃以下，有各區(qū)縣、新城總體規(guī)劃，有各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、開發(fā)區(qū)、重要組團總體規(guī)劃，還有控制性詳細規(guī)劃作為各類總體規(guī)劃的細化控制，各級規(guī)劃沒有上下級約束關(guān)系，并且在用地布局形態(tài)方面也存在較大變化。可見，“兩規(guī)”在規(guī)劃層級上存在著分散不一、約束關(guān)系不明的顯著問題。

實現(xiàn)“兩規(guī)”的協(xié)同管理必須以規(guī)劃層級的銜接和相對統(tǒng)一為基礎(chǔ)，通過兩個規(guī)劃管理部門的協(xié)調(diào)，在規(guī)劃編制階段將所有層次的規(guī)劃統(tǒng)籌對應(yīng)起來，明晰規(guī)劃管理中各層級規(guī)劃共同的管理界限。

4 本底數(shù)據(jù)統(tǒng)一

土地利用總體規(guī)劃采用的本底數(shù)據(jù)為土地利用現(xiàn)狀調(diào)查年度變更數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)在第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，每年度進行土地變更調(diào)查，全面匯總當(dāng)年度土地利用性質(zhì)、布局的變化信息，及時更新土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，并上報國家認(rèn)定。土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)具有很強的現(xiàn)勢性和權(quán)威性，并且采用主流的shapefile數(shù)據(jù)格式，可以滿足復(fù)雜的分析統(tǒng)計需求，是國土部門實現(xiàn)“以圖管地”的基底數(shù)據(jù)。

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃采用的本底數(shù)據(jù)主要來源于局部地區(qū)實地調(diào)查測繪的地形圖數(shù)據(jù)，在城市細部諸如基礎(chǔ)設(shè)施尤其是街區(qū)內(nèi)部道路、管線、各類窨井等地塊地物的標(biāo)注方面比較詳細，但在現(xiàn)勢性、全面性、分析統(tǒng)計方面相對較差。

因此，“兩規(guī)”編制應(yīng)采用統(tǒng)一的本地數(shù)據(jù)，以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)為佳。

5 其他方面統(tǒng)一

5.1 規(guī)模銜接

“兩規(guī)”所有指標(biāo)均由國家下達，“兩規(guī)”協(xié)同管理并非要求所有用地規(guī)模完全一致，但是在日常管理工作中，不論是管轄范圍、業(yè)務(wù)關(guān)系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面“兩規(guī)”都有密切的聯(lián)系，所以需對規(guī)模不一致問題進行協(xié)調(diào)，“兩規(guī)”應(yīng)形成互認(rèn)制度。以建設(shè)用地為例，土地利用總體規(guī)劃主要關(guān)心建設(shè)用地“有多少”的問題，而城市規(guī)劃主要關(guān)心建設(shè)用地“放哪里”的問題，這兩種關(guān)心都是必不可少的，因此，一方面城市規(guī)劃不應(yīng)突破土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)；另一方面在安排建設(shè)用地布局時，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)以城市規(guī)劃為主，同時方案編制完成后城市規(guī)劃不宜單方面輕易對建設(shè)用地進行布局騰挪，以免對“兩規(guī)”成果造成影響。

5.2 統(tǒng)計口徑

“兩規(guī)”還應(yīng)在經(jīng)濟、社會、人口發(fā)展目標(biāo)等統(tǒng)計數(shù)據(jù)保持統(tǒng)一口徑。以人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計為例，天津市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）與天津城市總體規(guī)劃（2005—2020年）的目標(biāo)年一致，“兩規(guī)”需將人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)與人口預(yù)測方法相互銜接、保持一致即可保證城市建設(shè)用地規(guī)模保持一致。人口規(guī)模預(yù)測和人口統(tǒng)計口徑可采用國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃確定人口規(guī)模預(yù)測與人口統(tǒng)計口徑。同時在確定人口規(guī)模時要注意兩點：第一，在編制過程中，首選采用人口普查數(shù)據(jù)，其次采用統(tǒng)計局公布的人口數(shù)據(jù)。第二，在規(guī)劃銜接過程中，相同年份的人口現(xiàn)狀數(shù)據(jù)要統(tǒng)一，相同年份的人口規(guī)劃數(shù)據(jù)也要統(tǒng)一。

參考文獻

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