全民共建共享的社會治理格局

一、全民共建共享：社會治理研究的新課題

作為社會治理創(chuàng)新的新課題，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局，已成為當(dāng)前全社會關(guān)注的熱點話題。自黨的十八屆三中全會提出社會治理的改革理念之后，社會治理理念取代了社會管理概念，一字之別中蘊含著全新改革理念的轉(zhuǎn)換與升華。黨的十八屆五中全會在關(guān)于加強和創(chuàng)新社會治理的論述中，又提出了“推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”的戰(zhàn)略部署?！叭瘛?“共建” “共享” 等一系列突破性新理念的提出，不僅蘊含著當(dāng)前和未來社會治理改革的諸多理論與實踐命題，而且引導(dǎo)著由“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同和公眾參與” 的社會管理格局向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障” 的全民共建共享的社會治理格局的轉(zhuǎn)變。這些全新理念都為未來我國社會領(lǐng)域的改革創(chuàng)新描繪了美好的愿景，提供了清新的藍圖。

貫徹落實以“全民共建共享” 為核心的社會治理新理念，既需要新理念指引下的理論研究方面的跟進與創(chuàng)新，還需要體制機制和具體舉措上的支撐與革新。因此，如何構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局，理應(yīng)是社會治理理論研究的題中之義。特別是當(dāng)“共享” 上升為“十三五” 發(fā)展的指導(dǎo)理念高度時，如何在理論上首先破題“全民共建共享” 的意涵和構(gòu)建機制，更具迫切性。首先，從理論層面來看，由于全民共建共享的社會治理格局的提法剛剛出爐，梳理相關(guān)文獻就會發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對其的研究與討論多數(shù)還停留在化的理論或模式建構(gòu)。因此，如何通過理念的探討和解析，定位“全民共建共享”社會治理的系統(tǒng)理論基礎(chǔ)，對于理解為什么要全民共建共享和怎樣實現(xiàn)全民共建共享，無疑具有一定的理論價值。其次，從實踐角度來看，如果缺乏體系化理論的引導(dǎo)，政策實踐很可能失去了方向，找不到現(xiàn)實路徑。

為此，本文將聚焦“全民共建共享”，嘗試從政府—市場—社會的三維關(guān)系框架出發(fā)，以治理與善治、公共性理論和共享價值理論等為理論基礎(chǔ)，著力探討“全民共建共享社會治理格局” 中蘊含的理論與實踐問題，以期回答為什么要全民共建共享、什么是全民共建共享、如何全民共建共享等基本理論問題。

二、全民共建共享的理論基礎(chǔ)

作為現(xiàn)代社會治理的三大領(lǐng)域，政府、市場與社會三者之間的互動關(guān)系一直是社會治理研究的重要內(nèi)容。政府與市場、政府與社會以及市場與社會之間關(guān)系的互動研究也就成為社會治理改革與創(chuàng)新研究的重要著眼點。從現(xiàn)有文獻來看，關(guān)于“政府與市場” “政府與社會” “社會與市場” 的關(guān)系方面，分別形成了市場失靈（marketfailure）、管制理論（regulation）、政府失靈（govermentfailure）、民主理論（democracy）、民主行政（democraticadminis tration）、公民參與（citizenparticipation）、社會資本（socialcapital）、雙重運功（doublemovement）等為核心的理論或者模型，為理解、分析、評價和調(diào)控政府與市場、政府與社會、社會與市場的邊界和互動關(guān)系提供了分析框架（宋學(xué)增，2015）。然而，以前的研究多從政府、市場和社會各自的“個性”角度出發(fā)去考察“政府與市場” “政府與社會”或者“市場與社會” 兩兩互動關(guān)系，而很少通過考察政府、市場與社會三者的“共性” 因素去看待政府、市場與社會的邊界與互動。為了彌補這一不足，本文將從政府、市場和社會三者互動及其“共性” 關(guān)系出發(fā)，通過構(gòu)建多維互動的分析框架，探討全民共建共享社會治理格局的理論根基。

解決社會問題、滿足社會需求并最大限度地創(chuàng)造社會價值是社會治理的邏輯起點與歸宿。由于社會問題的復(fù)雜性、社會需求的多樣性和社會價值的共享性，導(dǎo)致“政府與市場” “政府與社會” 以及“市場與社會” 之間的互理念宣導(dǎo)層面，對全民、共建、共享的內(nèi)涵和邏輯也缺乏闡釋，更遑論體系動表現(xiàn)出多維復(fù)雜的關(guān)系。首先，面對復(fù)雜多樣動態(tài)的現(xiàn)代化社會，無論是政府、市場還是社會領(lǐng)域都無法單方面解決日益復(fù)雜的社會問題和滿足多樣化的社會需求，政府失靈、市場失靈和志愿失靈不可避免，這就必然要求政府、市場和社會多元的主體共同參與公共事務(wù)的管理和服務(wù)。其次，在解決社會問題、滿足社會需求和創(chuàng)造社會價值方面，政府、市場和社會各自都有服務(wù)于公共利益和公共價值的重要維度，除了政府具有傳統(tǒng)的公共性以外，市場和社會也都各自具有自身的公共性特質(zhì)；最后，尤其是在創(chuàng)造社會價值方面，政府、市場和社會所創(chuàng)造的社會價值具有共享性特點，并真正共同致力于美好社會建設(shè)。因此，從社會治理著力解決社會問題、滿足社會需求和創(chuàng)造社會價值的邏輯起點出發(fā)，治理理論強調(diào)的共治性、公共性理論強調(diào)的公共性以及創(chuàng)造價值共享理論強調(diào)的價值共享性為“全民共建共享” 社會治理格局的理念與實踐的展開提供了理論基礎(chǔ)（如圖1-1所示）。

由圖1-1所展示的政府—市場—社會多維互動關(guān)系及其“共性” 關(guān)系來看，全民共建共享的社會治理格局的理論根基主要包括三方面的內(nèi)容：（一）治理理論強調(diào)的共治性，要求社會治理的全民共建共享從政府、市場與社會三者互動的角度來看，面對政府失靈，即使一個完善的政府管理體系，也難以充分滿足社會特殊需求和個性化需求；而面對市場失靈，即使一個成熟的自由市場經(jīng)濟和完善的市場體制，也難以解決一些外部性強的資源配置問題，更何況政府體制并不總是完善和有效的，市場體制也并不都是成熟的；同時，社會力量雖然是政府失靈與市場失靈的一種解決方式，但是作為政府與市場之外的第三部門，非營利組織也會因為無法滿足“市場考驗”而容易受到無效率和無效益的指責(zé)，其可持續(xù)性和合法性等也遭受質(zhì)疑，從而帶來“志愿失靈”的挑戰(zhàn)。正因為政府失靈、市場失靈和志愿失靈同時存在，在面對解決社會問題、滿足社會需求和創(chuàng)造社會價值的過程中，政府、市場和社會都需要劃定好自己的作用邊界，政府首先要使自己成為有限政府，那些政府自己無法管理或管理不好的事務(wù)，該交給市場的就必須交給市場，該交給社會的就必須交給社會，同時，政府、市場和社會在各自的作用邊界范圍內(nèi)相互合作和共同治理并形成政府、市場與社會的良性互動。在這樣情況下，推動社會治理創(chuàng)新迫切需要引入治理思維理念———治理（Governance）理念作為一種應(yīng)對多樣、動態(tài)和復(fù)雜問題的新思維而日益受到人們重視。

關(guān)于治理的文獻可謂汗牛充棟，但至今尚無統(tǒng)一確切的認識。俞可平認為，治理是一個以調(diào)和為基礎(chǔ)、同時涉及公私部門、有賴于持續(xù)的相互作用的過程（俞可平，2000：270-271）。詹姆斯·羅西瑙將“治理”定義為一系列活動領(lǐng)域內(nèi)的管理機制，即“與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力來實現(xiàn)”（羅西瑙，2001：5-6）。以奧斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派提出了多中心治理理論，認為在社會公共事務(wù)的管理過程中，并非只有政府一個主體，而是存在著包括中央政府單位、地方政府單位、政府派生實體、非政府組織、私人機構(gòu)以及公民個人在內(nèi)的許多決策中心，它們在一定的規(guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)力（McGinnis&Ostrom，2012）。薩拉蒙的“新治理”理論不僅關(guān)注到非營利組織等第三方組織的作用，并強調(diào)各類主體合作的重要性，由此突出了各類組織的廣泛協(xié)作關(guān)系（Salamon，2002）。英國公共治理學(xué)者格里·斯托克（1999） 梳理了各種治理概念，并總結(jié)了許多治理理論所提出的五種觀點，即治理意味著一系列的社會公共機構(gòu)和行為者；意味著各行為者界限和責(zé)任方面的模糊性；意味著各公共行為者之間的權(quán)力依賴性；意味著參與者的自主性網(wǎng)絡(luò)的星城；意味著發(fā)號施令或運用權(quán)威不僅限于政府。

治理理論的提出讓政府、市場和社會作為不同的治理主體在解決社會問題、滿足社會需求和創(chuàng)造社會價值中所承擔(dān)的角色和所具有的價值得到應(yīng)有的重視，對于實現(xiàn)社會的公共利益最大化來說，政府、市場和社會哪一個主體都被認為是必不可少的，同時，也讓人們認識到，政府、市場和社會也都有不可避免的失效的一面。正因為如此，政府、市場和社會作為不同治理主體都是必不可少而且必須合理分工和合作共治。從這個意義上來說，盡管治理也有失效的時候，但是，認識到只有政府、市場和社會共同致力于公共利益最大化的治理過程本身則成為一種至高無上的價值追求。正是這樣的一種價值追求，治理與善治為全民共建共享的社會治理格局奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）公共性理論強調(diào)的公共性，要求社會治理的全民共建共享

治理理論的貢獻在于突破了傳統(tǒng)政府理論的認識，真正重視了政府、市場和社會各自在解決社會問題、滿足社會需求和創(chuàng)造社會價值方面都有著不可或缺的作用和價值，并共同致力于實現(xiàn)社會的公共利益最大化。事實上，就是因為政府、市場和社會都具有指向?qū)崿F(xiàn)社會公共利益的公共性，決定了全民共建共享的必然性。

公共性是政府的第一屬性。政府是公共性的主要承擔(dān)者，政府因為實現(xiàn)其公共目標(biāo)、維護公共利益而建立，這是政府公共性的起源。政府的公共職能就是政府的公共性外化的體現(xiàn)。傳統(tǒng)上，政府被認為是承擔(dān)公共性的主要角色，特別是在許多發(fā)展中國家，政府壟斷了承擔(dān)公共性的傳統(tǒng)角色，而在歐美發(fā)達國家，除了政府承擔(dān)公共性角色外，政府以外的市場和社會力量扮演了重要的角色。

市場也具有內(nèi)在的公共性。自由主義學(xué)者通常主張，市場體制帶來的不僅僅是經(jīng)濟的富足和效率，而且意味著社會的福利和公共利益的增進（Lowi，1979）。美國公共政策學(xué)者凱爾曼在《制定公共政策》一書中論述公共行為的源泉時也指出，“作為一門學(xué)科，經(jīng)濟學(xué)之所以享有盛名，主要在于它能說明在市場環(huán)境下，受個人利益支配而行動的人們結(jié)果怎樣促進了公共利益” （凱爾曼，1990：204）?？梢?，市場本身就是最大的公益，市場在追求私人利益最大化的過程中，不自覺地實現(xiàn)更多人的福利。更重要的是，市場作為一種社會管理方法和滿足社會需求的方式在社會治理過程中發(fā)揮著不可替代的作用，市場也因此有了自己的公共性。源于市場內(nèi)在的公共性，市場并不是私人領(lǐng)域滿足私利的獨有方式和手段，也是公共領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品的基本手段。

社會本身就是公共性的重要載體。隨著社會結(jié)構(gòu)日益分化、利益和需求日益多元化，在公共事務(wù)的治理和公共產(chǎn)品的提供中出現(xiàn)了非政府組織、非營利組織、自治組織等社會治理主體，催生了一種從社會中離析出的公共領(lǐng)域，正是這一公共領(lǐng)域的存在和發(fā)展，不僅包括了公民自主性、公開性、共同性、多樣性在內(nèi)的多元空間，而且承載著一定的公共性。

據(jù)此，美國著名公共管理學(xué)者波茲曼提出了“公共性管理范式（ Public nessManagement Paradigm）”，該范式把實現(xiàn)公共利益作為最終目的，并認為公共價值是至高無上的。為此提倡部門中立觀點（Bozeman，2007）。也就是說，只要有助于實現(xiàn)公共利益和公共價值，任何部門、組織類型，無論是公共的還是私人的，無論是混合的還是純粹的，都可以按照其特性和優(yōu)劣長短加以運用，而不必拘泥于某一部門或組織形態(tài)。例如，如果通過市場的途徑能更有效地實現(xiàn)公共目的，那么公共性管理并不會排斥市場。事實上，隨著時代和社會發(fā)生著變化，當(dāng)今的社會組織比以往任何一個時期都更為復(fù)雜。不僅公共組織、私人組織和非營利組織之間的融合（mixed）、交叉（cross ing）、重疊（o er lapping）現(xiàn)象日趨嚴重，而且組織社會功能類似（Functional Analogies）以及社會角色的也日益趨同（Bozeman，2004）。在這樣的情況下，用一些簡化指標(biāo)很難將復(fù)雜的組織性質(zhì)厘清。因此，在維護和增進社會公共利益和價值問題上，不必束縛于某一組織類型。

所以，公共性則是政府、市場與社會等治理主體合作共治的關(guān)聯(lián)屬性，一方面，公共性是國家、市場與市民社會合作的基礎(chǔ)、聯(lián)系的紐帶；另一方面，公共性的價值目標(biāo)在國家、市場與市民社會的治理中得以實現(xiàn)（高進、李兆友，2011）。公共性理論所強調(diào)的公共性為全民共建共享的社會治理格局提供了理論基礎(chǔ)。

（三）創(chuàng)造價值共享理論的價值共享性，要求社會治理的全民共建共享創(chuàng)造價值共享（Creating Shared Value） 是由商業(yè)策略研究專家邁克爾·波特和馬克·克瑞默，針對企業(yè)（市場） 與社會互動關(guān)系出現(xiàn)的問題而提出的一個概念。由于人們普遍認為企業(yè)是以損害社會大眾利益為代價的，因而成為當(dāng)下社會、環(huán)境和經(jīng)濟問題的主要成因。但令人詭異是，企業(yè)越積極承擔(dān)社會責(zé)任，反而越加重了人們的這種執(zhí)念。公眾對企業(yè)的低信任度，會傳導(dǎo)到政治層面，迫使政治領(lǐng)袖制定有損企業(yè)競爭力、削弱經(jīng)濟增長的政策。導(dǎo)致的更惡劣后果是：企業(yè)界由此陷入了惡性循環(huán)（Porter & Kramer，2011）。企業(yè)與社會之間關(guān)系之所以會出現(xiàn)裂痕，追本溯源是“因為企業(yè)本身陷入了一個過時的價值創(chuàng)造模式中，企業(yè)以狹隘的觀點看待價值創(chuàng)造，追求最佳短期財務(wù)績效，而忽略了最重要的客戶需求，罔顧攸關(guān)企業(yè)長期前景對社會的影響”（Porter & Kramer，2011）。由此形成了一種刻板的偏見：政府和社會在嘗試解決社會問題時，幾乎都假定必須在經(jīng)濟效能與社會進步之間折中取舍。為化解這種困境，波特指出，企業(yè)應(yīng)該拋棄過時的價值創(chuàng)造模式，把解決社會問題納入企業(yè)戰(zhàn)略的核心議題。也就是說，企業(yè)（市場） 必須建立在“共享價值”（sharedvalue）的觀念上，在處理社會的需求與難題時，不但創(chuàng)造經(jīng)濟價值，也為社會創(chuàng)造價值。

創(chuàng)造共享價值理論的提出加深了人們對市場與社會發(fā)展關(guān)系的重新認識。創(chuàng)造共享價值理論認為，市場成功與社會進步之間存在相互增強的共生關(guān)系，在社會問題中蘊含著新的盈利機會，如果企業(yè)可以通過商業(yè)創(chuàng)新予以解決，就能夠在提升競爭力的同時改善社會福祉（Schmitt，2014）。因此，創(chuàng)造共享價值首先表現(xiàn)為同時創(chuàng)造經(jīng)濟與社會兩種價值，并且創(chuàng)造社會價值主要是通過商業(yè)創(chuàng)新和運用企業(yè)核心資源能力實現(xiàn)（porte r & Kramer，2006），是要擴大經(jīng)濟與社會的總價值。創(chuàng)造共享價值的關(guān)鍵在于找出解決社會問題與促進經(jīng)濟進步的交會點，主要集中于那些傳統(tǒng)上被認為市場失靈的領(lǐng)域，企業(yè)需要針對其中的約束條件運用新的技術(shù)、運營方法和管理手段進行克服（pfitzer & Bockstette，2013）。

然而，創(chuàng)造共享價值不只對商業(yè)企業(yè)有價值，共享價值的原則同樣適用于政府和非營利組織。共享價值原則跨越了政府、市場與社會之間的鴻溝，“從社會的角度來看，價值由哪一類組織創(chuàng)造出來并不重要，重要的是，產(chǎn)生效益的，是那些能以最低成本創(chuàng)造最大效果的組織（或一群組織）。無論是出于商業(yè)的或社會目的，找到提升生產(chǎn)力的方法，是同樣有價值的。簡單來說，所有社會領(lǐng)域的資源使用，都應(yīng)依循價值創(chuàng)造原則”（Porter@ Kramer，2011） 。公共管理學(xué)者莫爾（2003） 也曾經(jīng)提出，公共管理的目的在于創(chuàng)造公共價值。

創(chuàng)造共享價值理論啟示我們，無論是政府、市場還是社會，在致力于實現(xiàn)公共利益最大化的過程中，都需要以價值原則來衡量，政府不是只追求行政效率的過程，它需要秉持公平、正義、責(zé)任、民主等價值追求；市場也不是只追求最佳短期財務(wù)績效的私人價值邏輯，它需要從創(chuàng)造社會價值出發(fā)在創(chuàng)新中尋求最大化的經(jīng)濟價值；而社會也需要在公平與效率的平衡中追求慈善和公益事業(yè)的社會價值。只有政府、市場和社會都從實現(xiàn)公共利益最大化和恪守公共價值原則出發(fā)，相互合作，取長補短，共同致力于解決社會問題、滿足社會需求和創(chuàng)造社會價值，才能實現(xiàn)社會善治，建立美好社會。從這個角度來說，價值共享理論所強調(diào)的價值共享性進一步加強了全民共建共享社會治理格局的理論基礎(chǔ)。

三、全民共建共享的概念框架

從前文來看，社會治理格局的全民共建共享既來源于治理理論所強調(diào)的共治性、公共性理論所強調(diào)的公共性和價值共享理論所強調(diào)的價值共享性，更體現(xiàn)了社會治理格局所蘊含的共治性、公共性和價值共享性。在這里，我們基于共治性、公共性和價值共享性的角度來展開對全民共建共享機制的內(nèi)涵分析。

首先，關(guān)于全民，百度百科的解釋主要有三種： （1）全國人民（全體人民）；（2）全體公民；（3）一種影響性的范圍概念，如全民運動、全民健身。無論作為一個政治概念的全國人民（全體人民） 還是作為一個法律概念的全體公民，抑或是作為一種影響性的范圍概念，從字面上看，全民這個概念都更容易聯(lián)想成在某個范圍內(nèi)由一個個具體的個體所組成的人民或公民的集合體，更多指向人民方面、公民方面或民眾方面。然而，從社會治理格局所具有的共治性、公共性和價值共享性來看，全民的含義除了指向由全體人民或全體公民組成的民間社會以外，更重要的是，在致力于實現(xiàn)社會公共利益最大化的社會治理過程中，政府、市場與社會這三大主體作為整個社會的結(jié)構(gòu)性力量必須納入“全民” 的范疇，這樣，全民的含義就從“人人” “全體人民”“全體公民”擴展為政府、市場與社會三大治理主體構(gòu)成的結(jié)構(gòu)性力量。正如前文提到的，政府、市場與社會作為三大主體在社會治理中都扮演著不可或缺的角色，起著不可或缺的重要作用。因此，社會治理格局中的“全民”共建共享概念不應(yīng)該是政府站在社會以外的角度而提出的，而是政府超越從上而下對社會的管理過程，并將政府、市場和社會三大結(jié)構(gòu)性力量真正納入?yún)f(xié)同合作的治理過程并致力于實現(xiàn)全社會的公共利益和公共價值。因此，從社會治理的共治性、公共性和價值共享性的角度出發(fā)，“全民” 是一個囊括現(xiàn)代國家治理參與主體的廣義概念，一方面，要破除“非官即民” 的二元思維理念，消除“全民=全體人民” “全民=全體公民” 或“全民=民間”的狹義理解；另一方面，也要特別看到政府、市場和社會都具有的公共性特質(zhì)，破除政府壟斷公共性的舊觀念。

其次，“共建”是多元、參與和共治的集合體，包含著從多元到參與再到共治的逐步遞進邏輯，它至少包括三個層面的含義。首先，共建表明主體多元，如果只有單一主體或者單一中心，則談不上共建的過程。因此，全民共建共享的社會治理格局首先要求人們認識到政府、市場和社會在社會治理過程中的角色和作用。事實上，不管承認與否，政府、市場和社會因為其具有的致力于公共利益的公共性以及創(chuàng)造公共價值的共享性，客觀上決定了政府、市場和社會必然成為社會治理的重要主體。其次，共建的核心是參與，這是社會發(fā)展的客觀結(jié)果。隨著社會的發(fā)展和改革的進展，運用科學(xué)手段提高政府公共管理的質(zhì)量和效率并不是人們價值追求的目標(biāo)，人們“期望發(fā)現(xiàn)自己成為能夠連續(xù)、自主地決定和控制我們自己的地方公共生活的主體” （博克斯，2005：11）。最后，多元、參與為達成共治提供了基礎(chǔ)，共建依賴共治機制。共治就是各種公共的或私人的機構(gòu)共同管理其公共事務(wù)，并使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這是由政府、市場與社會三者的不同作用與局限來決定的，需要取長補短共同治理。由多元、參與和共治構(gòu)成的共建機制，體現(xiàn)了“參與民主”———即公民對公共事務(wù)管理的實質(zhì)性參與———的要義與實質(zhì)。在我國社會治理實踐中，各種社會組織甚至市場組織參與到公共事務(wù)的治理中來，表達它們的意見、行使它們的權(quán)利、施加它們的影響，這相對于過去政府“一言堂” 式的公共事務(wù)的決定模式來說，是一種更為民主的公共事務(wù)治理方式（周紅云，2011）。因此，如何更進一步擴展各類主體參與公共事務(wù)的渠道和途徑，就成為構(gòu)建共建機制的關(guān)鍵一環(huán)。

再次， “共享” 是“全民共建” 的目標(biāo)，也是“全民共建” 的保障。在這里，從共治性、公共性和價值共享性的角度來看，共享是指公共利益、公共價值和公共精神的共享，而不只是物質(zhì)成果的共享。如果社會治理不是致力于公共利益最大化，不能恪守公共價值，不能發(fā)揚公共精神，則無法構(gòu)建社會有機“共同體”并實現(xiàn)物質(zhì)成果的共享。只有達成公共利益、公共價值和公共精神的共享，在構(gòu)建社會有機共同體的過程中，才能真正實現(xiàn)社會治理所想要的物質(zhì)成果共享。至于如何實現(xiàn)最大化的公共利益和公共價值的共享，則仍需要從政府、市場和社會三者共性的角度去思考。首先，從政府角度來看，如何致力于社會治理過程的公共利益最大化。作為政府公共行為的源泉，有兩種不同的觀點：一種認為“個人利益” 主宰了政府公共政策制定過程，并且產(chǎn)生不利于社會的公共政策；另一種認為“公共精神” 支配著政府的公共行為，并且謀求稱為“公共利益” 的東西（凱爾曼，1990）。布坎南和塔洛克曾經(jīng)指出，早期的理論家普遍認為一般的參政者“并不追求最大限度地擴充自身的利益，而是尋求‘公共利益或‘公益（Buchanan&Tul lock，1962：20）。塔洛克指出，按照傳統(tǒng)的看法，迄今一直認為政府是謀求稱為“公共利益”的東西，然而，隨著公共選擇的出現(xiàn)，所有這一切都改變了（Tul lock，1979：31）。究竟是公共精神還是個人利益支配著政府的公共行為呢？凱爾曼認為“私事和公事，自私自利和公共精神，都不是完全分開的。正如個人利益會滲入公共行為，對他人的關(guān)心也會出現(xiàn)在私人行為里” （凱爾曼，1990：213）。也就是說，政府公共行為的結(jié)果取決于個人利益和公共精神的交織混合。同樣，市場與社會在公共治理實踐中致力于實現(xiàn)公共利益和公共價值的過程，也是如此。因此， “政府主導(dǎo)” 也好，“市場機制” 也好，社會志愿精神也好，只要政府、市場和社會三者在個人利益和公共利益的平衡中秉持公共精神并最大限度地克服自私自利和個人利益，或者說在追求公共利益和恪守公共價值中實現(xiàn)個人利益，構(gòu)建起社會有機共同體才能真正實現(xiàn)社會治理成果的共享。

需要指出的是，“共享”要避免和消除平均主義的舊觀念，尤其是不能把“共享”簡單理解為改革成果的平均分配過程?！肮蚕怼?作為十八屆五中全會提出的重要發(fā)展理念，要求必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，更重要的是，必須作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，從而增進人民福祉。在這里，發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，指的就是社會治理的全民共建共享機制；而作出有效的制度安排，則是指有效發(fā)揮政府、市場和社會三大治理主體在共同治理過程中的制度安排；發(fā)展成果的“共享” 也就是社會治理所致力的增進公共福祉，并不只是簡單的平均分配改革成果的過程。

最后，關(guān)于機制，《現(xiàn)代漢語詞典》（2012） 的解釋是指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，如市場機制。如果把社會治理看成是一個工作系統(tǒng)，那么，政府、市場和社會作為這個工作系統(tǒng)中不同的組織或者部門，這三者以“全民共建共享” 的過程和方式相互作用，則構(gòu)成當(dāng)前和未來很長一段時間社會治理的重要機制。其中，“全民” 指出了由政府、市場和社會共同構(gòu)成參與社會治理的結(jié)構(gòu)性力量，它們是社會治理不可或缺的主體；“共建” 則透過多元、參與和共治等多重方式指出了社會治理中政府、市場和社會之間的相互作用和關(guān)系；而共享則最終指出了社會治理的功能在于建構(gòu)社會的有機“共同體”，達成公共利益、公共價值和公共精神等成果的共享。因此，在全民共建共享機制中，“全民”是社會治理的基礎(chǔ)；共建是社會治理的核心；而共享是社會治理的保障和目標(biāo)。

四、結(jié)語：邁向全民共建共享的新征程

從文獻上看，關(guān)于全民共建共享的社會治理格局的研究幾乎沒有。本文探討了全民共建共享社會治理格局的理論基礎(chǔ)，以及如何理解全民共建共享機制內(nèi)涵的概念框架。由于“全民”“共建”“共享” 指向的都是社會治理主體、過程和結(jié)果的共性要素。因此，本文超越過去公共管理研究考察政府、市場、社會兩兩互動關(guān)系的做法，從政府、市場與社會三個部門多維互動及共性角度出發(fā)，建立起政府—市場—社會的多維互動框架，分析政府、市場、社會三個部門在社會治理中的邊界及互動，梳理出政府、市場和社會三大部門在社會治理中體現(xiàn)的共治性、公共性和價值共享性，從而為全民共建共享的社會治理新格局建構(gòu)起治理理論、公共性理論和價值共享等理論基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上，為理解全民共建共享機制內(nèi)涵建立概念框架。

圍繞社會治理的邏輯起點，“全民共建共享”體現(xiàn)了政府、市場與社會在解決社會問題、滿足社會需求和創(chuàng)造社會價值的社會治理實踐中所具有的共治性、公共性和價值共享性。通過考察政府、市場與社會的邊界與互動關(guān)系發(fā)現(xiàn)，正是由于社會問題的復(fù)雜性、社會需求的多樣性和社會價值的共享性，構(gòu)建全民共建共享的社會治理新格局，既要求在面對政府失靈、市場失靈和志愿失靈的時候，需要多元主體共同參與公共事務(wù)的管理和服務(wù)（共治性），也需要充分認識和發(fā)揮政府、市場和社會各自所具有的公共性特點，服務(wù)于公共利益和公共價值（公共性）；更需要遵循政府、市場和社會所創(chuàng)造的公共價值的共享性特點（共享性）。在此基礎(chǔ)上，共治性、公共性和價值共享性構(gòu)成了理解全民共建共享機制內(nèi)涵的概念框架。

然而，要推動社會治理格局變遷，需要破除理念上的誤區(qū)和認識上的偏差。一方面，作為一個囊括現(xiàn)代國家治理參與主體的廣義概念，“全民” 不是全體人民或者全體公民的簡稱，更不是民間社會的代稱，而是體現(xiàn)政府、市場與社會三大治理主體作為結(jié)構(gòu)性力量的整合，既要消除“全民=全體人民”“全民=全體公民” 或“全民=民間” 的狹義理解，也要破除“非官即民”的二元思維，必須充分認識到政府、市場和社會在社會治理實踐中所扮演的必不可少的角色。另一方面， “共享” 不是片面追求改革成果的平均分配過程，而是致力于實現(xiàn)公共利益、公共價值和公共精神共享的社會治理過程，因此必須避免和消除平均主義的舊觀念，要求政府、市場和社會三方治理主體秉持公共精神、恪守公共價值、致力公共利益，在構(gòu)建起社會有機共同體的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會治理成果的共享。而在“全民” 與“共享” 之間，政府、市場、社會多元主體通過什么樣的方式與途徑參與公共服務(wù)提供和公共事務(wù)管理與共治，則成為最為關(guān)鍵的一環(huán)。

值得指出的是，政府、市場和社會的共治性、公共性和價值共享性雖然為理解全民共建共享的社會治理格局提供了理論基礎(chǔ)和概念框架，但實現(xiàn)社會治理的全民共建共享之具體路徑如何，則要留待作探討。