公交改革“鄞州模式”探析

周義宏

【摘 要】目前，在不斷提高公交系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)效率的基礎(chǔ)上，如何提供高效的公交服務(wù)是地方政府迫切需要破解的難題。鄞州區(qū)根據(jù)自身地方特點(diǎn)，探索出一條“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)、政府購買服務(wù)”的運(yùn)營(yíng)模式，在解決公交系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)效率提升和運(yùn)營(yíng)成本控制之間的矛盾方面取得了一定的成效。本文剖析了該模式在實(shí)際運(yùn)行過程中存在的問題及解決方法，對(duì)進(jìn)一步完善和推廣這一模式有著十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】公交改革；模式；效率

目前，鄞州公交改革采用民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，政府購買服務(wù)模式。政府購買公交服務(wù)是一種新型的公共服務(wù)方式，建立公開透明、合理規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行了多次創(chuàng)新和改革，并探索出一套行之有效的辦法。具體來講，就是委托3家民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)全區(qū)所有公交線路的日常運(yùn)營(yíng)工作，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和獨(dú)立財(cái)務(wù)核算機(jī)制的激勵(lì)約束作用，以達(dá)到降低運(yùn)營(yíng)成本，提高公交服務(wù)質(zhì)量的目的。同時(shí)，財(cái)政部門根據(jù)公交運(yùn)營(yíng)里程和乘客數(shù)量，以財(cái)政補(bǔ)貼的方式向企業(yè)購買公交服務(wù)，使公交企業(yè)能夠獲得正常水平利潤(rùn)，確保公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)能夠健康持續(xù)發(fā)展。

一、模式運(yùn)行中存在的主要問題和困難

1.低票價(jià)補(bǔ)貼辦法亟待修訂完善

一是東錢湖方向的公交車輛補(bǔ)貼分?jǐn)傊贫炔缓侠?。鄞州公運(yùn)公交以運(yùn)營(yíng)東錢湖方向線路為主，而東錢湖在財(cái)政體制上獨(dú)立于區(qū)財(cái)政，其低票價(jià)補(bǔ)貼全部由區(qū)財(cái)政承擔(dān)的體制不盡合理。二是中央油價(jià)補(bǔ)貼的扣減對(duì)象不科學(xué)。根據(jù)目前低票價(jià)補(bǔ)貼辦法，在計(jì)算虧損補(bǔ)貼時(shí)，對(duì)中央油價(jià)補(bǔ)貼作全額扣，但扣減的對(duì)象為上年企業(yè)實(shí)收補(bǔ)貼金額，導(dǎo)致當(dāng)年利潤(rùn)隨中央油價(jià)補(bǔ)貼數(shù)額和發(fā)放的時(shí)間出現(xiàn)明顯波動(dòng)，財(cái)務(wù)報(bào)表顯示的利潤(rùn)不能客觀反映企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)成果。三是廣告等業(yè)務(wù)收入在補(bǔ)貼辦法中未能予以考慮。公交車身和車內(nèi)廣告等業(yè)務(wù)收入對(duì)公交企業(yè)的真實(shí)盈利狀況有著明顯影響，2014年3家公交企業(yè)車身廣告收入已達(dá)531.36萬元，所以在計(jì)算虧損補(bǔ)貼時(shí)應(yīng)該將其納入營(yíng)收總額，并作相應(yīng)扣減。

2.車輛采購和報(bào)廢管理仍需強(qiáng)化

一是公交車輛采購過程的參與程度不夠。目前，新增公交車輛均主要由3家公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)自行購置。然而，根據(jù)《鄞州區(qū)公交企業(yè)低票價(jià)補(bǔ)貼實(shí)施辦法》的規(guī)定，公交車輛的折舊費(fèi)用均來自財(cái)政補(bǔ)貼，且對(duì)未完成折舊部分價(jià)值按五年期基準(zhǔn)利率予以貼息。所以，公交企業(yè)不真正承擔(dān)車輛采購的費(fèi)用，在議價(jià)過程中缺乏將采購價(jià)格控制在合理水平的主動(dòng)性和積極性。因此，項(xiàng)目主管部門應(yīng)該參與車輛采購議價(jià)過程，以有效降低車輛采購成本。二是部分報(bào)廢車輛營(yíng)運(yùn)年限和營(yíng)運(yùn)里程過短。例如，2014年，城鄉(xiāng)公交報(bào)廢的部分車輛營(yíng)運(yùn)年限均為5年零6個(gè)月，運(yùn)營(yíng)里程也僅30萬公里左右。

3.運(yùn)營(yíng)成本測(cè)算的科學(xué)性有待提升

一是中介機(jī)構(gòu)未能充分履行盡職調(diào)查義務(wù)。公交車輛單車每公里運(yùn)營(yíng)成本作為運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼計(jì)算過程中的核心數(shù)據(jù)。成本測(cè)算工作主要委托第三方中介機(jī)構(gòu)完成。但是，中介機(jī)構(gòu)對(duì)于公交車輛單車百公里油耗等關(guān)鍵成本數(shù)據(jù)未能以抽樣的方式開展實(shí)地測(cè)算核實(shí)工作，而主要由公交企業(yè)提供，數(shù)據(jù)提供者又與成本測(cè)算結(jié)果之間存在直接的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，致使成本測(cè)算所依據(jù)數(shù)據(jù)的可信性和權(quán)威性明顯不足。二是機(jī)務(wù)成本與大修補(bǔ)貼重疊。中介機(jī)構(gòu)提供的成本構(gòu)成中包含了車輛購置價(jià)格4%的機(jī)務(wù)成本，用于車輛日常修理、保養(yǎng)及輪胎、配件等費(fèi)用。但根據(jù)現(xiàn)行低票價(jià)補(bǔ)貼辦法，公交車輛在完成折舊補(bǔ)貼后的次月一次性獲得6萬元—12萬元不等的大修補(bǔ)貼，約相當(dāng)于車輛購置價(jià)格的20%。因此，單車每公里運(yùn)營(yíng)成本構(gòu)成中的機(jī)務(wù)成本與車輛大修補(bǔ)貼存在明顯重疊。三是燃料成本的核定標(biāo)準(zhǔn)明顯偏高。根據(jù)中介機(jī)構(gòu)核定的單車每公里燃料成本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合區(qū)道路運(yùn)輸管理所在核算運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼時(shí)所依據(jù)的車輛及運(yùn)營(yíng)里程信息，計(jì)算了2014年公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本中的燃料成本，即核定的燃料成本，并將其同企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表中的實(shí)際發(fā)生的燃料成本進(jìn)行了對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)3家公交的核定燃料成本明顯高于實(shí)際燃料成本。

4.公交運(yùn)營(yíng)里程缺乏科學(xué)核定方法

公交車輛的實(shí)際運(yùn)營(yíng)里程數(shù)是計(jì)算運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼的關(guān)鍵基礎(chǔ)數(shù)據(jù)之一，保障該數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也是核定補(bǔ)貼工作的主要任務(wù)。但是，由于受到技術(shù)和人力限制，公交車輛的實(shí)際運(yùn)營(yíng)里程主要由公交企業(yè)上報(bào)，區(qū)道路運(yùn)輸管理所對(duì)上報(bào)的運(yùn)營(yíng)里程和計(jì)劃里程進(jìn)行對(duì)比分析，若二者不存在明顯偏差，則將企業(yè)上報(bào)的運(yùn)營(yíng)里程核定為實(shí)際運(yùn)營(yíng)里程，并作為計(jì)算虧損補(bǔ)貼的基礎(chǔ)。其實(shí)，缺乏有效監(jiān)管措施情況下，公交車輛發(fā)車班次和運(yùn)營(yíng)里程很可能低于運(yùn)營(yíng)計(jì)劃，導(dǎo)致計(jì)算運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼的運(yùn)營(yíng)里程數(shù)可能會(huì)高于實(shí)際運(yùn)營(yíng)里程數(shù)。根據(jù)2014年所報(bào)廢車輛營(yíng)運(yùn)時(shí)間，以及道路運(yùn)輸管理所在核算公交車輛日運(yùn)營(yíng)里程數(shù)的最低標(biāo)準(zhǔn)值，計(jì)算出公交車輛在整個(gè)營(yíng)運(yùn)期限內(nèi)所計(jì)入運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼的里程數(shù)，并將其同車輛報(bào)廢時(shí)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)里程數(shù)作比較后發(fā)現(xiàn)，部分車輛的核算里程數(shù)明顯大于實(shí)際運(yùn)營(yíng)里程數(shù)

5.現(xiàn)金票款金額核查機(jī)制不夠健全

一是未能參與現(xiàn)金票款的現(xiàn)場(chǎng)清點(diǎn)工作。根據(jù)現(xiàn)行運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼計(jì)算方法，現(xiàn)金票款直接影響到補(bǔ)貼金額，所以對(duì)現(xiàn)金票款的核查是項(xiàng)目管理的重要職能之一。但是，目前現(xiàn)金票款的清點(diǎn)主要由公交企業(yè)完成，項(xiàng)目主管部門未能派專人負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)鈔工作。二是現(xiàn)金票款的核查制度不健全。項(xiàng)目管理部門沒有建立現(xiàn)金票款核查制度，通過抽樣調(diào)查的方法定期對(duì)現(xiàn)金票款進(jìn)行核查，并對(duì)所發(fā)生的舞弊行為制定相應(yīng)的懲處措施。目前，項(xiàng)目管理部門主要根據(jù)刷卡率是否異常來對(duì)企業(yè)的舞弊行為實(shí)施監(jiān)管，但是對(duì)刷卡率是否異常并沒有建立科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得這一核查機(jī)制難以得到有效落實(shí)。

6.公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平有待提升

一是未能規(guī)范執(zhí)行相關(guān)財(cái)務(wù)制度。公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)在執(zhí)行財(cái)務(wù)制度規(guī)范方面均存在不同程度的問題，使企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表不能客觀反映經(jīng)營(yíng)成果，給項(xiàng)目管理和補(bǔ)貼政策的合理調(diào)整帶來了一定的困難。如根據(jù)區(qū)審計(jì)局的審計(jì)結(jié)果，2012年城鄉(xiāng)公交和東方巴士分別實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)5990.85萬元和3106.59萬元，而兩家公交公司所提供的財(cái)務(wù)報(bào)表上的凈利潤(rùn)則分別為-885.12萬元和1304.90萬元，二者差距巨大。2014年城鄉(xiāng)公交由于將中央油價(jià)補(bǔ)貼資金直接計(jì)入資本公積的行為違反了企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，東方巴士則由于車輛維修配件管理不規(guī)范，兩家企業(yè)2014年財(cái)務(wù)報(bào)表均被會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具了保留意見的審計(jì)報(bào)告。

二是安全管理有待強(qiáng)化。首先，公交企業(yè)人車比配置有待進(jìn)一步提高。目前，城鄉(xiāng)公交、東方巴士和公運(yùn)公交的人車比分別為1.26、1.23和1.16，駕駛員每天平均工作時(shí)間在10小時(shí)以上，工作負(fù)荷和勞動(dòng)強(qiáng)度較大，不利于公交車輛的安全運(yùn)營(yíng)。其次，公交車輛保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低。由于公交車輛事故頻發(fā)，且社會(huì)公眾對(duì)公交車輛事故的關(guān)注度較高，公交車輛保險(xiǎn)特別是承運(yùn)人責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)與公交企業(yè)的安全管理顯得特別重要，因此在公交車輛低票價(jià)補(bǔ)貼部分核定的單車運(yùn)營(yíng)成本構(gòu)成中基本包含公交車輛保險(xiǎn)的各主要險(xiǎn)種。但是部分公交企業(yè)的承運(yùn)人投保座位數(shù)和每座責(zé)任限額明顯偏低，給公交車輛安全管理留下了一定的隱患，如城鄉(xiāng)公交承運(yùn)人責(zé)任保險(xiǎn)投保座位數(shù)為14190座，平均投保座位數(shù)僅為21.63座/車，明顯低于車輛實(shí)際座位數(shù)量，且每座責(zé)任限額也僅為20萬元，遠(yuǎn)低于事故發(fā)生時(shí)的實(shí)際賠償標(biāo)準(zhǔn)。

三是公交站場(chǎng)和網(wǎng)線的設(shè)置仍需優(yōu)化。一方面，由于大型商業(yè)綜合體和大型居住區(qū)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)和建設(shè)過程中不愿意配建公交場(chǎng)站設(shè)施，投入運(yùn)營(yíng)后又往往要求增加公交線路，致使公交場(chǎng)站數(shù)量相對(duì)偏少，導(dǎo)致部分公交線路迂回繞行，增加公交車?yán)锍虜?shù)，也影響了公交準(zhǔn)點(diǎn)率，導(dǎo)致乘客候車時(shí)間過長(zhǎng)，降低了乘客滿意度；另一方面，部分公交線路的運(yùn)營(yíng)班次密度超出了乘客的實(shí)際出行需求，導(dǎo)致公交車輛乘坐率明顯偏低。

二、進(jìn)一步改善“鄞州模式”的建議和措施

1.優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，保障補(bǔ)貼政策的合理性

積極推進(jìn)低票價(jià)補(bǔ)貼辦法修訂工作，首先，在新辦法中對(duì)中央財(cái)政油價(jià)補(bǔ)貼采用與其他項(xiàng)目不同的處理方法，即在計(jì)算虧損補(bǔ)貼時(shí)予以全額抵扣，而不再按90%計(jì)，以有效避免重復(fù)補(bǔ)貼問題。其次，將中央財(cái)政油價(jià)補(bǔ)貼的抵扣對(duì)象由上年企業(yè)實(shí)收額調(diào)整為當(dāng)年實(shí)收額，解決企業(yè)利潤(rùn)隨中央財(cái)政油價(jià)補(bǔ)貼波動(dòng)而不能客觀反映企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)成果的問題。最后，在計(jì)算虧損補(bǔ)貼時(shí)，應(yīng)考慮公交車輛車身及車內(nèi)廣告等收入因素對(duì)企業(yè)真實(shí)盈利狀況的影響，并作相應(yīng)扣減。

2.完善測(cè)算方法，提升成本測(cè)算的科學(xué)性

首先，定期更換營(yíng)運(yùn)成本測(cè)算的中介機(jī)構(gòu)，從不同角度和不同方法對(duì)成本作出科學(xué)測(cè)算，減少成本測(cè)算誤差，同時(shí)盡量避免聘請(qǐng)與公交企業(yè)有業(yè)務(wù)往來的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，保障中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。其次，保證成本測(cè)算所依據(jù)的數(shù)據(jù)來源的可靠性，應(yīng)該取自經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表體系而非企業(yè)直接提供，對(duì)于單車百公里油耗（氣耗）等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，要通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查測(cè)算取得，保證數(shù)據(jù)的客觀性和準(zhǔn)確性。最后，機(jī)務(wù)成本的測(cè)算，在考慮企業(yè)實(shí)際維修和配件成本的同時(shí)，要根據(jù)車輛營(yíng)運(yùn)年限，對(duì)車輛大修補(bǔ)貼金額作核減處理。

3.健全核查機(jī)制，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性

在車輛營(yíng)運(yùn)公里數(shù)核算方面，要盡快啟用智能公交系統(tǒng)的GPS里程測(cè)算功能，為營(yíng)運(yùn)里程測(cè)算提供科學(xué)依據(jù)，同時(shí)要加大對(duì)公交班次執(zhí)行率的定期檢查和考核力度，并利用微信、微博等即時(shí)通訊平臺(tái)，發(fā)動(dòng)廣大乘客參與公交運(yùn)行系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。在現(xiàn)金票款核查方面，建立和完善現(xiàn)金票款清點(diǎn)工作實(shí)施方案和制度規(guī)范，在條件許可的情況下做到集中時(shí)間、集中地點(diǎn)清點(diǎn)，并由項(xiàng)目主管部門落實(shí)相關(guān)責(zé)任人直接參與票款清點(diǎn)的監(jiān)督和管理。

4.加大審計(jì)力度，規(guī)范企業(yè)財(cái)務(wù)管理行為

一方面，要將公交企業(yè)審計(jì)工作納入制度化和常規(guī)化的管理軌道，對(duì)所發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)的財(cái)務(wù)制度條款和會(huì)計(jì)行為予以及時(shí)糾正，確保財(cái)務(wù)報(bào)表能夠客觀、真實(shí)、全面的反映公交企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和成果，為公交企業(yè)的監(jiān)管提供可靠的財(cái)務(wù)信息支撐；另一方面，根據(jù)年度例行審計(jì)結(jié)果，建立財(cái)務(wù)信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，一旦出現(xiàn)公交企業(yè)凈利潤(rùn)水平過高（過低），或者連續(xù)幾年利潤(rùn)超出（低于）正常水平，即時(shí)調(diào)整低票價(jià)補(bǔ)貼辦法，既要防止企業(yè)獲得虧損補(bǔ)貼后的實(shí)際利潤(rùn)超過正常利潤(rùn)水平，又要能夠保證企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)。

5.強(qiáng)化監(jiān)督管理，提高企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)水平

首先，加大公交車輛采購管理，修訂和完善車輛采購制度，項(xiàng)目主管部門直接參與或主導(dǎo)采購車輛的議價(jià)過程，合理控制車輛采購成本。其次，強(qiáng)化公交車輛報(bào)廢程序管理，對(duì)于運(yùn)營(yíng)年限或營(yíng)運(yùn)里程較短的報(bào)廢車輛，建立報(bào)廢原因調(diào)查分析和報(bào)告制度，增強(qiáng)企業(yè)車輛日常維修和保養(yǎng)意識(shí)，提高車輛實(shí)際使用壽命。此外，加大公交企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理力度，督促公交企業(yè)提高人車配置比例，切實(shí)消除由于疲勞駕駛所帶來的安全隱患，同時(shí)強(qiáng)化承運(yùn)人責(zé)任保險(xiǎn)的落實(shí)工作，提升企業(yè)安全管理水平。最后，強(qiáng)化特惠卡的監(jiān)督管理，有效減少非特殊優(yōu)惠利用特惠卡刷卡乘車現(xiàn)象的發(fā)生。

6.建立協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化公交系統(tǒng)網(wǎng)線設(shè)置

首先，建立公交企業(yè)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，從全區(qū)公交網(wǎng)線整體的角度，全面優(yōu)化公交網(wǎng)線設(shè)置，消除公交企業(yè)由于自身利益因素而給網(wǎng)線的全局優(yōu)化所帶來的限制。其次，根據(jù)公交乘車實(shí)際需求，合理設(shè)置班次密度，并建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在上下班高峰期間適當(dāng)增加班次密度，縮短乘客候車時(shí)間，非高峰期間則適當(dāng)降低班次密度。此外，建立同規(guī)劃、建設(shè)、城管、交警、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及項(xiàng)目業(yè)主單位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)公交站場(chǎng)、港灣式?？客緩秸镜慕ㄔO(shè)力度，科學(xué)規(guī)劃站場(chǎng)空間布局，盡量減少由于站場(chǎng)原因?qū)е碌墓痪€路迂回繞行的問題。最后，積極爭(zhēng)取廣大群眾的理解和支持，對(duì)于一些位置偏遠(yuǎn)、乘客流量小且分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心城區(qū)兩級(jí)公交網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化公交線路設(shè)置，在不影響群眾出行條件下，提高公交系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)效率，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。