行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

王蕾

摘要：行政事業(yè)單位部門預(yù)算是一般公共預(yù)算的重要組成部分，在一般公共預(yù)算中占有舉足輕重的地位，行政事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行的情況決定著政府預(yù)算管理質(zhì)量，因此加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理具有重要意義。文章從行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀入手，分析預(yù)算編制、執(zhí)行、改革等方面存在的問題和不足，提出加強(qiáng)預(yù)算管理的具體措施，促進(jìn)行政事業(yè)單位提高預(yù)算管理水平，發(fā)揮財(cái)政資金使用績效。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算；研究

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

在行政事業(yè)單位實(shí)際預(yù)算管理中，基層預(yù)算單位還存在許多不足之處，如領(lǐng)導(dǎo)重視不充分、機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、崗位分工不明確、預(yù)算編制不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)、監(jiān)督檢查不到位的情況時(shí)有發(fā)生，預(yù)算管理不細(xì)，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性，甚至還有違反《會計(jì)法》、《預(yù)算法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)的情況發(fā)生，行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平還有待加強(qiáng)。

（一）對預(yù)算管理不夠重視

在現(xiàn)實(shí)工作中，各行政事業(yè)單位不論單位領(lǐng)導(dǎo)還是具體經(jīng)辦人員都對預(yù)算管理重視不夠，編制本部門的預(yù)算只是為了完成財(cái)政部門安排的業(yè)務(wù)工作，能夠指導(dǎo)下屬單位編制預(yù)算的也是鳳毛麟角，監(jiān)督本部門預(yù)算執(zhí)行更是一片空白。行政事業(yè)單位重財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)，輕預(yù)算管理，對預(yù)算管理的重要性定位低，預(yù)算管理意識淡薄。

（二）預(yù)算管理基礎(chǔ)薄弱

由于基層行政事業(yè)單位人員編制少，財(cái)務(wù)人員兼職多、工作任務(wù)重，對財(cái)務(wù)知識研究不夠，業(yè)務(wù)能力不高，會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱。部分行政事業(yè)單位從事財(cái)務(wù)工作的人員為非財(cái)經(jīng)專業(yè)技術(shù)人員，無證上崗情況比比皆是；因工作調(diào)動(dòng)等原因換崗頻繁，工作斷擋現(xiàn)象屢見不鮮；預(yù)算管理的根基不扎實(shí)，制約著預(yù)算管理水平的提高，預(yù)算管理比較薄弱，預(yù)算管理尚處于探索的初級階段。

（三）對預(yù)算管理學(xué)習(xí)不夠

基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員由于疲于應(yīng)付日常工作，對財(cái)經(jīng)法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠全面系統(tǒng)。對《會計(jì)法》、《預(yù)算法》等學(xué)習(xí)不夠，對編制部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、部門決算的法定職責(zé)認(rèn)識不到位，對無預(yù)算（調(diào)整預(yù)算、超預(yù)算）支付資金、預(yù)決算信息公開的精神內(nèi)涵拿不準(zhǔn)、吃不透。由于學(xué)習(xí)不深入，大量行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員尚不清楚政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接，更有單位對轉(zhuǎn)移支付、存量資金、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等名詞術(shù)語一知半解。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制不規(guī)范

各行政事業(yè)單位在具體編制本單位預(yù)算時(shí)，普遍存在不規(guī)范情況。一是預(yù)算級次不清，按照有關(guān)規(guī)定，具有獨(dú)立法人資格的行政事業(yè)單位應(yīng)單獨(dú)編制本單位預(yù)算，但在實(shí)際工作中，學(xué)校、醫(yī)院、公路養(yǎng)護(hù)、電視臺等單位均未單獨(dú)編制本單位預(yù)算，而由教育、衛(wèi)計(jì)、交通、廣播影視主管部門打捆并入主管部門的收支預(yù)算；另一方面，按規(guī)定一級政府一級財(cái)政總預(yù)算，但由于實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，縣級財(cái)政將所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè)預(yù)算單位，視同縣級部門進(jìn)行預(yù)算管理。二是預(yù)算收入編制不完整的情況，如上年結(jié)余資金未納入當(dāng)年收入支出預(yù)算，基本未編制政府性基金收支預(yù)算，學(xué)校、醫(yī)院等未將自行統(tǒng)籌安排使用的收費(fèi)項(xiàng)目編入部門預(yù)算總收入。三是科目使用不規(guī)范，未能正確使用政府收支分類科目中功能科目和經(jīng)濟(jì)科目，混淆基本支出與項(xiàng)目支出使用范圍。四是單位信息填制不真實(shí)，部分單位未將機(jī)動(dòng)車等存量資產(chǎn)情況、編制人員和實(shí)有人數(shù)情況等編入部門預(yù)算。五是定額標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，部分單位不清楚本單位基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)隨性意大，項(xiàng)目支出安排不符合根據(jù)財(cái)力情況輕重緩急安排的原則，預(yù)算編制質(zhì)量有待提高。

（二）預(yù)算執(zhí)行不合理

在預(yù)算執(zhí)行的均衡性上，預(yù)算執(zhí)行應(yīng)當(dāng)講究支出均衡性，但受諸多因素制約，行政事業(yè)單位支出基本呈現(xiàn)一個(gè)會計(jì)年度內(nèi)上半年執(zhí)行慢、下半的執(zhí)行快，即所謂的每年十二月份突擊花錢的現(xiàn)象，如某地全年一般預(yù)算支出156486萬元，1-6月支出只執(zhí)行了60428萬元，時(shí)間過半但進(jìn)度卻只有39%。在預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度上，預(yù)算執(zhí)行存在行政事業(yè)單位項(xiàng)目跨年執(zhí)行等進(jìn)度緩慢的情況，如某地全年行政事業(yè)單位財(cái)政撥款收入140650萬元，但當(dāng)年只實(shí)際支出112688萬元，因項(xiàng)目進(jìn)度等原因尚有27962萬元當(dāng)年未能實(shí)際支出，未實(shí)際支出金額占當(dāng)年財(cái)政撥款收入的20%。

（三）預(yù)算結(jié)余不清楚

預(yù)算執(zhí)行的情況（即部門決算）應(yīng)當(dāng)來源于行政事業(yè)單位會計(jì)賬簿，真實(shí)反映預(yù)算資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況。但部分行政事業(yè)性單位對《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈行政單位會計(jì)制度〉的通知》（財(cái)庫〔2013〕218號）和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則與會計(jì)制度》掌握不夠，對本單位結(jié)余資金情況不清，很難為領(lǐng)導(dǎo)決策提供準(zhǔn)確參考信息。在盤活存量資金方面也是如此，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號）和《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)地方盤活存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕15號）規(guī)定“部門預(yù)算結(jié)余資金以及結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金（包括基建資金和非基建資金），由同級財(cái)政收回統(tǒng)籌使用”，但部分行政事業(yè)單位由于結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金區(qū)分不準(zhǔn)確，結(jié)轉(zhuǎn)資金的形成年度不清楚，清理本單位預(yù)算存量資金非常困難。

（四）預(yù)算管理不全面

一是政府性債務(wù)方面。部分行政事業(yè)單位對債務(wù)的概念模糊，偶有新增債務(wù)情況發(fā)生，錄入債務(wù)系統(tǒng)不及時(shí)不謹(jǐn)慎，化解債務(wù)后債務(wù)系統(tǒng)消號不積極、不主動(dòng)。二是往來款項(xiàng)和固定資產(chǎn)清理方面。部分行政事業(yè)單位對往來款項(xiàng)長期不清理，對應(yīng)收款項(xiàng)放任自流不催收、對應(yīng)注銷款項(xiàng)明哲保身不核銷，長期掛賬現(xiàn)象比較普遍。對固定資產(chǎn)管理得過且過不加強(qiáng)，資產(chǎn)卡片敷衍了事不完整，管理制度形同虛設(shè)不健全，清理盤點(diǎn)走馬觀花不求實(shí)，賬實(shí)不符、賬賬不符時(shí)有發(fā)生。三是政策理解方面。部分行政事業(yè)單位對策理解不透，對中央?yún)栃星趦€節(jié)約的八項(xiàng)規(guī)定和國務(wù)院要求的政府性樓堂館所一律不得新建、財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增、公務(wù)接待公用車費(fèi)用因公出國費(fèi)“三公”經(jīng)費(fèi)只減不增理解不透，對嚴(yán)禁違規(guī)亂發(fā)放津貼把握不準(zhǔn)，實(shí)際工作中時(shí)而畏首畏尾，時(shí)而膽大包天。四是預(yù)算約束力缺乏。政府采購隨意性強(qiáng)，擅自調(diào)整預(yù)算挪用資金，預(yù)算績效管理盲目。

（五）預(yù)算改革不徹底

一是國庫集中支付制度不到位，銀行賬戶雜亂多，零余額賬戶名不副實(shí)存款余額大，公務(wù)卡消費(fèi)結(jié)算抱等待觀望態(tài)度。二是單位履職盡責(zé)不作為，預(yù)、決算和“三公”經(jīng)費(fèi)信息公開推進(jìn)慢，部分單位需經(jīng)財(cái)政部門多次提醒和催促才勉為其難地公開，部分單位只是象征性地公開枝節(jié)末葉；主管部門不向下屬單位批復(fù)預(yù)、決算；中期財(cái)政規(guī)劃管理政策目標(biāo)不清、資金導(dǎo)向不明、跨年統(tǒng)籌失衡、運(yùn)行機(jī)制不全、評價(jià)方法單一。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員要利用會計(jì)繼續(xù)教育等機(jī)會和工作之余加強(qiáng)會計(jì)基礎(chǔ)知識的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)《會計(jì)法》、《預(yù)算法》等財(cái)經(jīng)法規(guī)的學(xué)習(xí)，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，強(qiáng)化預(yù)算管理技能。財(cái)政部門要利用召開部門預(yù)算會、決算會的機(jī)會，以會代訓(xùn)，對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行會計(jì)基礎(chǔ)、預(yù)算管理等業(yè)務(wù)培訓(xùn)；利用財(cái)政監(jiān)督檢查的機(jī)會，對行政事業(yè)單位會計(jì)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、加強(qiáng)預(yù)算管理進(jìn)行指導(dǎo)，共同提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編審

各行政事業(yè)單位按照《預(yù)算法》組織本單位編制部門預(yù)算，指導(dǎo)下屬單位單獨(dú)編制部門預(yù)算。預(yù)算編制要完整，預(yù)算編制要細(xì)化，支出按其政府收支分類科目的功能分類具體到項(xiàng)級科目，經(jīng)濟(jì)分類具體到款級科目。財(cái)政部門要強(qiáng)化行政事業(yè)單位部門預(yù)算的審查，從數(shù)據(jù)審查延伸到制度審查，從報(bào)表審查拓展到政策審查，提高預(yù)算編制的真實(shí)性、完整性、合法性；同時(shí)按照《預(yù)算法》規(guī)定在預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，本在二十日內(nèi)向本級各部門批復(fù)預(yù)算，做到預(yù)算批復(fù)和執(zhí)行的及時(shí)性。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理

各行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》規(guī)定，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行并進(jìn)行詳盡分析。一是勤儉節(jié)約要實(shí)效。貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)控機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和“三公”經(jīng)費(fèi)不正常增長。項(xiàng)目支出要充分論證，安排合理，避免盲目上項(xiàng)目。二是履職盡責(zé)要主動(dòng)。除涉密單位外，本單位預(yù)算、決算報(bào)表經(jīng)本級政府財(cái)政部門批復(fù)后，二十日內(nèi)向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排使用情況等重要事項(xiàng)做出說明。此外，各行業(yè)行政主管部門要在接到本級政府財(cái)政部門批復(fù)的本部門預(yù)算后，十五日內(nèi)向所屬各單位批復(fù)預(yù)算。三是預(yù)算執(zhí)行要加強(qiáng)。各行政事業(yè)單位要及時(shí)組織非稅收入入庫，加強(qiáng)資金管理，嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑；確需調(diào)劑使用的，應(yīng)按規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)。四是債務(wù)管理要合規(guī)。加強(qiáng)債務(wù)管理，控制債務(wù)規(guī)模，防控舉債風(fēng)險(xiǎn)。五是結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余要控制。各行政事業(yè)單位要積極推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)和資金支付工作，加快預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格按照《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2013〕372號）的精神，控制結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。同時(shí)，要定期和不定期清理往來資金，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的清理和分析，按規(guī)定做好盤活財(cái)政存量資金。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督檢查

各行政事業(yè)單位和財(cái)政、審計(jì)部門應(yīng)從以下三個(gè)方面加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)務(wù)行為的監(jiān)督檢查，維護(hù)法律和財(cái)經(jīng)法規(guī)的嚴(yán)肅性。一是單位自查。定期開展預(yù)算管理自查自糾，防微杜漸，并及時(shí)報(bào)送和溝通相關(guān)情況。二是財(cái)政和審計(jì)檢查。財(cái)政部門要加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督，對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)，對行政事業(yè)單位預(yù)算管理情況進(jìn)行事前、事中、事后全程監(jiān)督檢查。審計(jì)部門也應(yīng)對行政事業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，對發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行批露，接受社會監(jiān)督。三是追蹤問責(zé)。各監(jiān)管部門要根據(jù)《會計(jì)法》、《預(yù)算法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院第427號令）等規(guī)定，對行政事業(yè)單位預(yù)算管理情況進(jìn)行考核，對發(fā)現(xiàn)的預(yù)算管理問題進(jìn)行問責(zé)，促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平邁向新臺階。

（五）推進(jìn)預(yù)算改革

一是全力實(shí)行國庫集中支付。在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等全面推行國庫集中支付制度，將政府所有收支全部納入國庫集中支付，全力推進(jìn)公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算。二是加強(qiáng)銀行賬戶管理。實(shí)行國庫單一賬戶體系，加強(qiáng)單位零用額賬戶存款余額的控制，清理撤銷長期未發(fā)生收支業(yè)務(wù)或余額長期較小的銀行賬戶，杜絕未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開戶。三是實(shí)行預(yù)算績效管理。探索部門支出預(yù)算績效管理，以績效目標(biāo)管理等編制部門預(yù)算，提高財(cái)政資金使用績效。四是開展財(cái)政規(guī)劃。建立跨年度預(yù)算平穩(wěn)機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政中期財(cái)政規(guī)劃和部門支出中期財(cái)政規(guī)劃。

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（作者單位：四川省漢源縣財(cái)政局）