農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的運行機制與模式研究

牛新宇

摘 要：我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是為解決當下嚴重的土地拋荒問題的一種制度創(chuàng)新。紹興是我國第一個土地信托的試點地區(qū)，對其進行研究有很大的借鑒意義。以紹興為例介紹農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的運行機制與模式，并與新興的“益陽信托”進行比較，最后針對我國現(xiàn)存的問題提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：土地信托；運行機制；“紹興模式”；“益陽模式”

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）15-0034-03

一、我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的背景與現(xiàn)狀

自改革開放以來，一方面，我國第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，使得農(nóng)村大量的年輕人涌向城市，農(nóng)村勞動力大量缺失，以致農(nóng)村土地的拋荒現(xiàn)象日益嚴重，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性下降以及農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展面臨阻礙，使得一部分人將土地自發(fā)流轉(zhuǎn)經(jīng)營。但是在發(fā)展過程中卻遇到了一系列問題，比如操作不規(guī)范、運行程序受不到法律保護等等。另一方面，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度出現(xiàn)的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，比如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確、農(nóng)民人均耕地面積規(guī)模小、農(nóng)戶種糧收益越來越低等等。

黨的十八屆三中全會提出在土地資源配置中起決定性作用的是市場，賦予農(nóng)民對承包土地應(yīng)該具有的職能，包括占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)，以及土地承包經(jīng)營權(quán)的融資抵押，明確提出加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，這為信托制度的開展提供了法律依據(jù)。

浙江紹興于2001年率先試行了農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，是土地信托服務(wù)體系的創(chuàng)始地，如今已經(jīng)形成了自己的一套規(guī)模，并且取得了一定的成效。所以，本文對紹興土地信托流轉(zhuǎn)的運行機制與模式進行了研究，然后提出了完善我國農(nóng)村土地信托配套體系的建議。

二、浙江紹興土地信托流轉(zhuǎn)的運行機制

（一）運作流程

本文調(diào)查了浙江紹興地區(qū)的土地利用情況以及該地區(qū)的農(nóng)民意愿是否支持土地信托流轉(zhuǎn)這一機制，分析是否具有土地信托流轉(zhuǎn)的可行性。主要調(diào)研情況如下：

1.設(shè)立服務(wù)于土地信托流轉(zhuǎn)的相關(guān)機構(gòu)。成立三級（縣、鎮(zhèn)、村）土地信托機構(gòu)，安排信托專業(yè)工作人員負責處理每個站點的土地信托工作。

2.農(nóng)戶自主登記需要流轉(zhuǎn)的土地，試點村統(tǒng)一進行反租。然后土地信托機構(gòu)進行實地考察，對符合標準的土地記錄并納入數(shù)據(jù)庫。對不符合流轉(zhuǎn)的土地可用其他類似的條件進行互換?？疾熘?，土地信托機構(gòu)將這些土地反租回來，并與土地承包人簽訂合同。

3.統(tǒng)一反租完土地之后，試點村進行統(tǒng)一規(guī)劃和整理。根據(jù)種田能手的經(jīng)驗并結(jié)合當?shù)氐臍夂驐l件，制定出最適合土地發(fā)展經(jīng)營管理的方案以便獲取最大的收益。

4.整理完土地后，村經(jīng)濟合作社將整理后的土地信托給鎮(zhèn)信托服務(wù)部門。需要經(jīng)營土地的農(nóng)業(yè)企業(yè)或者種田能手可以向信托機構(gòu)遞交書面申請書。

5.鎮(zhèn)信托服務(wù)站對要求出讓土地使用權(quán)的村和要求受讓土地使用權(quán)的大戶進行配對，并且組織雙方進行協(xié)商談判，協(xié)商談判結(jié)束后，組織雙方簽訂合同書，并且信托機構(gòu)在之后的信托運行過程中要進行跟蹤服務(wù)。

6.信托期限截止時分配土地經(jīng)營收益。信托土地受讓者要按照合同書上的規(guī)定付約定的金額作為土地使用金，信托機構(gòu)在獲得土地使用金之后，再把其根據(jù)反租合同的約定標準，逐一發(fā)放參與土地信托的農(nóng)戶手中。

（二）“紹興模式”與“草尾模式”的比較

1.兩者的相同點主要如下：（1）機構(gòu)設(shè)置基本相同，都在村、鎮(zhèn)、縣設(shè)立了信托服務(wù)機構(gòu)；（2）操作原則相同，都是堅持依法、自愿的原則，堅持土地集體所有制性質(zhì)不變、土地承包經(jīng)營權(quán)不變；（3）工作基本模式相同，都是農(nóng)民經(jīng)過申請，然后經(jīng)過土地整理規(guī)劃等，對受托人進行資質(zhì)審查。

2.兩者的不同點主要是：（1）信托環(huán)節(jié)不同。在“草尾模式”中，政府牽頭出資成立信托公司，農(nóng)民和企業(yè)之間搭建了一個直接的交流平臺；在“紹興模式”中，土地信托流轉(zhuǎn)發(fā)生了兩次信托，先是村集體組織將土地使用權(quán)信托給鎮(zhèn)信托服務(wù)站，然后農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)再向信托服務(wù)站遞交申請書。（2）側(cè)重不同。在農(nóng)戶和土地使用者兩個流轉(zhuǎn)主體中，“草尾模式”更關(guān)注農(nóng)戶利益；而“紹興模式”更偏向土地使用者權(quán)益。（3）市場計價方式不同。“草尾模式”中，以糧食定價，結(jié)算時信托公司按照市場價支付農(nóng)民信托收益；“紹興模式”中，以貨幣定價以貨幣結(jié)算，由于是政府直接領(lǐng)導(dǎo)所以土地流轉(zhuǎn)的價格沒有標準公平的衡量標準。（4）委托人不同?！安菸材Ｊ健敝械奈腥耸菗碛型恋爻邪?jīng)營權(quán)的農(nóng)民；“紹興模式”中的委托主體是村集體經(jīng)濟組織。（5）風險管理不同?！安菸材Ｊ健钡娘L險管理機制相對來說比較完善，比如有加強農(nóng)業(yè)保險、向農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司收取風險保證金等；而“紹興模式”中，主要是信托機構(gòu)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司進行日常的監(jiān)督和跟蹤服務(wù)。（6）信托分配收益方式不同?！安菸材Ｊ健笔怯赏恋匦磐泄旧习肽?月份與下半年8月份直接將收益分配給農(nóng)戶；“紹興模式”是先由農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司付給村集體經(jīng)濟組織收益，再由村集體經(jīng)濟組織付給農(nóng)民，一般是一年一次。（7）運行績效不同?！安菸材Ｊ健敝?，信托公司的運作更貼近市場經(jīng)濟的模式，能夠更快更敏銳地捕捉市場的信息變化，有利于充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，草尾模式完全有可能成為民間資本、城市資本以及金融資本在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一個投入平臺，不僅可以搞活土地扭轉(zhuǎn)，還能促進資本運作；“紹興模式”中，成立了以鎮(zhèn)為單位的土地信托服務(wù)站，以服務(wù)土地信托流轉(zhuǎn)，政府機構(gòu)的職能色彩較重，有利于發(fā)揮看得見手的作用，但是村干部容易在政績的推動下強迫村民進行土地流轉(zhuǎn)。

三、對“紹興模式”的評價

浙江紹興在我國實行農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)起步較早、規(guī)模大、運作的步驟規(guī)范、影響較大、取得的成效顯著。但是它也有不足的地方，針對紹興的土地信托流轉(zhuǎn)模式有許多值得借鑒的優(yōu)勢，但是也有許多我們需要注意的地方。

（一）優(yōu)點

1.政府引導(dǎo)，制定優(yōu)惠政策。政府不僅派遣相關(guān)的專業(yè)人員去信托服務(wù)機構(gòu)，還針對糧食價格偏低的問題專門為農(nóng)業(yè)企業(yè)提供經(jīng)濟補貼來提高農(nóng)民積極性，而且還為養(yǎng)殖大戶提供準確又可靠的營銷渠道。除此之外，政府還設(shè)立融資中心，為種植大戶提供低息貸款。

2.依法堅持原則。始終堅持農(nóng)民自愿的原則，所有土地信托流轉(zhuǎn)合同均由農(nóng)民自主簽訂；堅持保障農(nóng)民利益，對于不利于農(nóng)民的條款，有土地信托服務(wù)中心進行監(jiān)管。

3.增加了多方的經(jīng)濟效益。農(nóng)民（委托方）將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給土地信托機構(gòu)，信托機構(gòu)本著誠信的原則，在信托期限內(nèi)，農(nóng)民享有信托收益；農(nóng)業(yè)企業(yè)或者種田能手通過與信托機構(gòu)直接談判協(xié)商，使得協(xié)商時間、精力、成本大大減少。成本越小，投資者盈利空間越大，相應(yīng)地會繼續(xù)再投資，從而加快土地流轉(zhuǎn)進程，促成良性循環(huán)。

4.加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)步伐，將農(nóng)村土地規(guī)?；衅饋?，有利于發(fā)展大規(guī)模的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，從而達到了農(nóng)業(yè)增收，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐。

5.促進了農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展。通過土地信托實行了跨區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)，這不僅打破了局限于村級內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且有利于引進外資，進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。除此之外，通過土地信托外出的務(wù)工人員既可以得到信托收益，也減少了無暇照料農(nóng)地的擔憂，降低了農(nóng)民對土地的依附性。更為重要的是培植了農(nóng)民新的市場觀念、就業(yè)觀念、價值觀念，有利于農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展。

6.推廣了生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)。不少投資者利用自己雄厚的資金引進了先進的生態(tài)技術(shù)，促進了效益農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，噴滴澆灌、無土栽培、生物肥料、無公害農(nóng)藥等農(nóng)用新技術(shù)得到了推廣。

（二）缺點

1.政府的行政干預(yù)。政府出資設(shè)立的中介組織，留下了行政干預(yù)的隱患。盡管政府的初衷是好的，但是這很容易造成行政力量的介入。在政績的推動下，基層工作人員會上門勸說，使得有些村民迫于壓力而接受。這樣不僅違背農(nóng)民的意愿，也損害了農(nóng)民的利益。

2.金融體制的不完善。土地的重新規(guī)劃管理需要大量的資金投入，農(nóng)村的金融機構(gòu)發(fā)展得并不成熟，使得一些種田能手或者農(nóng)營企業(yè)難以貸款。

3.風險管理體制欠缺。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在很大的風險，天氣變化或者市場行情稍有變化都會造成很大的損失，紹興土地信托只有信托服務(wù)中心對農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司進行日常的監(jiān)督和服務(wù)跟蹤管理，缺乏一系列的農(nóng)業(yè)保險等。

4.市場計價方式不靈活。計價方式采取以貨幣定價以貨幣結(jié)算，而紹興土地信托又是由政府直接領(lǐng)導(dǎo)所以計價方式?jīng)]有公平的參照標準。

5.農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益過少。浙江地少人多，而且由于土地流轉(zhuǎn)的價格沒有衡量標準，并且價格協(xié)商主要是鎮(zhèn)信托服務(wù)站與受讓人談判，農(nóng)民的話語權(quán)很少，所以農(nóng)民獲取的收益并不可觀。

6.政府更偏向于投資者的收益。當?shù)卣S多優(yōu)惠政策受益方大都是土地使用者，但是對于委托人方面，政府缺乏合理公正的收益分配體制以及標準的土地衡量價格。

四、完善農(nóng)村土地信托配套體系的建議

針對土地信托流轉(zhuǎn)機制的現(xiàn)狀和問題，討論出下列幾種解決問題的對策：

第一，明確政府職能。在市場經(jīng)濟體制下，政府在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)過程中，管得太多或不管都會有很大影響。政府職能主要是引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督，不應(yīng)該過多干預(yù)。政府可以在某地信托剛試行的時候，提供免費的引導(dǎo)、監(jiān)督管理等，在體制發(fā)展到相對成熟之后，政府可以逐漸淡化其作用。

第二，完善風險管理機制。國家在政策上應(yīng)該鼓勵許多大的保險公司在農(nóng)村土地信托試點設(shè)立分支；派遣相關(guān)專業(yè)人員對農(nóng)民進行風險管理的培訓(xùn)，樹立農(nóng)民的風險管理意識，鼓勵農(nóng)民為農(nóng)產(chǎn)品投保；開展多種形式的互助合作保險；樹立農(nóng)業(yè)保險準備金等。

第三，改善金融體制。國家可以拓寬土地信托融資的渠道，比如，在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)可以設(shè)立土地信托基金以便于及時方便地解決土地開發(fā)急需的資金問題；土地信托機構(gòu)也可以靠發(fā)行證券來融通資金；土地信托可以和某些可靠農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)聯(lián)合起來，企業(yè)提供給信托機構(gòu)資金，信托機構(gòu)可以幫助宣傳該企業(yè)，雙方互相合作實現(xiàn)共贏。

第四，建立合理的利益分配機制。在土地信托流轉(zhuǎn)機制中，合理地分配信托收益是保證土地流轉(zhuǎn)能順利進行的前提。在目前的土地信托流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民因為缺乏定價能力處于弱勢地位，但是我們維護農(nóng)民的最大利益時也不能忽略土地經(jīng)營者的利益。國家針對這一問題應(yīng)該在堅持共贏的原則下建立完善的價格體系和定價機制，完善利益分配機制。

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[責任編輯 劉嬌嬌]