新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)村空心村的影響與治理新路徑

方伶俐 鄧小蕾

摘 要：我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟在改革開放的推動下都得到快速發(fā)展，但也存在著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不均衡、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低等問題，而且我國農(nóng)村出現(xiàn)嚴(yán)重的空心化現(xiàn)象，且程度不斷加劇，農(nóng)村空心村整治受到關(guān)注。因此，根據(jù)實地調(diào)研資料，深入探究湖北省農(nóng)村空心村的現(xiàn)狀，分析產(chǎn)生農(nóng)村空心化的原因，嘗試提出新型城鎮(zhèn)化背景下治理農(nóng)村空心化的新路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；空心村；治理

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）17-0034-02

從世界各國的發(fā)展經(jīng)驗來看，城市化是以市場為導(dǎo)向的，而我國傳統(tǒng)的城市化則是政府主導(dǎo)的[1]。政府的強力干預(yù)促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但是也導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化發(fā)展停留在低水平。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化片面追求土地面積的擴大，忽略人口的城鎮(zhèn)化。一方面，城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展吸引大批農(nóng)村青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工；另一方面，戶籍制度和社會管理體制的不完善導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民不能完全融入城市，從而形成“候鳥式”群體?；纬擎?zhèn)化的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)生空心化，并不斷加劇。

從新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)目標(biāo)來看，農(nóng)村空心村的治理與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著相同的問題，即合理解決農(nóng)村大量人口流出的問題。具體來說，首先，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，重視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城市帶動農(nóng)村共同發(fā)展；其次，全面放開戶籍限制，接納務(wù)工人員融入城市，提供平等的社會保障，完成農(nóng)民工市民化過程。

本研究根據(jù)于2015年7—8月赴湖北省長陽縣、枝江市、宜都市、仙桃市、天門市、麻城市、恩施州等地14個村莊獲取的調(diào)查數(shù)據(jù)，深入分析產(chǎn)生農(nóng)村空心化的原因，為在提高新型城鎮(zhèn)化水平過程中更好解決農(nóng)村空心化問題提供新的政策建議。

此次調(diào)查主要包括對村民的問卷調(diào)查，以及對部分村民與村干部的深度訪談。調(diào)查共發(fā)放問卷353份，回收問卷353份，有效問卷345份。

（一）留守村民的基本情況

首先，留守村民的性別差異較小，男性占51.3%，女性占48.7%。其次，年齡普遍較大，年齡在40—60歲的村民占52.7%，年齡在60歲以上的占32.9%。再次，家人外出務(wù)工收入占家庭總收入的83.5%，留守村民務(wù)農(nóng)所得產(chǎn)品只是滿足自家生活需要。

（二）外出村民的基本情況

第一，年齡在60歲以下的人數(shù)占外出總?cè)藬?shù)的85.2%。第二，外出的首要原因是務(wù)農(nóng)收入過低，無法滿足生活所需，這一原因的選擇頻數(shù)占總選擇頻數(shù)的75.7%。第三，其他促使村民離村的原因依次為外出求學(xué)、就近照顧子女、農(nóng)村生活設(shè)施不完善、外出經(jīng)商，選擇頻數(shù)分別占總選擇頻數(shù)的46.2%、10.5%、11.4%和10.5%。第四，大多數(shù)沒能成為流入地的市民，65.44%的留守村民表示家里外出人員沒有計劃在流入地定居，僅22.95%的留守村民表示家里外出人員有計劃在工作地定居。第五，62.61%的村民表示外出家人只有節(jié)假日才回家，15.58%的村民表示外出家人有重大事情才回家，10.48%的村民表示外出家人幾乎不回家。

（三）農(nóng)村空心村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足，建設(shè)落后

首先，道路設(shè)施滿意度各地區(qū)差別明顯。天門、仙桃地形平坦，路況良好，村民對道路設(shè)施的滿意度較高；恩施、宜昌屬山地地形，路況較差，村民對道路設(shè)施的滿意度一般?？傮w來說，被調(diào)查者中49.0%表示滿意，36.2%認(rèn)為一般，14.8%表示不滿意。

其次，被調(diào)查地區(qū)58.6%的村民認(rèn)為交通出行比較便捷，35.7%的村民認(rèn)為交通出行不便捷，14.8%的村民對此表示不清楚。部分調(diào)查地區(qū)由于經(jīng)濟或自然條件等原因，交通便捷性較差。例如，仙桃市港河村因經(jīng)濟落后、人煙稀少導(dǎo)致道路設(shè)施差；恩施因其山區(qū)地形，修路難度大，加上經(jīng)濟不發(fā)達(dá)，道路設(shè)施差。

再次，水利設(shè)施方面，49.6%的村民認(rèn)為村內(nèi)水利設(shè)施完備，43.5%的村民則認(rèn)為不完備，6.7%的村民表示對此不清楚。綜合不同地區(qū)被調(diào)查村民的反映，仙桃農(nóng)村地區(qū)基本有較為完備的水利設(shè)施；宜昌部分地區(qū)有完備的水利設(shè)施，部分地區(qū)則沒有；天門和恩施的農(nóng)村地區(qū)沒有完備的水利設(shè)施。

（四）農(nóng)村社會保障力度不足

首先，養(yǎng)老保險對生活的保障程度有待提高。被調(diào)查的村民中，72%的村民表示參加了養(yǎng)老保險，25.5%的人沒有參加。參加養(yǎng)老保險的老人每個月僅能領(lǐng)取100多元的養(yǎng)老金，明顯不能保障農(nóng)民的基本生活。僅24.36%的村民認(rèn)為保障程度較高，44.48%的村民表示非常低。

其次，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的參與面廣，但作用不明顯。盡管92.6%的村民表示參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但在減輕醫(yī)療費用方面，17.85%的人表示作用不明顯，55.52%表示作用一般，24.36%表示作用非常大。

（五）農(nóng)村集體活動減少，社會關(guān)系弱化

63.2%的村民表示村里沒有組織集體活動，24.3%的村民表示一年有一次，“遠(yuǎn)親不如近鄰”的鄰里和睦關(guān)系逐步弱化。相鄰的住宅還在，鄰居卻常年外出，導(dǎo)致村民之間交流減少，影響了傳統(tǒng)的民風(fēng)民俗。整體看來，農(nóng)村集體活動次數(shù)偏少，主要是由于村里留守人員數(shù)量較少，而且大多都是老人、兒童，集體活動難以組織。

（六）村民與村干部對空心村現(xiàn)象的認(rèn)識與評價

村民表示，他們希望外出務(wù)工的子女能留在城市，認(rèn)為在農(nóng)村沒有發(fā)展，只有走出去才有前途，才會發(fā)展更好。同時，91.35%的村民表示希望村委采取措施來使農(nóng)村發(fā)展得更好，97.28%的村民表示如果村委會采取相關(guān)措施，他們愿意支持和配合。

村干部認(rèn)可村民去城市發(fā)展，也沒有采取強有力的措施來緩解這種現(xiàn)象。雖然他們希望農(nóng)村得到發(fā)展，但相比于個人或家庭的發(fā)展，他們更支持年輕人外出尋求發(fā)展機會。但是，不可否認(rèn)，農(nóng)村人口的大量流失導(dǎo)致農(nóng)民政治參與不足。目前，我國農(nóng)民政治參與主要是以村民自治和黨治方式參與村級公共事務(wù)管理[2]。近年來，村民自治質(zhì)量由于農(nóng)村空心化大幅度下降。

（一）經(jīng)濟因素：城市化水平提高導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距加大，引發(fā)人口流動

據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，按常住地分，2015年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31 195元，農(nóng)村居民人均可支配收入11 422元，除價格因素實際增長7.5%，城鄉(xiāng)居民人均收入倍差2.73。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低、利潤低，而城市工業(yè)生產(chǎn)率高、收入高，因此，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。此外，農(nóng)村在生活環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等各個方面都落后于城市，進(jìn)一步加大了城市的拉力和農(nóng)村的推力，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口流向城市。

（二）體制因素：城鄉(xiāng)二元體制與社會保障不健全導(dǎo)致農(nóng)民工無法融入城市

在工業(yè)化、城市化的過程中，規(guī)模龐大的農(nóng)民流入城市，形成“農(nóng)民工”群體。但是，由于我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村外出人員中的大多數(shù)過著“兩棲”生活，工作奮斗在城市，養(yǎng)老生活在農(nóng)村。因為城市務(wù)工所得不足以滿足其在城市生活所需，而且也無法完全享受城鎮(zhèn)社會保障制度，因此盡管他們長期在城市工作生活，但是大多數(shù)人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)村新型額合作醫(yī)療，而且用務(wù)工所得在家鄉(xiāng)新建住房，保證個人的安居之所需，并最終回歸農(nóng)村。

（三）管理因素：土地管理制度不完善導(dǎo)致土地使用管理混亂、資源浪費嚴(yán)重

目前我國尚無切實可依的農(nóng)村土地使用相關(guān)的法律法規(guī)，農(nóng)村土地管理在制度層面上仍然是一片空白，針對農(nóng)村宅基地的管理只有非常簡要的規(guī)定，而且村委會對村民土地使用的管理不嚴(yán)格，村民在建房時不需要履行嚴(yán)格的審批手續(xù)。當(dāng)村內(nèi)修建連接村外的公路后，居民會紛紛舍棄舊宅，在公路兩旁建新房，最終導(dǎo)致村內(nèi)大量住房閑置。

（四）思想觀念因素：封建落后思想和攀比心理導(dǎo)致住房不合理增長

農(nóng)村封建迷信思想較普遍，許多農(nóng)民，尤其是老人，信奉“樹挪死，人挪活”的觀念或者相信“宅大進(jìn)才，路寬出官”的說法，紛紛選擇他們眼中所謂的“風(fēng)水”好的地方重新建房，以求得家里人的美好前途。同時，隨著收入提高，農(nóng)村掀起了一股“建房熱”，無論家里人數(shù)多少，每家每戶都要建一幢兩層甚至三層的樓房?；ハ嗯时纫庾R的膨脹催生了盲目建房，導(dǎo)致新房數(shù)量不斷增加，同時舊房未拆除，使得農(nóng)村空心化不斷加劇。

新型城鎮(zhèn)化下，要求農(nóng)村摒棄以往傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方式，注重科學(xué)技術(shù)的投入，提高生產(chǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高水平發(fā)展；要求農(nóng)村不斷完善社會保障制度，加強對農(nóng)村的管理，提升農(nóng)民生活的幸福指數(shù)，建設(shè)和諧農(nóng)村；要求農(nóng)民加強自我素質(zhì)的提升，提高思想認(rèn)識，做新時代的科學(xué)農(nóng)民。

（一）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，改善農(nóng)村落后面貌

推動農(nóng)村經(jīng)濟增長是緩解空心村的重要保證。推動城鎮(zhèn)化中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，以工業(yè)化帶動和推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民工人化和農(nóng)業(yè)企業(yè)化，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[3]。將市場和地方特色相結(jié)合、市場調(diào)節(jié)和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合，因地制宜，大力發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性。根據(jù)地方特性，合理規(guī)劃二三產(chǎn)業(yè)，吸引城市企業(yè)落戶農(nóng)村，開發(fā)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以增加農(nóng)村就業(yè)崗位，實現(xiàn)就近就業(yè)，增加農(nóng)民收入。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品“直銷”到城市，跳過中間菜販子，在提高農(nóng)產(chǎn)品售價的同時降低市民的購買價。另外，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡可能地創(chuàng)造和諧舒適的人居環(huán)境，也能改善農(nóng)村落后面貌，有效控制“空心村”。

（二）改革戶籍制度，創(chuàng)新農(nóng)村社保制度

目前，我國城市容積率還很低，城市土地約有3%—5%處于閑置狀態(tài)，另有40%處于低效利用狀態(tài)[4]。改革戶籍制度，引導(dǎo)農(nóng)村人口尤其是剩余勞動力逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使農(nóng)民工真正實現(xiàn)市民化，完全融入城市，釋放其在農(nóng)村占用的土地。同時，同步推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老、醫(yī)療和就業(yè)保障等一體化覆蓋，突破農(nóng)村居民在社會保障、戶籍等方面的現(xiàn)實困境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障。積極從多渠道融入社會資金，創(chuàng)新農(nóng)村社保制度，提高保障力度和保障范圍。

（三）完善政策法規(guī)，嚴(yán)格農(nóng)村宅基地審批管理

實行宅基地統(tǒng)一管理制度，新宅基地由村集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，舊宅基地由村集體統(tǒng)一收回、統(tǒng)一改造。首先，按照相關(guān)規(guī)定對農(nóng)村用地進(jìn)行嚴(yán)格的清查，收回不合理占地并進(jìn)行重新規(guī)劃。其次，出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，規(guī)定嚴(yán)格的土地申請和審批程序，對亂占亂建者依法從嚴(yán)處理。再次，加強對村委會干部落實審批程序的監(jiān)督，必須做到按章辦事。最后，土地職能部門要多下鄉(xiāng)監(jiān)察農(nóng)村土地管理，嚴(yán)防土地資源的不合理使用。

（四）提高農(nóng)民意識，改變落后觀念

解決“空心村”問題首先要消除農(nóng)民的思想誤區(qū)。相關(guān)部門應(yīng)采取適當(dāng)形式宣傳土地使用管理的相關(guān)法律知識，如《土地管理法》、《農(nóng)村宅基地管理辦法》等，提高村干部和普通村民對土地的認(rèn)識，改變“自家宅基地、耕地是自己家的私有財產(chǎn)”的錯誤觀點，形成宅基地公有、合理使用耕地的共識。另外，村干部應(yīng)發(fā)揮積極引導(dǎo)作用，幫助農(nóng)民建立理性的消費觀，糾正農(nóng)民的建房攀比之心，為“空心村”的改造工作打下堅實的基礎(chǔ)。

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