區(qū)縣涉農(nóng)資金監(jiān)管體系及機(jī)制問題探研

鄧永忠

摘要：在我國的涉農(nóng)資金管理和使用過程中，區(qū)縣級監(jiān)管是一個重要環(huán)節(jié)，區(qū)縣政府負(fù)有主體監(jiān)管責(zé)任。本文根據(jù)2015年全國開展的涉農(nóng)資金專項(xiàng)整治行動中區(qū)縣反映出來的普遍問題，結(jié)合區(qū)縣管理工作實(shí)際，對區(qū)縣涉農(nóng)資金的監(jiān)管模式、監(jiān)管機(jī)制以及監(jiān)管體系進(jìn)行了分析，針對較為突出的監(jiān)管問題，提出了完善涉農(nóng)資金區(qū)縣監(jiān)管體系的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；涉農(nóng)資金；區(qū)縣監(jiān)管

近年來，中央不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度，涉農(nóng)政策不斷增多，項(xiàng)目類別不斷拓寬，資金規(guī)模不斷增長，投資增速不斷加快。由于涉農(nóng)資金來源渠道多、覆蓋面廣、單項(xiàng)規(guī)模小、資金監(jiān)管部門多，導(dǎo)致區(qū)縣涉農(nóng)資金管理和使用“碎片化”，區(qū)縣涉農(nóng)資金監(jiān)管難度加大，多數(shù)區(qū)縣至今沒有找到適合的涉農(nóng)資金監(jiān)管模式及體制機(jī)制。

一、區(qū)縣涉農(nóng)資金監(jiān)管存在的主要問題

2015年，我國開展了涉農(nóng)資金專項(xiàng)整治行動。從區(qū)縣檢查發(fā)現(xiàn)的問題看，主要存在以下幾個方面。

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，區(qū)縣監(jiān)管意見不統(tǒng)一。一些區(qū)縣黨委政府、涉農(nóng)主管部門、區(qū)縣財(cái)政部門以及街鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，普遍重視涉農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金和涉農(nóng)項(xiàng)目基建資金的管理，對涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金監(jiān)管工作則重視不夠。加之我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程滯后，個別涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)政策激勵種糧的針對性不強(qiáng)，導(dǎo)致區(qū)縣無法嚴(yán)格按照中央政策執(zhí)行，增加了區(qū)縣農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)成本，阻滯了農(nóng)民土地的正常流轉(zhuǎn)。這使得部分區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)對涉農(nóng)資金監(jiān)管產(chǎn)生了不同意見，對個別涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)政策的重要性、正確性、長期性產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為沒必要建立相關(guān)的管理體制機(jī)制。在政策執(zhí)行過程中，存在利用中央資金為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民辦好事的想法，怕嚴(yán)格監(jiān)管引發(fā)其他新的矛盾，主張一般監(jiān)管就行了。由此帶來涉農(nóng)主管部門、區(qū)縣財(cái)政部門和街鎮(zhèn)政府的工作人員對監(jiān)管工作認(rèn)識不統(tǒng)一，不愿做具體審核監(jiān)督工作，怕審核得罪多數(shù)農(nóng)民及同事，不敢大膽開展監(jiān)管工作等問題。

（二）涉農(nóng)部門監(jiān)管責(zé)任邊界不清，資金管理“重分配輕監(jiān)管輕效益”。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，涉農(nóng)主管部門是涉農(nóng)資金的管理部門，對本行業(yè)涉農(nóng)資金的申請、分配、使用、監(jiān)管、考核等環(huán)節(jié)負(fù)有行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。區(qū)縣街鎮(zhèn)部門在涉農(nóng)資金的管理和使用過程中，主要存在區(qū)縣涉農(nóng)資金種類劃分不科學(xué)，涉農(nóng)主管部門與同級財(cái)政部門、涉農(nóng)主管部門與街鎮(zhèn)人民政府之間平行和垂直兩個方向上的監(jiān)管職責(zé)不清的問題。

涉農(nóng)主管部門與同級財(cái)政部門在涉農(nóng)資金的申請、分配、撥付、監(jiān)管、考核等環(huán)節(jié)，工作主次不分明，責(zé)任主次不明確，權(quán)利責(zé)任不對等，都愿意做資金分配、撥付環(huán)節(jié)的工作，不愿意做資金申請、監(jiān)管、考核等環(huán)節(jié)的工作。在涉農(nóng)資金管理工作過程中，涉農(nóng)主管部門與同級財(cái)政部門之間沒有形成權(quán)責(zé)相對平衡的部門工作機(jī)制，普遍存在重分配重?fù)芨?，輕監(jiān)管輕考核的現(xiàn)象。涉農(nóng)主管部門與街鎮(zhèn)人民政府在涉農(nóng)資金的監(jiān)管工作中主要存在管理工作界線不清、監(jiān)管責(zé)任邊界不明、問責(zé)鏈條未延伸到村社等突出問題，特別表現(xiàn)在涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金的管理上，街鎮(zhèn)部門配合不協(xié)調(diào)，監(jiān)管工作相互推諉，財(cái)政部門監(jiān)管乏力。

（三）街鎮(zhèn)監(jiān)管責(zé)任壓力傳導(dǎo)不夠，村社干部初審敷衍應(yīng)付。涉農(nóng)主管部門在涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金的管理工作中，必須獲得街鎮(zhèn)政府和村社干部的支持與配合，才能真正將強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行到最基層。在實(shí)際操作中，有的街鎮(zhèn)政府只重視涉農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金和涉農(nóng)項(xiàng)目基建資金的管理及使用，而不重視涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金的管理，將執(zhí)行監(jiān)管主要責(zé)任推給各涉農(nóng)主管部門，而未將責(zé)任壓力傳導(dǎo)給村社干部，部分街鎮(zhèn)政府默許或暗地支持村社干部套取中央財(cái)政資金，用于解決村社管理經(jīng)費(fèi)不足問題。對村社干部而言，由于農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”審核工作量大、無辦公經(jīng)費(fèi)或工作經(jīng)費(fèi)較少，怕認(rèn)真審核會得罪多數(shù)農(nóng)民和同事，因而不愿承擔(dān)補(bǔ)貼初審任務(wù)。有些村社初審存在利用集體預(yù)留地、政府已征用地、死亡農(nóng)民土地申報補(bǔ)貼，種糧小戶和大戶同塊土地重復(fù)申報補(bǔ)貼等問題；有的區(qū)縣財(cái)政直補(bǔ)資金管理存在集體資金打入村社干部私人賬戶代交入賬，街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)直補(bǔ)賬號監(jiān)管缺位等兌付問題，為村社干部套取財(cái)政資金提供了便利；有的村社干部利用部門無法嚴(yán)格審核、兌付管理存在漏洞、街鎮(zhèn)部門工作機(jī)制不順的機(jī)會，采取弄虛作假、冒領(lǐng)、騙取、私分等手段，套取中央財(cái)政資金彌補(bǔ)村社辦公經(jīng)費(fèi)不足；有的村社干部甚至采取弄虛作假的手段，套取中央財(cái)政資金占為己有，侵占本村社農(nóng)民的利益。

（四）涉農(nóng)資金公示流于形式，農(nóng)民群眾監(jiān)督作用難以發(fā)揮。根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，凡是涉農(nóng)資金補(bǔ)貼兌付必須公開公示，嚴(yán)格履行公示程序。但有的街鎮(zhèn)不重視公示程序，公示工作怕麻煩，公示欄設(shè)置偏僻，公示內(nèi)容不齊全，公示事項(xiàng)不及時，公示級次不統(tǒng)一，公示格式不規(guī)范，農(nóng)民秘密舉報多、實(shí)名舉報少現(xiàn)象時有發(fā)生，增加了部門案件查處的難度，浪費(fèi)了政府的行政資源。大多數(shù)街鎮(zhèn)涉農(nóng)資金公示流于形式，主要用于應(yīng)付上級部門的檢查，農(nóng)民監(jiān)督的作用難以發(fā)揮，涉農(nóng)公示沒有真正起到監(jiān)督作用。

（五）涉農(nóng)項(xiàng)目評審流于形式，項(xiàng)目申報制度不夠健全。大多數(shù)涉農(nóng)部門都建立了行業(yè)項(xiàng)目庫，但仍有少數(shù)涉農(nóng)部門未建立行業(yè)項(xiàng)目庫。涉農(nóng)部門各自為政，政府沒有建設(shè)行業(yè)項(xiàng)目庫綜合管理平臺，從而導(dǎo)致各村民委員會、合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)重復(fù)申報項(xiàng)目現(xiàn)象的發(fā)生。項(xiàng)目申報流程不透明，項(xiàng)目申報制度不健全，項(xiàng)目日常管理不規(guī)范。不論是競爭項(xiàng)目還是備案項(xiàng)目的申報，極易受到涉農(nóng)主管部門領(lǐng)導(dǎo)的主觀影響，不能完全做到公開、公平、公正，涉農(nóng)項(xiàng)目資金很難發(fā)揮較大的經(jīng)濟(jì)效益。

二、強(qiáng)化區(qū)縣涉農(nóng)資金監(jiān)管的建議

（一）加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善涉農(nóng)資金的地方監(jiān)管體系。隨著黨中央、國務(wù)院和各級政府繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，區(qū)縣黨委應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對涉農(nóng)資金監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)。建議將區(qū)縣涉農(nóng)資金整合和區(qū)縣涉農(nóng)資金監(jiān)管的兩項(xiàng)任務(wù)同時下達(dá)給區(qū)縣政府承擔(dān)，增強(qiáng)區(qū)縣政府作為監(jiān)管主體的責(zé)任壓力。主要領(lǐng)導(dǎo)要重視涉農(nóng)資金監(jiān)管工作，理順黨政部門的監(jiān)管職能職責(zé)，區(qū)縣統(tǒng)一嚴(yán)格監(jiān)管的意見，補(bǔ)齊直補(bǔ)資金監(jiān)管工作的短板，維護(hù)區(qū)縣農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定。建議區(qū)縣按照資金監(jiān)管方式劃分涉農(nóng)資金的種類，將農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、扶貧開發(fā)等六類項(xiàng)目資金，進(jìn)一步歸并為涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金、涉農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金和涉農(nóng)項(xiàng)目基建資金三類財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行管理。

（二）厘清涉農(nóng)主管部門監(jiān)管職責(zé)，建立街鎮(zhèn)部門監(jiān)管工作機(jī)制。涉農(nóng)資金涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民保障、農(nóng)村公益、農(nóng)村生態(tài)、扶貧開發(fā)等七個方面工作，資金管理?xiàng)l塊分割，涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)兌付次數(shù)多，兌付面廣且每戶量小，項(xiàng)目申報環(huán)節(jié)多，區(qū)縣監(jiān)管工作難度較大。建議區(qū)縣政府進(jìn)一步理順涉農(nóng)主管部門與街鎮(zhèn)政府、同級財(cái)政部門涉農(nóng)資金的分類監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化涉農(nóng)主管部門的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，加大街鎮(zhèn)政府的基層監(jiān)管責(zé)任，建立有效的街鎮(zhèn)部門監(jiān)管工作機(jī)制；區(qū)縣財(cái)政部門要加強(qiáng)涉農(nóng)資金兌付環(huán)節(jié)的監(jiān)管，紀(jì)監(jiān)部門要延長問責(zé)鏈至村社，防止中央財(cái)政資金被套行為的發(fā)生。

（三）街鎮(zhèn)調(diào)整責(zé)任壓力傳導(dǎo)方向，增大村社干部初審把關(guān)責(zé)任。涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)工作涉及農(nóng)村千家萬戶，受益面較寬，監(jiān)管難度大，工作的好壞不僅關(guān)系到每戶農(nóng)民的切身利益，而且關(guān)系到農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定。建議區(qū)縣政府加大街鎮(zhèn)政府的基層監(jiān)管責(zé)任，迫使街鎮(zhèn)調(diào)整責(zé)任壓力的傳導(dǎo)方向，將責(zé)任壓力傳導(dǎo)給村社干部，增強(qiáng)村社干部初審責(zé)任意識。區(qū)縣涉農(nóng)部門主動與街鎮(zhèn)政府溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)一步明確各自的管理職責(zé)，財(cái)政增加工作經(jīng)費(fèi)調(diào)動村社干部的積極性，提高涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，減少因受益不公帶來的農(nóng)民分配矛盾，維護(hù)農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定。

（四）嚴(yán)格涉農(nóng)資金公示制度，發(fā)揮農(nóng)民群眾監(jiān)督作用。按照“誰申報、誰公開”的原則，涉農(nóng)主管部門必須嚴(yán)格資金公示制度，加強(qiáng)街鎮(zhèn)公示現(xiàn)場督促檢查。進(jìn)一步規(guī)范公示流程，統(tǒng)一公示級次，統(tǒng)一公示格式，規(guī)范公開內(nèi)容。涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金除按上級規(guī)定進(jìn)行三級公示外，還應(yīng)適時通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等形式進(jìn)行公示；涉農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金要公示政策依據(jù)、資金名稱、對象條件、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助金額、舉報電話等；涉農(nóng)項(xiàng)目基建資金要公示立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施范圍、項(xiàng)目名稱、資金來源、建設(shè)單位、工程預(yù)決算等，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的監(jiān)督作用，讓公示真正起到監(jiān)督作用。

（五）財(cái)政完善指標(biāo)資金管理方式，調(diào)動涉農(nóng)部門監(jiān)管的積極性。建議區(qū)縣政府進(jìn)一步理順涉農(nóng)主管部門與同級財(cái)政部門的監(jiān)管職責(zé)，明細(xì)監(jiān)管工作責(zé)任邊界，區(qū)縣財(cái)政完善指標(biāo)資金撥付管理方式，調(diào)整直補(bǔ)資金的賬務(wù)管理方式，增強(qiáng)涉農(nóng)主管部門對街鎮(zhèn)行業(yè)監(jiān)管控制力，調(diào)動涉農(nóng)主管部門的監(jiān)管積極性，提高涉農(nóng)資金的使用效益。

（六）加強(qiáng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的宣傳，壓縮村社干部權(quán)力尋租空間。建議各涉農(nóng)主管部門在加強(qiáng)優(yōu)惠政策宣傳的同時，清理本行業(yè)的涉農(nóng)優(yōu)惠政策，區(qū)縣統(tǒng)一印制《農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策手冊》，發(fā)放到每個街鎮(zhèn)村社農(nóng)民的手中，讓每個農(nóng)民都明白每項(xiàng)涉農(nóng)優(yōu)惠政策的受益對象及享受條件，便于農(nóng)民記憶和長期保存。政府要提高農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策的農(nóng)民知曉度，在政策執(zhí)行過程中有效壓縮村社干部權(quán)力尋租的空間，減少農(nóng)民身邊腐敗問題的發(fā)生。

（作者單位：重慶市綦江區(qū)財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞