新型城鎮(zhèn)化背景下的產(chǎn)城一體化探索

摘要：我國(guó)近年來城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)布局和人口分布的脫鉤、就業(yè)地與居住地間的空間分離、“產(chǎn)城分離”的現(xiàn)象。文章從七個(gè)產(chǎn)城融合發(fā)展比較好的城鎮(zhèn)的研究入手，分析它們的特性共性，經(jīng)驗(yàn)及問題，總結(jié)發(fā)展規(guī)律，并得出影響產(chǎn)城融合的系統(tǒng)因素，提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)城一體化；新型城鎮(zhèn)化

一、 引言

我們一般認(rèn)為，工業(yè)化是城市化的動(dòng)力和源泉。同時(shí)，城市化又為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供載體和空間，城市化水平越高，越能吸引相關(guān)生產(chǎn)要素，產(chǎn)業(yè)集聚能力越強(qiáng)?？梢姡a(chǎn)業(yè)和城市化相伴相生、共同發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是動(dòng)力源泉，城市是載體依托。

我國(guó)近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由2000年的36.2%，提高至54.77%，舉世矚目。全國(guó)城鎮(zhèn)人口由2000年的4.58億人增加至2014年的7.49億人，增長(zhǎng)了63.5%。但與此同時(shí)我國(guó)城市建成區(qū)面積由2000年的2.24萬平方公里上升至2012年的4.98萬平方公里，增長(zhǎng)了122.3%?！巴恋刎?cái)政”驅(qū)使下的城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張，一方面導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供無法滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需要，造成城市無序發(fā)展；另一方面也催生也了眾多“鬼城”、“睡城”和“空城”。因此，在國(guó)家新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，居住與就業(yè)、產(chǎn)業(yè)與城市功能、產(chǎn)業(yè)化與城市化的融合理念，是實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城一體化”的關(guān)鍵。

二、 文獻(xiàn)回顧

2009年我國(guó)各地城鎮(zhèn)化發(fā)展中陸續(xù)提出“產(chǎn)城融合”的概念，其正式出現(xiàn)在國(guó)內(nèi)正式文獻(xiàn)中是2011年。張道剛（2011）認(rèn)為，城市化與產(chǎn)業(yè)化要有對(duì)應(yīng)的匹配度，要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從單一生產(chǎn)型園區(qū)經(jīng)濟(jì)向多功能的生產(chǎn)、服務(wù)、消費(fèi)等多點(diǎn)支撐的城市型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。蔣華東（2012）發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在城市規(guī)劃范疇內(nèi)的產(chǎn)城一體化，仍然停留在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化配套、適應(yīng)于產(chǎn)業(yè)化的做法上，容易出現(xiàn)“千城一面”。鐘順昌等（2014）認(rèn)為城鎮(zhèn)化過程中普遍產(chǎn)城一體化程度低，城市等級(jí)與產(chǎn)業(yè)層次結(jié)構(gòu)性不匹配，提出制度創(chuàng)新是提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、加大產(chǎn)城融合的內(nèi)生動(dòng)力。

筆者認(rèn)為，研究產(chǎn)城一體化，不能僅局限于產(chǎn)業(yè)布局和城市功能，應(yīng)總結(jié)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，圍繞人口、土地等要素，從制度層面探索我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。一些城市的創(chuàng)新做法為產(chǎn)城融合發(fā)展提供了新的思路，深圳模式、華明模式、浙江特色等。這些城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)既有共性，也有個(gè)性，值得認(rèn)真研究。

三、 案例研究：得自浙、粵、滬、津七個(gè)小城鎮(zhèn)的比較觀察

接下來我們選取城鎮(zhèn)化水平較高的上海、天津、廣東、浙江四省的七個(gè)典型城鎮(zhèn)，進(jìn)行比較觀察。我們發(fā)現(xiàn)，廣州市增城區(qū)新塘鎮(zhèn)、深圳市光明新區(qū)、上海市青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)、上海市松江新城、浙江省余杭區(qū)塘棲鎮(zhèn)、浙江省紹興市柯橋區(qū)錢清鎮(zhèn)、天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)城融合形態(tài)和演化過程均呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。表1的內(nèi)容得自我們的實(shí)地調(diào)研。

1. 產(chǎn)城關(guān)系。城鄉(xiāng)居民在城鄉(xiāng)分割制度變遷中的權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了制度變遷的外部收益狀況，影響著資本、技術(shù)、勞動(dòng)等各要素的分布。不管是天津市華明街在“三改一化”中的戶籍制度改革，變農(nóng)村戶口為城鎮(zhèn)戶口，還是深圳的“先待遇后身份”，弱化戶籍在城市生活中的限制，都是強(qiáng)制性制度變遷過程。產(chǎn)城一體化，政府和市場(chǎng)要有機(jī)聯(lián)動(dòng)，有一個(gè)避免不了的問題是，先產(chǎn)后城，還是先城后產(chǎn)。一個(gè)可以觀察到的事實(shí)是，在廣東和浙江省，是先產(chǎn)后城，市場(chǎng)化力量大；而上海市和天津市，則主要依靠政府推動(dòng)力，先城后產(chǎn)。

（1）粵浙模式。深圳是產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城市發(fā)展的典型案例。光明新區(qū)是深圳市打造新型城鎮(zhèn)化的樣本，也是產(chǎn)城融合的樣本區(qū)。工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，2007年被批為新的功能區(qū)，與傳統(tǒng)的工業(yè)園區(qū)相比，光明新區(qū)采用全新的管理模式，作為深圳市政府的派出機(jī)構(gòu)，職能整合，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，更有利于為產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展提供“一條龍”“一站式服務(wù)”。城市建設(shè)上以綠色為主基調(diào)，生態(tài)控制線占新區(qū)總面積的53%，是全國(guó)綠色建筑最多、最大的“綠色建筑示范區(qū)”。珠三角很多鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化，大多是傳統(tǒng)制造業(yè)驅(qū)動(dòng)下的城鎮(zhèn)化。廣州市新塘鎮(zhèn)的三次產(chǎn)業(yè)比值1.5∶87.4∶11.1，表明新塘的工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)入中后期階段。作為全國(guó)最大的牛仔服加工制作基地，新塘鎮(zhèn)涌入大量外來人口，形成高密度的人口聚集，多年以來新塘鎮(zhèn)的城市建設(shè)落后于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人口的聚集，出現(xiàn)產(chǎn)城發(fā)展不協(xié)調(diào)問題。據(jù)此，新塘鎮(zhèn)加大產(chǎn)業(yè)升級(jí)，建設(shè)容納30萬人的鳳凰居住社區(qū)，實(shí)行社區(qū)化管理，以產(chǎn)帶城，實(shí)現(xiàn)居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)有效融合。

與廣州新塘作為對(duì)比的是，紹興市也是全國(guó)最大的一個(gè)紡織及原料加工和交易基地，從2006年開始在錢清鎮(zhèn)建設(shè)柯北新城，以亞洲最大的輕紡原料集散中心為核心，搭建了紹興市工業(yè)化與城市化聯(lián)動(dòng)發(fā)展的結(jié)集點(diǎn)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新平臺(tái)。杭州榶棲鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)上努力對(duì)接未來科技城，打造先進(jìn)裝備制造業(yè)基地，規(guī)劃在空間分布上形成“四大居住片區(qū)”的居住總體結(jié)構(gòu)，“二心三區(qū)二園”的工業(yè)用地結(jié)構(gòu)、“兩區(qū)、多點(diǎn)、多廊”的綠地結(jié)構(gòu)、“四核心、多點(diǎn)配套”的公共服務(wù)設(shè)施結(jié)構(gòu)。容易發(fā)現(xiàn)，浙江和廣東的城鎮(zhèn)化與產(chǎn)城融合是漸進(jìn)的，隨著產(chǎn)業(yè)的成熟發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大，人口、土地、技術(shù)等相關(guān)要素的訴求倒逼政府進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新，因而兩省的城鎮(zhèn)化變遷與產(chǎn)城融合的發(fā)展更能體現(xiàn)哈耶克自發(fā)秩序原理的本質(zhì)。在人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷推進(jìn)下，內(nèi)生出了諸多形式的服務(wù)于人口和產(chǎn)業(yè)的城市綜合體系。因而，在兩省整個(gè)城鎮(zhèn)化和社會(huì)轉(zhuǎn)型中，政府介入和政策偏好是內(nèi)生的。兩省發(fā)展有其鮮明的特點(diǎn)：先產(chǎn)后城，先自發(fā)性發(fā)展、后政府介入指導(dǎo)，指導(dǎo)性政策與市場(chǎng)的自由選擇結(jié)合，終于使兩省的產(chǎn)業(yè)和城市有機(jī)融合，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出較高質(zhì)量。

（2）滬津模式。上海市與天津市的城鎮(zhèn)化發(fā)展與上述城鎮(zhèn)化演進(jìn)相比表現(xiàn)出質(zhì)的差異性。他們的發(fā)展，來源于強(qiáng)政府的推動(dòng)，在資金和政策的強(qiáng)大助力下的發(fā)展。

上海市松江新城是產(chǎn)城融合發(fā)展的另一種典型?！笆濉逼陂g，松江新城以房地產(chǎn)開發(fā)啟動(dòng)，具有上海市西部“臥城”的特征。隨著松江新城人口的集聚，居民消費(fèi)需求的不斷提升，松江新城城市功能不斷地提升，包括“泰晤士小鎮(zhèn)”休閑旅游街區(qū)的建設(shè)和婚慶產(chǎn)業(yè)鏈的打造。徐徑鎮(zhèn)作為上海近郊，開發(fā)建設(shè)時(shí)間較早，但產(chǎn)業(yè)布局凌亂，城市功能薄弱。借上海市大力拓展虹橋商務(wù)區(qū)之機(jī)，對(duì)接虹橋，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)制造型鄉(xiāng)鎮(zhèn)向都市型新鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變，努力打造城市副中心。一方面，西虹橋商務(wù)區(qū)帶動(dòng)促進(jìn)徐涇在道路、綠化、信息基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施等方面的提升；另一方面，西虹橋商務(wù)區(qū)的核心產(chǎn)業(yè)--會(huì)展服務(wù)業(yè)可以直接或間接帶動(dòng)一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。徐涇鎮(zhèn)依托商務(wù)區(qū)的輻射效應(yīng)，發(fā)展貿(mào)易、物流、總部、咨詢、電子商務(wù)、創(chuàng)意文化等“大會(huì)展經(jīng)濟(jì)”，實(shí)現(xiàn)徐涇鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的大提升，加大產(chǎn)城融合步伐。

天津市自2005年以華明鎮(zhèn)為代表啟動(dòng)第一批“示范小城鎮(zhèn)”試點(diǎn)以來，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛。華明鎮(zhèn)通過宅基地?fù)Q房，實(shí)現(xiàn)了土地和資金兩個(gè)平衡。華明鎮(zhèn)利用復(fù)墾土地建設(shè)工業(yè)示范園和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，有效實(shí)現(xiàn)了居住社區(qū)、工業(yè)園、農(nóng)業(yè)園的三區(qū)聯(lián)動(dòng)。土地問題解決好的基礎(chǔ)上，開始三改一化，即“集改股”、“農(nóng)改非”、“村改居”和實(shí)行真正的城鄉(xiāng)一體化。

2. 新型城鎮(zhèn)化下小城鎮(zhèn)建設(shè)模式探索。通過以上案例看出，先進(jìn)省市都在積極通過提升大城市周邊近、中、遠(yuǎn)郊中心鎮(zhèn)的功能，繼續(xù)發(fā)掘“十三五”期間城市發(fā)展的新增長(zhǎng)極。伴隨著現(xiàn)代都市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了中心城——郊區(qū)、中心區(qū)——外圍區(qū)——郊區(qū)的功能分化。按照與中心城市的關(guān)系來看，可劃分為融入型、新建型和提升型三種類型。按照城市的功能定位來看，有新興居民區(qū)、新興增長(zhǎng)極和新興綜合體（居民區(qū)、功能區(qū)和增長(zhǎng)極相混合）三種類型，廣州新塘鎮(zhèn)、上海徐涇鎮(zhèn)和深圳光明新區(qū)都是新興綜合體，浙江塘棲鎮(zhèn)、浙江錢清鎮(zhèn)和天津華明街定位是城市新興增長(zhǎng)極，上海松江新城在規(guī)劃初期是新興居民區(qū)，后來成為新興綜合體。按照城市建制來看，有新功能區(qū)、新行政區(qū)和新市鎮(zhèn)三種類型，具體對(duì)比情況見表2。

在這樣的城市建設(shè)體系下，原有的行政管理體制逐漸淡化，代之以靈活多樣的新型體制。如深圳的光明新區(qū)是一種新的功能區(qū)，成立后與原來的老市區(qū)平行存在；上海市松江區(qū)的松江新城是上海市“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)規(guī)劃中的“一城”，行政隸屬于松江區(qū)，級(jí)別屬于仍屬于“中心鎮(zhèn)”，但“新城”的規(guī)格明顯提高；浙江省新型小城市試點(diǎn)的杭州市余杭區(qū)的塘棲鎮(zhèn)和紹興市柯橋區(qū)的錢清鎮(zhèn)，雖然仍然是鎮(zhèn)的行政建制，但浙江省乃至余杭市、柯橋區(qū)都是給錢放權(quán)，雖然行政級(jí)別沒有變化，行政能力和規(guī)格得到了明顯提升。

以上城鎮(zhèn)在產(chǎn)城融合過程中，城市建設(shè)的種種探索都是為了提升城市能級(jí)，更好地服務(wù)居民。能級(jí)較高的城市往往依托行政中心力量集聚著更多的要素資源，從而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)與服務(wù)、人的發(fā)展和產(chǎn)城人三者互動(dòng)等方面表現(xiàn)相對(duì)突出。但這并不意味著城市規(guī)模越大越好，城市規(guī)模過大則容易導(dǎo)致城市過度擁擠，人均享有資源量相對(duì)不足，最終會(huì)影響到產(chǎn)城融合發(fā)展效果。我們的七個(gè)調(diào)研城鎮(zhèn)中，幾乎都有十萬以上的人口聚集。廣州市的新塘鎮(zhèn)和深圳市的光明新區(qū)，土地面積分別為80平方公里和150平方公里左右，常住人口卻達(dá)到50萬和150萬人左右，每平方公里平均0.6萬～1萬人口。上海市徐涇鎮(zhèn)、浙江省的錢清鎮(zhèn)，每平方公里平均0.3萬～0.4萬人口。這些地區(qū)都是多年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和外來人口集聚的結(jié)果，而上海松江新城則是通過房地產(chǎn)開發(fā)和大學(xué)城建設(shè)而形成了大量居民的聚集。有了人口聚集才有消費(fèi)需求，城市建設(shè)、公共服務(wù)以及各種消費(fèi)市場(chǎng)才能逐步完善，產(chǎn)城融合才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部循環(huán)。

四、 總結(jié)

我們分析了新型城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)城融合發(fā)展較好的特色城鎮(zhèn)的變遷過程和發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)產(chǎn)城融合的發(fā)展格局做出以下基礎(chǔ)判斷。

1. 規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，注重融合理念。規(guī)劃是城市建設(shè)的依據(jù)和發(fā)展方向，規(guī)劃部門應(yīng)聯(lián)合相關(guān)部門共同編制規(guī)劃，加快建設(shè)居住、就業(yè)、醫(yī)療、教育、購(gòu)物、文化和娛樂一系列的城市設(shè)施和功能，合理分布城市的產(chǎn)業(yè)和人口，使城市的形態(tài)和功能能夠順利實(shí)現(xiàn)。

2. 加快結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。產(chǎn)城一體化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)。應(yīng)在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中，積極培育和發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提供充分的就業(yè)機(jī)會(huì)以滿足居民自身發(fā)展需要，因地制宜，建立健全多層次的產(chǎn)業(yè)體系。

3. 加大公共服務(wù)，突出城鎮(zhèn)特色。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，要提升城市能級(jí)，加大公共服務(wù)提供力度，突出特色，建立符合發(fā)揮本土優(yōu)勢(shì)城市發(fā)展模式。應(yīng)著力發(fā)揮城市優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展。一地一情，完全照搬特定的產(chǎn)城一體化發(fā)展模式，并不一定適合。

4. 以人為核心，為城鎮(zhèn)化提供智力提供。人是一切要素集合的核心，產(chǎn)城融合必須以人為本。應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的布局體系，有針對(duì)性地提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能，使市民化后的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具備獲取長(zhǎng)期工作機(jī)會(huì)和提升收入水平的能力，為產(chǎn)城融合的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供長(zhǎng)足的智力支持。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“產(chǎn)城融合視閾下穩(wěn)步城鎮(zhèn)化與新生代農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型協(xié)同機(jī)制研究”（項(xiàng)目號(hào)：13AJY008）；教育部重點(diǎn)研究基地政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中心課題（項(xiàng)目號(hào)：11JJD790045）。

作者簡(jiǎn)介：鹿媛媛（1989-），女，漢族，河南省商丘市人，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樾轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)。

收稿日期：2015-12-12。