論公私合作制（PPP）下公私利益沖突與協(xié)調(diào)

李楠楠 王儒靚

摘要：公私合作制（PPP）的推廣過程中，公共部門注重公共服務(wù)的提供，私營(yíng)部門注重投資回報(bào)的取得，雙方利益價(jià)值取向不同容易引發(fā)沖突，具體包括公共部門與私營(yíng)部門之間的沖突，公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突以及社會(huì)公共利益與公私部門之間的沖突等。通過理性分析進(jìn)而發(fā)現(xiàn)，公私部門合作目標(biāo)不一致，多重契約下公共部門的多重角色以及公眾參與缺失導(dǎo)致公共利益受損等是沖突存在的原因。積極尋找公私部門沖突協(xié)調(diào)對(duì)策是當(dāng)務(wù)之急。這就需要立足經(jīng)濟(jì)法社會(huì)責(zé)任本位的理念、堅(jiān)持公私部門平衡協(xié)調(diào)的原則、建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制以及完善法制體系的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公私合作制；集體利益與個(gè)體利益；沖突與協(xié)調(diào)

一、 當(dāng)前我國(guó)PPP模式下公私利益的各自價(jià)值取向及產(chǎn)生的沖突

利益，現(xiàn)代漢語詞典上的解釋為：“名詞，好處”。具體指對(duì)人或物有良性影響的事物。利益可以從不同角度區(qū)分，如國(guó)家利益和個(gè)人利益，整體利益與局部利益、政治利益與經(jīng)濟(jì)利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益等等。PPP，即Public Private Partnership，起源于英國(guó)，我國(guó)官方一般譯作“政府與社會(huì)資本合作模式”。PPP模式之所以受到公私部門的共同重視，也正是因?yàn)槠渲写嬖诘闹T多利益。PPP模式中處于核心地位的兩個(gè)主體是公共部門與私營(yíng)部門，同時(shí)涉及到社會(huì)公眾等其他主體。公私部門在維護(hù)各自利益方面，持有不同的價(jià)值取向，不同的價(jià)值取向有可能產(chǎn)生沖突。

1. 不同的利益價(jià)值取向：公共部門重視提供公共服務(wù)、私營(yíng)部門關(guān)注投資回報(bào)。

（1）公共部門重視提供公共服務(wù)。一直以來，政府擔(dān)負(fù)著提供公共服務(wù)的責(zé)任，是提供公共服務(wù)的絕對(duì)主體。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)作為公共服務(wù)的重要組成部分，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，是生產(chǎn)力發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)當(dāng)前正值城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鎮(zhèn)化的核心問題。然而，由于財(cái)政資金的有限性，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金投入與供給存在嚴(yán)重不足，只由政府獨(dú)自提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)方式早已力不從心。因此，政府必須開始調(diào)整公共服務(wù)提供原有思維方式，尋求新的合作伙伴。實(shí)踐已經(jīng)證明，私營(yíng)資本的加入對(duì)于公共服務(wù)的提供起到了重要作用。不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)PPP模式推廣的過程中，緩解政府財(cái)政資金緊張事實(shí)上已經(jīng)成為公私合作制推廣的主要的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。

（2）私營(yíng)部門關(guān)注投資回報(bào)。改革開放以來，中國(guó)的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，具備參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力。表現(xiàn)之一就是我國(guó)居民存款數(shù)額增加，在儲(chǔ)蓄金額、人均儲(chǔ)蓄以及儲(chǔ)蓄率方面均為全球最多。持續(xù)高漲的儲(chǔ)蓄熱情，反映出國(guó)人投資渠道狹窄的現(xiàn)實(shí)，因此才有中國(guó)大媽瘋狂采購黃金，各種“炒房團(tuán)”、民間高利借貸與非法集資等現(xiàn)象出現(xiàn)。這些都是中國(guó)金融市場(chǎng)不完善，國(guó)人投資無門的集中反映。內(nèi)需是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持久動(dòng)力，擴(kuò)大消費(fèi)是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的基礎(chǔ)。發(fā)揮私人資本的優(yōu)勢(shì)和活力是擴(kuò)大消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需的有效途徑。然而，私營(yíng)資本投資面臨的是市場(chǎng)準(zhǔn)入難，門檻高，行政壟斷與行政干預(yù)嚴(yán)重等障礙。因而，為調(diào)動(dòng)起企業(yè)參與PPP模式的積極性，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)系列文件。有國(guó)家政策大力支持，社會(huì)資本參與PPP模式的熱情似乎應(yīng)該空前高漲。然而，據(jù)統(tǒng)計(jì)目前國(guó)內(nèi)PPP示范項(xiàng)目簽約率卻僅為10%～20%。可見，對(duì)于PPP項(xiàng)目的參與，社會(huì)資本還多持觀望態(tài)度，因?yàn)橥顿Y回報(bào)是其首要考慮的因素。由于政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)等大量風(fēng)險(xiǎn)的廣泛存在，加之PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，私營(yíng)部門多不敢輕易試水。

2. 不同利益價(jià)值取向的沖突。

（1）公共部門利益與私營(yíng)部門利益之間的沖突。傳統(tǒng)國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)供給模式，形成特定壟斷利益部門，其提供的公共服務(wù)質(zhì)量低劣、效率低下等弊端也逐漸暴露出來。公私合作模式的興起逐漸打破了公共部門的壟斷格局；但是，具有逐利本性的私營(yíng)部門，取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，如果缺乏競(jìng)爭(zhēng)，則有可能形成新的壟斷。此種情況下，私營(yíng)部門提供的服務(wù)就有可能達(dá)不到原本的合同要求，若是涉及到公共安全等方面，則會(huì)造成更加嚴(yán)重的后果。可見，公私合作模式不在于公共服務(wù)的供給主體是公還是私，關(guān)鍵在于供給主體之間是否能夠形成合理的競(jìng)爭(zhēng)。公私部門的利益總是在此消彼長(zhǎng)中產(chǎn)生和存在沖突。

（2）公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突。PPP模式當(dāng)中，公私部門簽訂合同，但是因公共部門代表的政府的身份特殊性，某種程度上，公私合作關(guān)系并不是完全意義上的契約自由；因?yàn)楣膊块T具有的監(jiān)管權(quán)，決定了公私部門必然不能形成平等的法律關(guān)系。享有行政特權(quán)的公共部門事實(shí)上一直處于強(qiáng)勢(shì)地位，在規(guī)則制定、合同履行、項(xiàng)目監(jiān)管方面都有更多的主動(dòng)權(quán)與話語權(quán)。例如，在公用事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，“特許經(jīng)營(yíng)”是普遍采用的方式，也是政府管制的主要手段，特許經(jīng)營(yíng)合同實(shí)際上具有私法契約自由與公法行政許可的雙重屬性。相對(duì)應(yīng)，私營(yíng)部門作為市場(chǎng)主體，雖然是合同的相對(duì)方，但是常常處于被管理、被監(jiān)督的弱勢(shì)地位。良好的契約精神是PPP模式得以順利進(jìn)行的前提，但是實(shí)踐中政府違約的現(xiàn)象并不少見。絕對(duì)的權(quán)力等于絕對(duì)的腐敗，如果公共部門缺少權(quán)力的約束與問責(zé)，行政特權(quán)被濫用后的危害會(huì)更加巨大。公私伙伴關(guān)系當(dāng)中，行政特權(quán)與契約自由上的沖突，反映出的是公權(quán)力與私權(quán)利的沖突。

（3）社會(huì)公共利益與公私部門利益之間的沖突。社會(huì)公共利益，英美法系稱為“公共政策”，大陸法系稱為“公共秩序”，我國(guó)稱為“社會(huì)公共利益”。“公共利益”與“社會(huì)公共利益”經(jīng)?；焱褂?，但內(nèi)涵都是指社會(huì)整體利益或者是絕大多數(shù)人的利益。社會(huì)公共利益與公共部門利益不同。社會(huì)公共利益的主體是公眾，公共部門利益的主體是公共部門，通常是政府。社會(huì)公共利益是社會(huì)整體享有的利益，公共部門的利益可能有益于社會(huì)公共利益，但也可能有害于社會(huì)公共利益，因?yàn)楣膊块T還可能存在自己的部門利益和小集團(tuán)利益。因此，公共部門利益不能完全等同于社會(huì)公共利益。公共部門作為社會(huì)公共利益的代表者，原則上應(yīng)該以人民利益為最高準(zhǔn)則，但實(shí)際上，為了避免被追究最初決策失敗的責(zé)任、監(jiān)管不力的責(zé)任、或者為了取得良好的績(jī)效評(píng)價(jià)、亦或者是為了減輕自己最終的損失承擔(dān)等責(zé)任，負(fù)責(zé)簽約的公共部門是有可能不惜損害社會(huì)公共利益來掩蓋甚至是逃避自己的責(zé)任的。同樣，以營(yíng)利為目的的私營(yíng)部門為了追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，為了利潤(rùn)不惜鋌而走險(xiǎn)、躲避監(jiān)管、損害社會(huì)公眾利益的案例就更不少見?？梢?，PPP模式當(dāng)中公私部門利益與社會(huì)公共利益之間也存在沖突。

二、 公私利益價(jià)值沖突的理性分析

1. 首要原因：合作目標(biāo)不一致。有學(xué)者認(rèn)為公私部門共同的目標(biāo)都是優(yōu)化資源配置，即以更少的投入換取更大的收益。民營(yíng)部門以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益追求，公共部門以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利的追求。但在公私部門各自目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上以及利益分配中，實(shí)際上是存在沖突的。私營(yíng)資本天然的追求利益最大化，這是“經(jīng)濟(jì)人”的理論使然。然而，公共部門與私營(yíng)部門一樣，也追求自己的利益最大化。具體來說，私營(yíng)部門是為了追求項(xiàng)目的收益和回報(bào)，利潤(rùn)是私營(yíng)部門的一切動(dòng)力。公私合作模式建立之后，私營(yíng)部門為了獲得更大的利潤(rùn)，有可能會(huì)極力壓縮生產(chǎn)成本，努力突破各種約束的限制，這勢(shì)必會(huì)對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量造成不利影響。此時(shí)也就需要公共部門的全程監(jiān)管與實(shí)時(shí)監(jiān)管，來防止私營(yíng)部門的“投機(jī)取巧”。相對(duì)的，公共部門則是為了解決公共設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)領(lǐng)域的資金短缺問題，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，使社會(huì)生產(chǎn)成本最小化。傳統(tǒng)模式下政府單一供給型的公共服務(wù)提供方式的弊端明顯，已經(jīng)不適應(yīng)快速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)的要求，政府改革的呼聲日漸強(qiáng)烈。在新公共管理運(yùn)動(dòng)和公共選擇等理論的支撐下，公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革，公共部門利用從私營(yíng)資本處獲得資金、技術(shù)、管理等各方面的益處，彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，提高公共服務(wù)的效率，逐漸成為政府改革的新選擇?？傊胶献髂Ｊ较鹿讲块T有著各自不同的目標(biāo)，這是公私利益沖突的首要原因。

2. 主要原因：多重契約下公共部門的多重角色。公私合作制下，形成多重契約關(guān)系，分別是公私部門的顯性契約關(guān)系，公共部門與社會(huì)公眾的內(nèi)在契約關(guān)系，私營(yíng)部門與社會(huì)公眾的運(yùn)行契約關(guān)系。公共部門在這三重契約下分別扮演著不同的角色。（1）公私部門的顯性契約：宏觀層面，公共部門需要通過法律法規(guī)體系的制定來進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，為公私合作的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。微觀層面，公共部門則需要通過一系列具體的、可操作的制度和機(jī)制來保證公私合作模式真正落到實(shí)處，包括搭建公共服務(wù)平臺(tái)，選擇合作伙伴以及制定價(jià)格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。另外還需要作為參與者在公私合作中遵守合同規(guī)則，履行合同義務(wù)，承擔(dān)違約責(zé)任等。（2）公共部門與社會(huì)公眾的內(nèi)在契約：公共部門既要通過制定合理的機(jī)制來收集和反映公眾的意愿和要求，同時(shí)又必須對(duì)合作過程中產(chǎn)生的如高價(jià)低質(zhì)等不公平與不正義現(xiàn)象進(jìn)行處理，來保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。公共部門提供公共服務(wù)的責(zé)任并沒有完全轉(zhuǎn)移，如果私營(yíng)部門有履職失敗或者提供服務(wù)不合格等現(xiàn)象出現(xiàn)，公共部門還要承擔(dān)最終責(zé)任。（3）私營(yíng)部門與社會(huì)公眾的運(yùn)行契約：公共部門為了維護(hù)公眾利益進(jìn)行全程監(jiān)管，防止私營(yíng)部門在提供公共服務(wù)的過程中有不當(dāng)行為出現(xiàn)。對(duì)于達(dá)不到公眾要求的或者侵害廣大消費(fèi)者權(quán)益的爭(zhēng)端和糾紛進(jìn)行處理和協(xié)調(diào)等。根據(jù)以上分析可以得出，多重契約關(guān)系下政府多重角色加身，相互之間產(chǎn)生沖突在所難免，這是公私利益沖突的主要原因。

3. 內(nèi)在原因：公眾參與機(jī)制缺乏導(dǎo)致公共利益易受損。公共部門作為民意的代表者，制定決策的初衷必然是有利于公眾的根本利益的，但在決策實(shí)際執(zhí)行期間，對(duì)于民意的溝通和重視可能就會(huì)相應(yīng)忽視。對(duì)于溝通、疏導(dǎo)或者修正方面的不重視，讓公共部門作出“家長(zhǎng)式”決策時(shí)更加“雷厲風(fēng)行”。公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域事關(guān)社會(huì)公眾的根本利益，公眾有權(quán)力參與其中。但是，由于現(xiàn)有條件的限制，公眾參與公私合作的程度還很低。主要是因?yàn)椋菏紫?，立法位階低，中央層面尚且只有部委規(guī)章，地方性法規(guī)的效力就更低。具體立法中對(duì)于公眾參與的規(guī)定簡(jiǎn)略或缺失，缺乏制度化安排。其次，公眾參與監(jiān)管的組織化程度低，幾乎沒有形成自己規(guī)?；膶I(yè)組織，對(duì)于有損公眾自身利益的行為監(jiān)督不力。再次，當(dāng)前公眾參與方式只限于投訴、舉報(bào)、建議、聽證會(huì)等單一方式。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等雖有建立，但是諸如在線調(diào)查等電子化的參與方式多是形式大于內(nèi)容，缺乏實(shí)時(shí)更新和及時(shí)反饋，作用通常不大，公眾參與熱情普遍不高。另外，由于信息公開方面的限制，公眾的知情權(quán)受到損害，往往處于被簡(jiǎn)單告知的被動(dòng)地位，無法真正全程參與。公眾參與機(jī)制的缺乏使得公共利益容易受損，這是公私利益沖突的內(nèi)在原因。

三、 我國(guó)PPP模式各方利益的協(xié)調(diào)對(duì)策

1. 前提：立足“社會(huì)責(zé)任本位”。社會(huì)責(zé)任本位，就是以社會(huì)整體利益為最高準(zhǔn)則。立足“社會(huì)責(zé)任本位”就是要立足社會(huì)整體利益，既不是單純的政府利益，也不是單純的個(gè)體利益。政府利益，即集中體現(xiàn)為國(guó)家意志和利益，國(guó)家在整體上代表全局利益與整體利益，但是在具體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中會(huì)化身為具體的的國(guó)家機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織，就不可避免的維護(hù)自己的部門或局部利益。個(gè)體利益，即個(gè)體的權(quán)利和自由。僅僅強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)利和自由，對(duì)于團(tuán)體和社會(huì)等集體的利益難免視而不見或不予重視。PPP的推廣中，關(guān)注政府利益的國(guó)家本位與國(guó)家利益觀，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志和行政權(quán)力，忽視企業(yè)和個(gè)人利益，勢(shì)必不利于PPP模式的長(zhǎng)久進(jìn)行；關(guān)注私營(yíng)資本利益的個(gè)體本位和個(gè)體利益觀，片面追求個(gè)體利益，不顧國(guó)家與社會(huì)利益，也無法使PPP模式健康發(fā)展。PPP模式的精神的實(shí)質(zhì)，體現(xiàn)在不是只立足國(guó)家意志和利益，單純干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)，也不是只立足于企業(yè)個(gè)體本位，只顧個(gè)體利益，而是要公私兼顧，立足社會(huì)責(zé)任本位，維護(hù)最廣大的社會(huì)公眾的利益。

2. 重點(diǎn)：有效平衡協(xié)調(diào)公私部門利益。集體利益與個(gè)體利益的矛盾，是物質(zhì)生活領(lǐng)域貫穿人類社會(huì)始終的基本矛盾。但在一定條件下又可以相互轉(zhuǎn)化。當(dāng)集體利益與個(gè)體利益不協(xié)調(diào)時(shí)，就需要有與博弈均衡相適應(yīng)的制度，使其在動(dòng)態(tài)調(diào)整中自發(fā)實(shí)現(xiàn)新的均衡。PPP模式的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)決定了公私合作項(xiàng)目推廣過程中尤其需要有效平衡協(xié)調(diào)公私部門的利益。公私合作中公共部門由原來的投資者、經(jīng)營(yíng)者、管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的提供者、規(guī)則制定者、監(jiān)管者。公共部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，約束權(quán)力，培育和樹立契約精神，建立完善的監(jiān)管制度。政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任不能推卸給企業(yè)，比如對(duì)于項(xiàng)目的財(cái)政支付或者補(bǔ)貼責(zé)任，還要做好物有所值（VFM）項(xiàng)目論證，全方位保障項(xiàng)目的正常與順利進(jìn)行。對(duì)于PPP項(xiàng)目社會(huì)資本合作方的選擇與規(guī)范，結(jié)合財(cái)政部的《操作指南》以及發(fā)改委的《合同指南》，用于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動(dòng)。企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)該在理性與規(guī)范的制度環(huán)境中開展，應(yīng)該樹立企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。另外，應(yīng)該建立與完善信息公開制度與公眾參與機(jī)制，讓公眾等社會(huì)第三方力量參與項(xiàng)目的監(jiān)督，增加公私合作項(xiàng)目的透明度，遏制官商勾結(jié)等尋租腐敗。

3. 難點(diǎn)：構(gòu)建責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則，指在經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中各管理主體和經(jīng)營(yíng)主體所承受的權(quán)（力）利、利益、義務(wù)和職責(zé)必須相一致，不應(yīng)當(dāng)有脫節(jié)、錯(cuò)位、不平衡等現(xiàn)象存在。[8]責(zé)，指責(zé)任，不僅是對(duì)主體違反義務(wù)時(shí)的否定性評(píng)價(jià)或法律責(zé)任，更是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中對(duì)特定角色的權(quán)力（利）義務(wù)要求；權(quán)，指權(quán)利和權(quán)力，在經(jīng)濟(jì)法中與職責(zé)和義務(wù)具有一體性；利，指利益，不僅表明經(jīng)濟(jì)法的經(jīng)濟(jì)性特征，而且要求將利與權(quán)責(zé)相統(tǒng)一；效，指效益，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。PPP模式具備伙伴關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享的特征。這三點(diǎn)特征正是經(jīng)濟(jì)法責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則的良好體現(xiàn)。有權(quán)力和權(quán)利，也要有責(zé)任和義務(wù)，責(zé)任、權(quán)力、權(quán)利、效益相統(tǒng)一。PPP模式初衷是惠民工程，也要防止成為損害公眾利益的“害民”工程。許多學(xué)者認(rèn)為，PPP模式不是一場(chǎng)婚禮，更像是一場(chǎng)婚姻。政府和社會(huì)資本共同出資辦一場(chǎng)風(fēng)光的婚禮固然容易，風(fēng)雨同舟攜手走過幾十年卻需要苦心經(jīng)營(yíng)。PPP模式的失敗案例表明，公私部門雖然在初期建立了合作關(guān)系，但是由于各種風(fēng)險(xiǎn)的不當(dāng)應(yīng)對(duì)，還是可能以失敗告終。民眾作為最終的利益相關(guān)者，最后還是損失的直接承擔(dān)者。因此，建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制就尤為重要。

4. 保障：完善PPP法制體系建設(shè)。當(dāng)前PPP模式在我國(guó)還不夠成熟，現(xiàn)有法律體系還不夠系統(tǒng)，效力層級(jí)也比較低。已經(jīng)出臺(tái)的多個(gè)“通知”或者“意見”，無不是部門規(guī)章。由發(fā)改委牽頭，六部委共同起草PPP領(lǐng)域的基本法《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》經(jīng)歷了自2014年5月首次發(fā)布征求意見稿以來的8次修改之后終于出臺(tái)，于2015年6月1日正式施行。應(yīng)該明確，“特許經(jīng)營(yíng)”只是PPP中的一種類型，不能涵蓋PPP的所有類型以及相應(yīng)的規(guī)范。由“法”改為“管理辦法”，僅解決了PPP推廣的“燃眉之急”，建立一套相對(duì)完善的PPP法制體系則是當(dāng)務(wù)之急。在法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)上，財(cái)政部和發(fā)改委等部委之間都力爭(zhēng)PPP模式的推廣，難免存在部門博弈，大的方向上基本趨同，但是細(xì)節(jié)方面難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如，發(fā)改委的《合同指南》與財(cái)政部的《操作指南》中對(duì)于“國(guó)有企業(yè)”是否可以作為社會(huì)資本主體的身份問題就有不同規(guī)定。此外，在適用范圍上，操作模式分類上以及工作機(jī)制上等，這樣的差異之處還有很多。兩部委的規(guī)定不一致，在PPP模式具體執(zhí)行過程中勢(shì)必讓人困惑，進(jìn)而對(duì)PPP模式的推進(jìn)造成阻礙。應(yīng)該看到，PPP模式是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中涉及政府、企業(yè)與社會(huì)，更涉及到土地、財(cái)政、金融與規(guī)劃等多個(gè)部門。因此PPP法律的制定應(yīng)具有綜合性的特點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)方面的能力和利益。同時(shí)，配套機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于PPP項(xiàng)目的執(zhí)行和落地至關(guān)重要，建立跨部門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)各部委權(quán)力職責(zé)進(jìn)行分工配置和不同利益之間的協(xié)調(diào)也應(yīng)該同步進(jìn)行。

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基金項(xiàng)目：河北省教育廳項(xiàng)目“創(chuàng)新中小企業(yè)融資的法律制度”（項(xiàng)目號(hào)：SZ2010120）。

作者簡(jiǎn)介：李楠楠（1985-），女，漢族，黑龍江省哈爾濱市人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法博士生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論；王儒靚（1965-），男，漢族，山西省太原市人，河北金融學(xué)院法律系主任、教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、金融法。

收稿日期：2015-12-17。