財政分權(quán)體制下的地方政府環(huán)境規(guī)制困境分析

尚莉 楊尊亮

摘要：文章立足于我國當前環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟發(fā)展之間兩難沖突的現(xiàn)實狀況，運用“高能激勵”效用，分析在財政分權(quán)體制之下財政激勵對地方政府行為的影響，進而對我國環(huán)境質(zhì)量施加影響。最后指出，地方政府環(huán)境規(guī)制不力的根源在于缺乏使地方政府有動力和有能力進行環(huán)境規(guī)制的制度環(huán)境，因此，要想走出地方政府的環(huán)境規(guī)制困境還是得從制度層面入手。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；地方政府；環(huán)境規(guī)制

一、 引言

自改革開放以來，中國經(jīng)濟保持了較長時期的高速增長，與此同時，中國生態(tài)環(huán)境形勢也日益嚴峻，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量之間的沖突日益顯現(xiàn)。由《中國環(huán)境狀況公報》（2008年～2013年各期數(shù)據(jù)）顯示：中國突發(fā)環(huán)境事件2008年發(fā)生135起，2009發(fā)生171起，2010年發(fā)生156起，2011年發(fā)生106起，2012年542起，2013年712起。最近幾年的特大、重大環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生的情況也昭顯出了政府的環(huán)境規(guī)制失靈。市場經(jīng)濟中，各經(jīng)濟行為主體追求利益最大化，往往無法顧及經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的負外部性，例如環(huán)境污染問題。對于這些問題的解決，僅僅依靠市場調(diào)控是不可能現(xiàn)實的。要想有效控制經(jīng)濟活動的負外部性影響，必須有政府的介入，其可以通過制定環(huán)境規(guī)制來達到降低經(jīng)濟活動負外部性的目的。

制定和實行環(huán)境規(guī)制的過程，也是各級政府與市場主體、公眾利益相互博弈的過程。而地方政府在這整個利益鏈條中更是起到“承上啟下”的作用，因此，地方政府就需要處理好各方關(guān)系，特別是在不同的時代背景、不同的發(fā)展階段以及不同的政策方針下，要差異化其政策選擇。十八大報告中明確提出要大力推進生態(tài)文明建設(shè)，這也就釋放出中央政府保護環(huán)境的強烈決心和信號。但由于政府層級的存在，在政策的具體制定和實施過程中，各級政府之間往往存在偏差：地方政府能否正確接受及執(zhí)行中央的政策？地方政府能否制定更多激勵措施，更加側(cè)重于對環(huán)境的保護？各地方政府之間政策是否一致？對這些問題的準確回答，有助于我們更有針對性地提出環(huán)境保護方案。本文主要運用“高能激勵”效用，分析在財政分權(quán)體制之下財政激勵對地方政府行為的影響，進而對我國環(huán)境質(zhì)量施加影響。

二、 文獻綜述

基于本文的研究思路，對財政分權(quán)與地方政府行為的之間的關(guān)系進行分析是本文需要厘清的基礎(chǔ)問題。財政分權(quán)能夠激勵地方政府的行為，這一理論最早是由Tiebout提出的。他的“用腳投票”理論（Tiebout，1956）提出了七大假設(shè)條件，在這些條件下，他進一步提出了地方政府支出模型。該模型主要闡述了以下內(nèi)容，通過社區(qū)之間的流動，人們能夠自由的選擇稅收和公共服務(wù)，并將兩者組合起來，進而實現(xiàn)對自身最有利的配置方式。如果人人都能自由組合，則整個社會的資源亦能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)配置。按照這一理論，通過實施財政分權(quán)體制，地方政府能更有積極性的提供多樣的公共服務(wù)產(chǎn)品，以滿足不同人群的需求。而與此同時，多樣化的公共服務(wù)產(chǎn)品也能吸引更多的公民來到地方政府管轄的區(qū)域生活。而公共環(huán)境正是公共服務(wù)的一個重要組成部分。繼此理論之后，很多學(xué)者如Musgrave（1959）、Oates（1985）都提出了不同的理論。這些理論雖略有差異，但都強調(diào)地方政府之間存在相互競爭的關(guān)系以及競爭對地方政府的重要性。并且都認為財政分權(quán)的程度越高，地方政府資源配置的權(quán)利越大，其能夠提供給民眾的公共服務(wù)產(chǎn)品就越多，當然包括提供更好的公共環(huán)境。由于這些理論在本質(zhì)上的相同性，因此被統(tǒng)一定義為第一代財政分權(quán)理論。

Weingast（1997）、錢穎一（1997，1998）、Roland（1998）等提出了全新的理論，被稱為第二代財政分權(quán)理論。這些學(xué)者認為上述概念對于地方官員的設(shè)定過于理想化。地方官員也存在自身利益，當自身利益與公眾發(fā)生沖突時，也會導(dǎo)致決策出現(xiàn)錯誤。為了克服這一矛盾，在第一代財政分權(quán)理論的基礎(chǔ)上，他們提出了全新的理論：機制設(shè)計和激勵相容理論。通過這些理論，可以在官員與公眾利益之間尋求平衡。例如在環(huán)境質(zhì)量問題上，可以設(shè)置激勵相容機制，激勵官員將提供良好的環(huán)境作為自身的最大化利益。相反，若該機制缺失，官員就會為了自身私利，放任企業(yè)的排污問題，甚至通過向企業(yè)設(shè)租的方式追求自身利益，使得環(huán)境污染問題愈來愈嚴重。

誠然，上述制度的設(shè)定仍然過于理想化。每個國家的歷史背景和國情都不盡相同，該理論模型在實際運用中仍然會受到諸多限制。學(xué)者們也普遍意識到這一點，因此對該理論模型的研究也從偏重于理論層面轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究層面。一些學(xué)者通過對不同國家不同時期進行采樣分析，提出了自己的主張。國內(nèi)也有很多學(xué)者對此進行了實證研究，其研究狀況如下：章泉、楊瑞龍等（2007）在國內(nèi)首次實證分析了財政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系。他們通過分析，認為財政分權(quán)的程度與環(huán)境質(zhì)量之間是負相關(guān)的關(guān)系，也就是說財政分權(quán)程度越高，地方政府對于環(huán)境保護的力度就越低；薛剛、潘孝珍（2012）對財政分權(quán)與地方環(huán)境污染的關(guān)系，在從支出和收入分權(quán)度兩個方面進行了分析后得出支出分權(quán)度與環(huán)境污染水平成反比，收入分權(quán)度與環(huán)境污染水平的影響關(guān)系不確定；閆文娟、鐘茂初（2012）從理論上提出假設(shè)，利用實證檢驗，最后得出中國式財政分權(quán)確實增加了外溢性公共物品（如廢水）以及覆蓋全國的純污染公共物品（如二氧化硫）的污染排放強度，但并沒有增加地方污染公共物品（如固體廢棄物）的污染排放強度；由于排污費收取的人為因素較大，因此其對于抑制污染物的排放作用并不顯著；在財政分權(quán)制度的作用下，地方政府可以有選擇地放松了一些上繳稅收高的工業(yè)企業(yè)的二氧化硫以及固體廢物排放的監(jiān)管，導(dǎo)致污染物與排污費都在不斷增加的結(jié)果。

三、 中國式的“財政分權(quán)”對地方政府的環(huán)境規(guī)制

中國的財政分權(quán)有著自身的特殊性。中國所特有的政治集權(quán)、官員晉升激勵伴隨著財政分權(quán)能夠?qū)Φ胤秸┘訌姶蟮恼蝿恿?，促使它積極的推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。中國政府采取“自上而下”的競爭方式，地方政府只對中央政府負責(zé)，而中央政府對地方政府采取以GDP為主要指標的考核方式。這樣的一種政治激勵使得作為“理性人”的地方政府便沒有環(huán)境監(jiān)管的動力，為了追求GDP不惜以犧牲環(huán)境為代價姑息那些產(chǎn)值大、利稅高的污染企業(yè)。加上我國的現(xiàn)行的財稅體制，地方政府的財權(quán)與事權(quán)的不相稱，地方收支缺口大，財力不足，這樣在有限的財力下地方政府便會想辦法開源節(jié)流：一方面大力發(fā)展經(jīng)濟，充裕地方財政；另一方面便會縮減開支，如減少環(huán)保投入。當前的政治激勵和財政約束機制，無法激勵地方政府進行環(huán)境規(guī)制，也沒有賦予其相應(yīng)的規(guī)制能力。這些原因共同造成了地方政府的環(huán)境規(guī)制困境。下面將從政治激勵和財政約束兩個方面分析我國地方政府的環(huán)境規(guī)制困境：

1. 地方政府面臨的政治激勵和財政約束。

（1）官員政績考核制度對經(jīng)濟的推動性。我國實行五級政府機制，上級政府通過政績考核來促進各下級政府進行經(jīng)濟發(fā)展上的競爭，從而形成了促進經(jīng)濟發(fā)展的政治動力機制。這種機制，能夠?qū)掖罅Πl(fā)展經(jīng)濟的總目標與地方政府官員激勵機制緊密聯(lián)系在一起，使得這一政府結(jié)構(gòu)體系能夠適應(yīng)我國國情，并且充分發(fā)揮效用。我國的政治層級中，地方政府的黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，并非直接選舉產(chǎn)生，而是采取上級委任的方式。這種方式進而使得我國政治晉升考核機制采用上級政府評價的方式。在這一考核機制的作用下，地方政府普遍注重本地區(qū)的GDP發(fā)展水平，并將其作為工作的重中之重。當其他因素例如環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相背離時，地方政府當然會毫不猶豫的選擇以犧牲環(huán)境為代價來優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟。

（2）地方政府面臨的財政壓力。我國自實行財政分權(quán)改革以來，在這一背景之下產(chǎn)生的分稅制財政體制作為我國現(xiàn)行的財政制度。從20世紀80年代以來，我國逐步實施財政分權(quán)改革，將財政包干作為制度改革的核心。改革以來，為了調(diào)動地方政府的工作積極性，財政包干制度為地方政府制訂了很多優(yōu)惠政策，其中主要體現(xiàn)在地方政府的財政權(quán)力得到大幅度加強。但是與此同時，中央權(quán)力讓渡導(dǎo)致中央對地方的控制不足等問題。為了克服這一問題，中央政府從1994年開始推行分稅制，這一制度可以視為中央的收權(quán)政策。由于分稅制使得財政權(quán)集中在中央，又導(dǎo)致了地方出現(xiàn)財政收支的缺口時又不得不依賴中央轉(zhuǎn)移支付的問題。在中國現(xiàn)行的屬地管理及逐級發(fā)包的模式下，地方政府又是地方行政事務(wù)的主要處理者。而現(xiàn)行的分稅制使得自上而下的財政權(quán)利逐層減弱，這樣地方政府的財政收入能力得到實質(zhì)性的削弱，但其承擔的支出責(zé)任并沒有相應(yīng)減少，因此，事權(quán)和財權(quán)不相匹配的矛盾在地方政府表現(xiàn)得非常突出，這就進一步加大了地方對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度，但該制度本身存在缺陷，例如財政轉(zhuǎn)移支付的占比很小，無法根本解決貧困地區(qū)政府的資金缺口壓力；轉(zhuǎn)移支付的審批不規(guī)范，申請成本高；省級以下各級政府的轉(zhuǎn)移支付又缺乏相應(yīng)規(guī)制，基層政府收入來源不夠穩(wěn)定等，都導(dǎo)致上級政府的轉(zhuǎn)移支付很難真正緩解地方財政困難。

2. 地方政府的環(huán)境規(guī)制問題。我們必須結(jié)合現(xiàn)有的政治激勵以及財政分權(quán)機制來理解地方政府這一理性人主體所采取的環(huán)境保護行為。從學(xué)者們的實證分析來看，地方政府對環(huán)境問題的規(guī)制主要表現(xiàn)出無動力和無能力等問題。

（1）地方政府環(huán)境規(guī)制動力不足。地方政府對于地方公共服務(wù)的提供具有多重任務(wù)和多維度的特征。地方官員的考核采取以GDP為主的“高能激勵”方式，導(dǎo)致了官員普遍將工作重心放在推進經(jīng)濟發(fā)展這一維度上。最終導(dǎo)致努力配置扭曲（Holmstrom & Milgrom，1991）的結(jié)果。這一結(jié)果將不利于向中央政府傳遞民眾對于公共產(chǎn)品的需求偏好。如張軍（2007）等學(xué)者經(jīng)過對我國上世紀90年代的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況進行研究，發(fā)現(xiàn)那個年代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資增長迅速，這與當時我國實行的財政分權(quán)制度有直接的關(guān)系。徐現(xiàn)祥等（2007）通過分析地方官員任職交流和經(jīng)濟增長速度的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，地方官員交流后，通常通過發(fā)展當?shù)氐诙a(chǎn)業(yè)的方式來推動經(jīng)濟增長，而第二產(chǎn)業(yè)包含的工業(yè)和建筑業(yè)都是污染較為嚴重的行業(yè)。對第二行業(yè)的大力發(fā)展，必然會加重當?shù)氐沫h(huán)境污染問題。地方政府這種為經(jīng)濟增長而對環(huán)境采取的破壞性競爭方式，只能導(dǎo)致當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的進一步惡化。

我國當前的政績考核觀仍然以GDP為主要考核指標，民眾對于地方政府官員政績考核的影響力有限。在這一政績考核標準之下，地方政府的工作目標更為直接和短期化，他們會為了晉升而推行種種競爭措施，如降低環(huán)境標準引入外資。這些措施都以追求短期經(jīng)濟增長為主要目標，在不同程度上犧牲了當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量，對環(huán)境造成極大危害。另外，環(huán)境污染行為本身缺乏有效的懲罰措施，地方環(huán)境保護部門制定的措施難以的有有效貫徹實施。中央政府不定期的轉(zhuǎn)向環(huán)境治理行動，雖然能夠在短期內(nèi)對環(huán)境污染問題進行控制，但從長遠來看，這些行動反而放任了地方政府的免費搭車行為，對環(huán)境質(zhì)量的長期改善作用甚微。

（2）環(huán)境規(guī)制能力不足。在我國現(xiàn)行的財稅體制下，地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府承擔的事權(quán)多，但財力相對緊張。財力的緊張，導(dǎo)致地方政府能夠投入到環(huán)境治理的資金有限。這一現(xiàn)象在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)的尤為明顯。環(huán)境污染治理的投入短缺是環(huán)境規(guī)制能力不足的主要表現(xiàn)。雖然環(huán)境保護的投入逐年增長，但是嚴重的環(huán)境污染問題以及重大的環(huán)境污染突發(fā)事件仍然時有發(fā)生。特別是在面對跨地區(qū)、跨流域的大型環(huán)境污染事件時，資金的不足表現(xiàn)的更為突出。資金短缺成為當前環(huán)境污染治理的重大阻礙?，F(xiàn)有的環(huán)境污染治理體制，仍然具有計劃經(jīng)濟的特征。責(zé)任的分配以及資金的投入都由政府掌控。并且環(huán)境污染的治理是個長期的過程，其投資也具有周期長、見效慢、收益低以及環(huán)境保護的正外部性等特點，使得私人投資不愿積極主動介入該領(lǐng)域，民間環(huán)保投資的積極性還遠遠沒有調(diào)動起來，這就使得環(huán)保投資渠道較單一，主要還是依靠政府的財政撥款，這無疑進一步加重地方政府原本就比較緊張的財政負擔。

四、 解決環(huán)境規(guī)制問題的路徑選擇

結(jié)合上述分析可知，地方政府環(huán)境規(guī)制不力的根源在于缺乏使地方政府有動力和有能力進行環(huán)境規(guī)制的制度環(huán)境，因此，要想走出地方政府的環(huán)境規(guī)制困境還是得從制度層面入手：

1. 優(yōu)化政績考核機制，強化環(huán)境保護的內(nèi)在激勵。要加強地方政府對環(huán)境污染的重視程度，必須首先優(yōu)化政績考核機制。應(yīng)當將環(huán)境保護納入政績考核中來，并將其作為與經(jīng)濟增長同等重要的政績考核指標，。這也是目前我國大力推進生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。環(huán)保指標也應(yīng)當同時符合“科學(xué)、可測、可控”的三性要求。此外，由于在一些重大突發(fā)性環(huán)境污染事件中，對于主要負責(zé)官員的處罰較輕，導(dǎo)致官員普遍不重視環(huán)境保護，對于潛在的環(huán)境污染行為無法發(fā)揮震懾作用。為了克服這些問題，需要制定嚴格的官員責(zé)任規(guī)則，加大對環(huán)境污染失職行為的懲處。

2. 加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)化現(xiàn)行財政分權(quán)體制。財政制度不健全，導(dǎo)致地方財政壓力過大，債務(wù)負擔過重。究其原因，就在于地方政府的財權(quán)和事權(quán)失衡。地方財政緊張，自然也會影響到對環(huán)境污染的治理投資，所以，解決我國地方政府環(huán)境規(guī)制的困境，也要從優(yōu)化財政體制著手。堅持現(xiàn)有的分稅制財政體制不變，在此基礎(chǔ)上，更合理的分配各級政府之間的財權(quán)和事權(quán)，科學(xué)有效的規(guī)劃各級政府之間的收入和支出關(guān)系，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大財力轉(zhuǎn)移支出比重，努力解決地方的財政困難問題，為地方政府的環(huán)境規(guī)制提供必要的財力保障。

3. 加強跨區(qū)域環(huán)境規(guī)制政府合作。環(huán)境資源所具有的公共屬性，導(dǎo)致各地區(qū)在使用環(huán)境資源過程中具有競爭關(guān)系。由于環(huán)境容量有限，各地區(qū)對環(huán)境的競爭性使用會導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制標準的降低。對于環(huán)境資源的跨地區(qū)使用，往往會超出當?shù)丨h(huán)境的承載能力。在跨區(qū)域環(huán)境資源治理過程中，如湖泊、河流等，各地方政府普遍存在搭便車的心態(tài)，互相推諉，導(dǎo)致環(huán)境問題日益難以解決。為了避免這種推諉扯皮的政府行為出現(xiàn)，上級政府應(yīng)當加強引導(dǎo)，推動區(qū)域環(huán)境治理合作，并且建立起跨區(qū)域環(huán)境污染治理聯(lián)動機制，建立統(tǒng)一的環(huán)境治理標準、更透明的環(huán)境信息共享平臺、互相分擔環(huán)境治理資金等等。

最后，需要強調(diào)的是政府的環(huán)境規(guī)制過程離不開公眾的參與和支持，政府應(yīng)該逐步公開政務(wù)，增加工作的透明度，多與公眾互動，鼓勵公眾積極參與環(huán)保方案的制定與調(diào)整，反應(yīng)公眾的利益訴求，傳達公眾的環(huán)境偏好。此外，改善環(huán)境質(zhì)量，除了政府的規(guī)制之外，民眾的環(huán)境教育水平提高，環(huán)境保護理念的宣傳等都非常必要。

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作者簡介：尚莉（1986-），女，漢族，河南省駐馬店人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為財政理論與財政政策、房地產(chǎn)經(jīng)濟與管理；楊尊亮（1970-），男，漢族，山東省鄆城縣人，哈爾濱工業(yè)大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院副教授，研究方向為財政理論與財政政策、世界經(jīng)濟。

收稿日期：2015-12-18。