論人民民主的制度化、法律化、法治化

王文兵

[摘要]人民民主的制度化、法律化、法治化，步步推進，環(huán)環(huán)相扣，相互支撐，不斷深化，集中反映了中國特色社會主義民主政治建設(shè)和政治體制改革的歷史進程。制度化、法律化、法治化盡管都是人民民主的實現(xiàn)形式和制度保障，但其具有不同的針對性、邏輯層次、思想內(nèi)涵和社會政治功能。三者之間既相互促動、相互支撐，又各有其鮮明特征和關(guān)注重點；彼此之間雖多有交叉重疊之處，又不能彼此混同或取代。三者配套共同構(gòu)成了中國特色社會主義民主政治的實踐體系?？傮w而言，人民民主的制度化、法律化、法治化是一個不斷遞進升級的政治文明化進程，標(biāo)志著中國特色社會主義民主政治建設(shè)的不斷進步，也是我們把握和展示中國特色社會主義民主政治建設(shè)歷史進程的思想圖景。

[關(guān)鍵詞]人民民主；制度化；法律化；法治化；社會主義民主政治

[中圖分類號]D621[文獻標(biāo)志碼]A[文章編號]16724917（2016）02008207

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨深刻總結(jié)了以往中國社會主義建設(shè)的歷史經(jīng)驗，認為主要有兩大歷史教訓(xùn)必須記?。骸耙皇菦]有集中力量發(fā)展經(jīng)濟，二是沒有切實建設(shè)民主政治。”[1]436因此，黨果斷地糾正了“以階級斗爭為綱”的錯誤路線，實現(xiàn)了黨和國家工作重心的歷史性轉(zhuǎn)變，確立了“一個中心、兩個基本點”的基本路線，在不斷推進經(jīng)濟體制改革的同時，積極進行以堅持和發(fā)展人民民主為主旨的政治體制改革。社會主義民主政治建設(shè)取得了重大進步。這主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面深刻認識到堅持和發(fā)展人民民主對于中國社會主義建設(shè)的極端重要性，強調(diào)民主是解放思想和調(diào)動人民積極性的重要條件；人民民主是社會主義的生命，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心；沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化。另一方面清醒地認識到，為了堅持和發(fā)展人民民主，就必須實現(xiàn)人民民主的制度化、法律化、法治化，建設(shè)社會主義法治國家。改革開放30多年來，中國共產(chǎn)黨逐步形成和確立了中國特色社會主義民主政治建設(shè)的總體藍圖：發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，建設(shè)社會主義法治國家、法治政府和法治社會，不斷提高社會主義政治文明水平，是社會主義民主政治建設(shè)的總體目標(biāo)；堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一是推進政治體制改革、建設(shè)社會主義法治國家的根本指針；全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化則是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。可以說，人民民主的制度化、法律化、法治化，步步推進，環(huán)環(huán)相扣，相互支撐，不斷深化，集中反映了中國特色社會主義民主政治建設(shè)的歷史進程。黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家”的總目標(biāo)，強調(diào)依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，強調(diào)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系等一系列重大理論和實踐問題，集中體現(xiàn)了當(dāng)代中國共產(chǎn)黨人對于人類社會發(fā)展規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認識達到了新的思想高度，標(biāo)志著中國特色社會主義民主政治建設(shè)和政治體制改革的縱深推進和全面拓展。

一、人民民主的制度化

改革開放以來，以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人雖然常常把人民民主的制度化、法律化相提并論，但實際上他們首先強調(diào)的是民主的制度化。這也符合制度化與法律化之間的邏輯關(guān)系。他們強調(diào)民主的制度化，主要是針對兩個方面的問題。一是針對我們以往制度建設(shè)不足的狀況以及由此造成的社會政治混亂狀況。鄧小平說：“好多事情我們過去沒有經(jīng)驗，已經(jīng)取得的好經(jīng)驗也沒有條理化、制度化，還有很多問題始終沒有得到很好的解決，特別是文化大革命期間，林彪、‘四人幫的十年橫行，把一切都搞亂了。”[2]245要克服這種混亂狀況，形成良好的社會政治秩序，必須建立健全各種制度，嚴(yán)格按照制度辦事。二是針對個人專斷作風(fēng)。由于制度不健全、未能嚴(yán)格遵守制度和一些不好的領(lǐng)導(dǎo)制度、工作制度等制度上的原因，個人專斷作風(fēng)潛滋暗長，或隱或現(xiàn)，長期存在。鄧小平總結(jié)說：“從遵義會議到社會主義改造時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領(lǐng)導(dǎo)，實行民主集中制，黨內(nèi)民主生活比較正常?？上?，這些好的傳統(tǒng)沒有堅持下來，也沒有形成嚴(yán)格的完善的制度。例如，黨內(nèi)討論重大問題，不少時候發(fā)揚民主、充分醞釀不夠，由個人或少數(shù)人匆忙做出決定，很少按照少數(shù)服從多數(shù)的原則實行投票表決，這表明民主集中制還沒有成為嚴(yán)格的制度?！盵2]330由于民主集中制沒有成為一種嚴(yán)格完備的制度，一個人能否按照這一組織原則行事在很大程度上取決于他的思想、品質(zhì)和作風(fēng)以及其他因素。與此相應(yīng)，民主更多地被視為一種精神、一種思想、一種方法、一種作風(fēng)，而忽視了民主的制度建設(shè)。事實證明，即使像毛澤東那樣偉大的人物，隨著個人威望的不斷提高和環(huán)境的變化，也會有意無意地違背黨的這一組織原則。[1]200要不斷堅持和發(fā)展人民民主，就必須繼續(xù)堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度及其具體制度，就必須使民主集中制等黨和國家的基本原則成為嚴(yán)格完善的制度，就必須使這些制度具備應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

鄧小平認為，在黨和國家政治生活中存在的諸多不合理現(xiàn)象和嚴(yán)重弊端，諸如官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中的現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象等等，其實都有其制度上的原因，在很大程度上是由于缺乏健全的制度、未能嚴(yán)格遵守已有制度和一些不合理的制度造成的。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中對此作了深刻分析，至今仍具有很強的針對性和指導(dǎo)意義。要克服這些不合理的現(xiàn)象和弊端，既要從思想上作風(fēng)上解決這些問題，更要從制度上解決這些問題。因為制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也難以解決好。因此，首先必須從制度上解決這些問題，主要包括嚴(yán)格遵守那些行之有效的合理制度，完善那些基本合理但存在缺陷的制度，改革那些不合理的和過時的制度，建立適應(yīng)時代需要的一系列新制度。只有加強制度建設(shè)，在各個方面都形成合理的制度及其相互協(xié)調(diào)的制度體系，人們才能有章可循，增強確定性和可預(yù)期性，防止個人的主觀隨意性，減少摩擦，提高工作效率。比如，為了實現(xiàn)新老交替和干部的年輕化，就必須建立退休制度。鄧小平說：“國家不建立退休制度會影響到整個國家的生氣，軍隊不建立退休制度，也就不能保持自己的生氣。有了退休制度，人人都知道自己到哪年該怎么樣，這就比較好辦。否則一個人一個人地處理問題，處理不下去?！盵2]288與個人責(zé)任相比，制度是決定性因素，制度的好壞直接影響到個人的行為?！拔覀冞^去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。……不是說個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵2]333

改革是社會主義制度的自我完善和自我發(fā)展。制度建設(shè)始終是改革的一個重大任務(wù)。改革開放以來，黨始終把制度建設(shè)擺在突出位置，不斷強調(diào)制度建設(shè)的重要性、迫切性和優(yōu)先性，始終堅持把實踐中已見成效的方針政策及時上升為黨和國家的制度，不斷強化、深化和細化各項制度建設(shè)，不斷推進制度體系建設(shè)。黨的十三大報告指出：“應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確。這樣才能形成政治、經(jīng)濟和社會生活的新規(guī)范，逐步做到：黨、政權(quán)組織同其他社會組織的關(guān)系制度化，國家政權(quán)組織內(nèi)部活動制度化，中央、地方、基層之間的關(guān)系制度化，人員的培養(yǎng)、選拔、使用和淘汰制度化，基層民主生活制度化，社會協(xié)商對話制度化?？傊?，應(yīng)當(dāng)通過改革，使我國社會主義民主政治一步一步走向制度化、法律化。這是防止‘文化大革命重演，實現(xiàn)國家長治久安的根本保證。”[1]496習(xí)近平同志指出：“我們要堅持以實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，堅持和完善現(xiàn)有制度，從實際出發(fā)，及時制定一些新的制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，為奪取中國特色社會主義新勝利提供更加有效的制度保障?！盵3]10黨的十八屆三中全會強調(diào)：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策?！盵4]

當(dāng)代中國共產(chǎn)黨人愈益深刻認識到制度建設(shè)的深遠意義，經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和社會管理體制改革等等，其中心內(nèi)容之一就是建立健全各種制度，實現(xiàn)民主的制度化，“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。”[2]336在當(dāng)今全面深化改革的歷史時期，我們尤其需要深刻把握深化改革與制度建設(shè)的互動關(guān)系。一方面以改革促進制度建設(shè)，通過深化改革，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型；另一方面以制度的力量和權(quán)威凝聚改革共識，為深化改革奠定良好的制度基礎(chǔ)和保障。正如有學(xué)者所說，制度所蘊涵的核心價值、所具有的引導(dǎo)、教化、激勵和懲戒功能及其可預(yù)期性、可重復(fù)性、可操作性、可救濟性、可持續(xù)性等優(yōu)勢可以凝聚轉(zhuǎn)型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現(xiàn)自身利益最大化。[5]我們必須善于將制度建設(shè)與改革實踐有機地結(jié)合起來，使改革走上制度化軌道，使制度建設(shè)不斷獲得新的動力，以實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新不斷推動制度創(chuàng)新和制度優(yōu)化，為民主的法律化、法治化提供堅實寬廣的制度基礎(chǔ)和保障。

二、人民民主的法律化

在強調(diào)民主制度化的基礎(chǔ)上，鄧小平等中國共產(chǎn)黨人更為強調(diào)的是民主的法律化，其針對的問題主要包括以下幾個方面。一是基于以往“大民主”的歷史教訓(xùn)?！拔母铩睍r期，盛行所謂“大民主”，大搞群眾運動，提倡“大鳴、大放、大辯論、大字報”，以至到了“踢開黨委鬧革命”“砸爛公檢法”的極端地步，以革命的名義破壞了正常的社會秩序，造成了嚴(yán)重的內(nèi)亂。鄧小平總結(jié)說：“‘文化大革命時搞‘大民主，以為把群眾哄起來，就是民主，就能解決問題。實際上一哄起來就打內(nèi)戰(zhàn)。我們懂得歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)。”[6]200因此，充分發(fā)揚社會主義民主，必須健全社會主義法制，必須把兩者緊密地結(jié)合起來，千萬不能再搞那種“無法無天”的群眾運動。二是針對權(quán)大于法、以言代法和無法可依、有法不依的現(xiàn)實狀況。由于新中國成立以來我們長期對法制建設(shè)很不重視，法制很不完備，致使在很多問題上無法可依，形成了權(quán)大于法、以言代法的社會政治局面。鄧小平說：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?，F(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法也就跟著改變?！盵2]146要改變這種局面，克服這種權(quán)大于法、以言代法的問題，首先必須健全社會主義法制，樹立法律權(quán)威，形成按照法律辦事的行動方式、思維方式和行為習(xí)慣。三是針對黨國不分、黨政不分的政治體制。由于建國以來我們建立了一種高度集中的政治體制和長期實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，以至人們普遍把黨、國家和政府混同起來，形成了黨國不分、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。鄧小平強調(diào)民主的法律化，一個重要目的就是要實現(xiàn)黨國分開、黨政分開，糾正以往以黨代政、以言代法等政治亂象。鄧小平說：“糾正不正之風(fēng)、打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管。黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。這是一個黨和政府的關(guān)系問題，是一個政治體制的問題?！盵6]163堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不等于黨要直接管理一切，干預(yù)太多，不僅不利于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，搞不好反倒會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，影響黨的性質(zhì)和形象。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改變以往那種黨包辦一切的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨善于領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為“四個善于”：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一。[7]

鄧小平等中國共產(chǎn)黨人深入分析了人們黨政不分、法律意識普遍淡薄的復(fù)雜原因。大體而言，主要包括以下幾個方面：一是中國社會文化傳統(tǒng)的深刻影響；二是中國共產(chǎn)黨在長期革命戰(zhàn)爭中形成的主要依靠政策辦事的傳統(tǒng)；三是建國以后我們也沒有克服重政策輕法律的思想，法律缺乏應(yīng)有的尊嚴(yán)和權(quán)威，法制很不完備；四是由于黨享有崇高威望，養(yǎng)成了群眾遇事找黨委的習(xí)慣。鄧小平說：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！盵2]3321986年7月10日，《中共中央關(guān)于全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》就此作出了更為深入全面的分析：“黨內(nèi)有些人缺乏法制觀念，是有其復(fù)雜原因的。長期封建社會的影響，歷來只有‘人治的習(xí)慣，而缺乏‘法治的觀念；我們黨在長期的革命戰(zhàn)爭中，又主要依靠政策辦事；建國以后，本來應(yīng)該充分發(fā)揮法制的作用來治理國家，但由于長期受‘左的思想和習(xí)慣勢力的影響，輕視法律的思想沒有得到克服，以致在‘文化大革命時期，發(fā)展到了‘無法無天的地步，把憲法、法律的尊嚴(yán)破壞殆盡。同時，我們黨在群眾中享有崇高的威望，群眾有事習(xí)慣于找黨委、黨委書記解決問題，但是，由于我們有的黨員和干部不學(xué)法、不懂法，不重視法制，這就很容易產(chǎn)生‘以言代法的現(xiàn)象。因此，提高全黨的法制觀念，提高全黨維護法制的自覺性，是擺在我們面前的一項長期而艱巨的任務(wù)?！盵1]424-425

制度和法律雖然同屬社會規(guī)范的形式，都是一個群體、一個社會、一個國家的公共意志的集中體現(xiàn)，但嚴(yán)格說來，制度和法律、制度化和法律化還不完全是一回事，而是有重大區(qū)別的，既有邏輯層次上的區(qū)別，又有實質(zhì)內(nèi)容上的區(qū)別。從邏輯上說，制度化是法律化的基本前提，法律化只是制度化的一種表現(xiàn)形式；沒有制度化，就不可能有法律化，法律化一定是制度化；并非所有制度化都是法律化，都需要法律化，都應(yīng)該法律化。法律化既是制度化的法律形式，又是制度化的法律保障，屬于制度化的“二級形態(tài)”或制度化的“制度化”。從實質(zhì)內(nèi)容上說，制度化與法律化的主要區(qū)別在于：第一，實現(xiàn)主體不同。實現(xiàn)法律化的主體是立法、司法和執(zhí)法等法律專門機構(gòu)，而實現(xiàn)制度化的主體則是多種多樣的，原則上說，任何組織都可以成為制度化的主體；第二，范圍不同。法律化的范圍一般是統(tǒng)一確定的，而制度化的范圍則是靈活多變、大小不一且有顯隱之別的。制度化更具有多層次性、多樣性，既包括適用范圍很小、規(guī)定很細的工作規(guī)章制度，又包括適用范圍廣大、只有原則規(guī)定的社會制度等；既包括正式的制度，也包括非正式的制度。按照馬克思主義的基本觀點，一個社會或國家的經(jīng)濟制度特別是生產(chǎn)資料所有制決定它的政治制度和法律制度并由此決定其具體制度，法律制度介于經(jīng)濟制度、政治制度與具體制度之間，屬于社會制度的中觀層面。第三，實施方式不同。制度化的實施方式是多種多樣的；法律化的實施方式則有其專門的法律機構(gòu)。第四，基本性質(zhì)不同。與個人責(zé)任相比，制度無疑更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。與制度相比，法律則更具有權(quán)威性、規(guī)范性、程序性、專業(yè)性、強制性等諸多鮮明屬性。

因此，在民主的制度化的基礎(chǔ)上，再實現(xiàn)制度的法律化，猶如再加了一道保險，不僅是一種使制度合法化的必不可少的程序，而且能夠使制度更加權(quán)威化、神圣化、定型化、規(guī)范化、程序化、體系化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細化、條理化，更具有針對性、操作性和可適用性。法律制度是現(xiàn)代社會政治制度和國家制度的核心制度。一定的社會制度、政治制度和國家制度必須通過法律化，才能獲得其合法性和法律保障。法律化包含一系列制度化內(nèi)容，能夠賦予制度化以法律形式和法律保障，同時要求一切制度化內(nèi)容都必須依法建立，具有充分的法律依據(jù)，至少不得與法律相抵觸。堅持和發(fā)展人民民主，不僅需要實現(xiàn)民主的制度化，還必須實現(xiàn)民主的法律化。把黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民奮斗取得的歷史成果及其一系列制度化成果以法律形式予以確認、確立、規(guī)范、強化、細化和保障，這是依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本要求和基本前提。首先，要把社會主義、黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主專政等事關(guān)中國社會發(fā)展道路、國家制度、政治經(jīng)濟制度的基本原則以根本大法即憲法的形式加以確認和保障。鄧小平說：“對于這四項基本原則，必須堅持，絕不允許任何人加以動搖，并且要用適當(dāng)?shù)姆尚问郊右源_定?！盵2]358其次，要把國家和社會內(nèi)部的各種關(guān)系以法律形式確定下來。鄧小平說：“國家和企業(yè)、企業(yè)和企業(yè)、企業(yè)和個人等等之間的關(guān)系，也要用法律的形式來確定；它們之間的矛盾，也有不少要通過法律來解決?！盵2]147依此而言，黨同國家、政府、經(jīng)濟組織、社會組織、群眾團體之間的關(guān)系，國家機關(guān)各部門、政府各部門之間的關(guān)系，各級政府之間的關(guān)系，黨規(guī)黨法與國法的關(guān)系，如此等等，也要通過法律形式予以重新確認、確定和保障并運用法律手段解決其相應(yīng)的問題。就堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主法律化的關(guān)系而言，尤其重要的是正確把握和處理黨紀(jì)與國法的關(guān)系并以一定的法律形式確定下來，建立兩者銜接聯(lián)動、相互保障的機制體制，形成確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的法律體系和法治實踐體系。

中國特色社會主義制度的形成發(fā)展為中國特色社會主義法律體系的形成發(fā)展提供了內(nèi)在需求和制度基礎(chǔ)，中國特色社會主義法律體系則為中國特色社會主義制度提供了法律文本和規(guī)范表達，確立了中國特色社會主義制度的法律地位。[8]在全面深化改革的歷史時期，我們必須將法制建設(shè)與改革實踐有機地結(jié)合起來，既使改革具有法律依據(jù)走上法制化軌道，又使法制建設(shè)適應(yīng)改革要求并獲得改革動力，不斷推進中國特色社會主義法律體系建設(shè)。因此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)指出：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”[7]

三、人民民主的法治化

如果說民主的制度化主要針對的是無章可循和個人專斷等問題，民主的法律化主要針對的是 “無法無天”、有法不依的混亂局面和黨政不分、以言代法的政治體制和權(quán)力運作方式，那么，民主的法治化針對的問題不僅包括上述兩個層面的問題，尤其是想通過制度化、法律化解決卻沒有解決好的問題，針對制度化、法律化本身不足的問題，如僅僅把制度化、法律化視為一種解決問題的手段而忽視其內(nèi)在價值，而且主要是針對法律本身及其實踐問題，既包括法律原則、法理基礎(chǔ)、法學(xué)理論以及對法律的認識、態(tài)度、信念等思想理論和價值層面的問題，也包括立法、執(zhí)法、司法和用法等實踐層面的問題，重點是要確立良法并有效規(guī)范和治理行使國家權(quán)力的權(quán)力主體及其活動過程，確保立法、執(zhí)法、司法和用法等法律實踐的全過程及其各個環(huán)節(jié)都必須恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，嚴(yán)格遵守法定程序通過“立改廢釋”不斷完善中國特色社會主義法律體系，嚴(yán)格按照法律規(guī)范和法定程序辦事。

民主的法治化是對民主的制度化、法律化的進一步深化、完善化、體系化和規(guī)范化，旨在達到良法善治，既要不斷完善法律體系，更要規(guī)范和治理法律主體及其活動過程；既內(nèi)含民主制度化、法律化的實質(zhì)內(nèi)容，又要求更為嚴(yán)格完備的體系化規(guī)定和實踐操作程序，是法律的價值性和功能性、實體性和程序性、社會性和政治性的內(nèi)在統(tǒng)一。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識不強，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。”[7]要解決上述問題，我們必須在中國特色社會主義法律體系的基礎(chǔ)上，建立健全中國特色社會主義法治體系，更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。中國特色社會主義法治體系實質(zhì)上就是中國特色社會主義法律體系的實踐體系，主要包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。正如有學(xué)者所說：“在這五個體系中，第一個體系實際上就是法律體系，另外四個體系是為了保障這一體系在現(xiàn)實生活中的實現(xiàn)而建立的體系。如果說，完備的法律法規(guī)體系側(cè)重于法律文本體系的話，那么另外四個體系則是為了這法律文本的實施，使其變成現(xiàn)實的體系。其中的法治實施體系是指行政執(zhí)法、司法、守法等體系；法治監(jiān)督體系是指人大、輿論監(jiān)督等體系；法治保障體系是指組織、物質(zhì)等保障體系；黨內(nèi)法規(guī)體系是指中國共產(chǎn)黨建立的各種黨內(nèi)法規(guī)體系。它們都是為了保證法律體系的內(nèi)容變成現(xiàn)實而建立的體系。從‘法律體系到‘法治體系的跨越是重視立法到重視法律實施的飛躍。”[9]

法律化既是法治化的基本前提，又是法治化的構(gòu)成要素，但還不是法治化的全部內(nèi)容。就是說，法律化還不等于法治化。法律化與法治化的基本區(qū)別在于：法律化強調(diào)的是要把一個國家的各種社會政治經(jīng)濟關(guān)系以及一系列制度化成果以法律形式確定下來并運用法律手段解決產(chǎn)生的問題，突出的主要是法律的工具功能，還不能完全確保法律的內(nèi)在價值及其合法實踐；對待法律的工具主義態(tài)度勢必產(chǎn)生法律的虛無主義傾向。法治化強調(diào)的是要把人民民主以法律形式確定下來并防止其受到來自內(nèi)外力量的僭越和侵犯，把政黨、國家、政府、社會組織、群體團體和個人的行為都納入嚴(yán)格統(tǒng)一的法治化軌道，確保法律的合法實踐，防止出現(xiàn)“不良之法”“法之不當(dāng)實踐”和“法外之人”，突出的是法律的內(nèi)在價值及其神圣不可侵犯的獨立性、統(tǒng)一性、普遍性、權(quán)威性以及法律的價值功能和規(guī)范功能，強調(diào)的是法律的價值合法性和實踐合法性及其內(nèi)在統(tǒng)一。有學(xué)者就此分析說：“‘法制與‘法治雖只是一字之差，但差別不小，其中有兩點非常突出。第一，‘法制強調(diào)的是法律制度，把法律文本作為主要表現(xiàn)形式，以靜態(tài)為主要特征；‘法治則強調(diào)用法制去治理社會，以動態(tài)為主要特征。第二，‘法制要求廣大民眾遵守，以治‘民為主；‘法治卻是要治理者用法制去治理社會，因此要把治理者先治理好。這里的‘治理者是指擁有治理權(quán)的人員，即‘官。因此，‘法治以治‘官為主。這一跨越是一種從靜態(tài)到動態(tài)的跨越，也是一種從‘治民到‘治官的跨越?！盵9]讓法律成為人民的共同意志和普遍信仰，堅持法律面前人人平等，普遍善于運用法治思維和法治方式去認識和解決社會問題，化解社會矛盾，維護社會公平正義和良好社會秩序，才是社會主義國家的長治久安之道，這是民主法治化的基本精神。法治國家與非法治國家或人治國家的區(qū)別不在于其是否有法律以及其法律是否完備，而在于其對待法律的態(tài)度不同，實施法律的主體和結(jié)果不同，法律實踐的方式不同，一句話，法律與人民的關(guān)系不同。法治國家在立法、執(zhí)法、司法、用法和守法等法律實踐的全過程及其各個環(huán)節(jié)都必須充分體現(xiàn)法律的內(nèi)在價值和尊嚴(yán)，切實保障人民的民主權(quán)利和有序政治參與，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，而不是僅僅把法律當(dāng)作治人的手段。人治國家通常也要制定和實施法律，甚至常常是嚴(yán)刑峻法，試圖以此確立和規(guī)范其統(tǒng)治體系及其成員的隨意性，謀求自身統(tǒng)治的長治久安，它并不排除法律化，但它只是把法律當(dāng)作治人的手段，最高統(tǒng)治者總是凌駕于法律之上。就其實質(zhì)而言，人治是他治，法治是自治。法治和人治的關(guān)鍵區(qū)別就在這里。建設(shè)中國特色社會主義法治國家實質(zhì)上是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民實現(xiàn)自我統(tǒng)治、自我立法、自我管理，是人民自主，而非為人民作主。

中國特色社會主義法律體系業(yè)已形成，總體上解決了無法可依的問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對依法治國、建設(shè)社會主義法治國家作出了全面部署，包含了一系列制度化內(nèi)容和程序性規(guī)定。概而言之，建設(shè)社會主義法治國家主要包括兩個層面的問題。一是法律信仰和法理基礎(chǔ)等思想價值、理論層面的問題。這主要包括培育、樹立和強化人們的法律信仰、法律意識和法治思維，特別是對憲法的信仰，深刻理解法律的內(nèi)在價值和尊嚴(yán)，深刻感受其蘊涵和體現(xiàn)的人民民主精神，樹立憲法至上的信念；系統(tǒng)闡明中國特色社會主義社會政治制度和國家制度的法理基礎(chǔ)和中國特色社會主義法治體系，夯實依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的法理基礎(chǔ)，這是建設(shè)社會主義法治國家、法治政府、法治社會，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求。二是立法、司法、執(zhí)法和守法等實踐方面的問題。這主要包括完善立法體制，提高立法質(zhì)量，有效防止部門利益和地方保護主義法律化；加強重點領(lǐng)域和新興領(lǐng)域的立法工作，提高立法的科學(xué)性和時效性；查補法律漏洞和法治缺環(huán)，通過“立改廢釋”等法律程序，健全中國特色社會主義法律體系和法治體系，從法律體系和法治體系上實現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一和黨規(guī)國法的無縫對接；實行合法性審查制度，剔除和廢止一切違憲違法的法律法規(guī)、規(guī)范性文件；把必須始終堅持的原則和應(yīng)興應(yīng)革的事情盡可能用法律形式加以確定，確保黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，確保黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保改革實踐在法治化軌道上全面深化；加強司法的獨立性和執(zhí)法的嚴(yán)格性；注意制度化、法律化、法治化之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，建立健全制度化、法律化、法治化之間良性互動的長效機制等等。

四、結(jié)語

綜上所述，人民民主的制度化、法律化、法治化集中反映了當(dāng)代中國共產(chǎn)黨人不斷探索社會主義民主政治建設(shè)、尋求國家長治久安之道的歷史軌跡和思想軌跡。制度化、法律化、法治化盡管都是人民民主的實現(xiàn)形式和制度保障，但其具有不同的針對性、邏輯層次、思想內(nèi)涵和社會政治功能。三者之間既相互促動、相互支撐，又各有其鮮明特征和關(guān)注重點；彼此之間雖多有交叉重疊之處，又不能彼此混同或取代。三者配套共同構(gòu)成了中國特色社會主義民主政治的實踐體系。總體而言，人民民主的制度化、法律化、法治化是一個不斷遞進升級的政治文明化進程，標(biāo)志著中國特色社會主義民主政治建設(shè)的不斷進步，也是我們把握和展示中國特色社會主義民主政治建設(shè)歷史進程的思想圖景。同時，我們必須清醒地認識到，強調(diào)人民民主的制度化，并非意味著人民民主的全部內(nèi)容和精神實質(zhì)都可以制度化，都需要制度化；強調(diào)人民民主的法律化，并非意味著一切社會關(guān)系和制度化的成果都可以并有必要采取法律形式；強調(diào)人民民主的法治化，并非意味著我們事事都要訴諸法治，而是要在制度化、法律化、法治化的社會環(huán)境中不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往和期待。因此，在強調(diào)人民民主的制度化、法律化、法治化的同時，我們千萬不要陷入“制度萬能論”“法律萬能論”“法治萬能論”的思想誤區(qū)。人民民主的制度化、法律化、法治化為人民健康向上、豐富多彩的物質(zhì)生活和文化生活提供了制度基礎(chǔ)和法治保障，同時其本身也需要深厚的文化基礎(chǔ)、豐潤的道德滋養(yǎng)和強健的精神支柱。就是說，實現(xiàn)人民民主的制度化、法律化、法治化，建設(shè)社會主義法治國家、法治政府、法治社會，都是涉及整個社會文化的系統(tǒng)工程，不能僅僅就事論事，還需要與其他各項事業(yè)相互協(xié)調(diào)，整體推進，尤其需要我們不斷發(fā)展社會主義先進文化，不斷提高文化自覺和文化自信，樹立和踐行社會主義核心價值觀，培養(yǎng)健全的民主精神、規(guī)則意識、法律意識、法治理念、法治思維和道德修養(yǎng)等等。因此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)：“國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用?！戎匾暟l(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設(shè)的促進作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”[7]

[參考文獻]

[1]中央文獻研究室編：《改革開放三十年重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2008年版。

[2]鄧小平：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版。

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[6]鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版。

[7]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《團結(jié)報》2014年10月30日。

[8]李婧、田克勤：《中國特色社會主義制度的歷史由來和創(chuàng)新發(fā)展》，《馬克思主義研究》2013年第8期。

[9]王立民：《中國在依法治國中實現(xiàn)跨越的法治意義》，《學(xué)術(shù)月刊》2015年第9期。

On the Institutionalization，Legalization and Rule

of Law of the Peoples Democracy

WANG Wenbing

（Centre for Studies of Mao Zedong Thought，Xiangtan University，Xiangtan，Hunan 411105，China）

Abstract： The institutionalization，legalization and rule of law of the peoples democracy advance step by step and link by link，supporting each other with a continuous deepening，intensively reflecting the historical process of the construction of socialist democratic politics with Chinese characteristics and political system reform.The institutionalization，legalization and rule of law are the realization forms and system guarantee of the peoples democracy， but they have different pertinence，logical levels，ideological connotation and the social political functions.They promote，support each other， and each has its own distinctive features and focus. There are many overlaps between each other， but they cant confuse or replace each other.They constitute a practical system of socialist democratic politics with Chinese characteristics. Overall， the institutionalization，legalization and rule of law of the peoples democracy constitute a continuously upgrading process of political civilization， mark the continuous progress of the construction of socialist democratic politics with Chinese characteristics， and also present the ideological picture that we grasp and show the historical process of the construction of socialist democratic politics with Chinese characteristics.

Key words：peoples democracy；institutionalization；legalization；rule of Law；socialist democracy

（責(zé)任編輯劉永?。?/p>