農(nóng)村集體土地征收制度存在問(wèn)題的探討

侯海軍

我國(guó)的土地管理制度是世界上最嚴(yán)格的土地管理制度?！锻恋毓芾矸ā返膶?shí)施，主要目的是為了控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，確保基本耕地面積。在一般意義上，土地用途的管制是土地管理法的必有內(nèi)容之一，但是我國(guó)《土地管理法》以及相關(guān)的一系列法規(guī)、制度對(duì)包括土地用途管制在內(nèi)的土地管理方式的規(guī)定，主要是通過(guò)嚴(yán)格審批制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，核心內(nèi)容是控制建設(shè)用地。土地政策呈現(xiàn)出保證國(guó)家對(duì)土地的壟斷和政府管制的特點(diǎn)。造成集體土地和國(guó)有土地 、農(nóng)村土地和城市土地 、農(nóng)耕用地和建設(shè)用地的明顯分割及二元體系，一方面，中央政府不斷強(qiáng)化對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的計(jì)劃性控制，另一方面，地方政府出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政因素，卻在力推城市化。在中央和地方的土地博弈中，作為集體土地的所有者，農(nóng)村集體和農(nóng)民卻基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策外，勢(shì)必造成作為土地管理主要制度內(nèi)容的農(nóng)村集體土地征收制度存在先天不足，需要檢討其缺陷。本文擬就農(nóng)村集體土地征收制度存在的主要問(wèn)題作粗淺探討，以期有助于農(nóng)村集體土地征收制度的完善。目前，農(nóng)村集體土地征收制度還存在一些問(wèn)題。

一、征收集體土地是否符合“公共利益”目的難以界定

集體土地征收是對(duì)原土地所有權(quán)人土地所有權(quán)的剝奪，因此，必須在符合法律明確規(guī)定的情況下才可以實(shí)施。《憲法》第十條明確規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?？梢?jiàn)，國(guó)家只能為了公共利益需要，才能進(jìn)行土地征收。但與此同時(shí)，《土地管理法》第四十三條卻又作出如下規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第八條規(guī)定“集體所有的土地經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該國(guó)有土地使用權(quán)方可有償出讓”，前兩項(xiàng)法律對(duì)于土地征收是否符合公共利益需要并未作出明確，與憲法、物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一，出現(xiàn)了矛盾。在實(shí)踐中，個(gè)人、私營(yíng)單位這些非公共利益主體使用集體土地的，也可以通過(guò)土地征收，即集體土地的國(guó)有化來(lái)實(shí)現(xiàn)。將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后，就可以進(jìn)而獲得國(guó)有土地使用權(quán)，這種方式顯然與土地征收目的必須符合公共利益的法律規(guī)定不符。

進(jìn)行土地征收，應(yīng)當(dāng)符合公共利益。但現(xiàn)行的土地征收方面的法律法規(guī)卻沒(méi)有對(duì)公共利益的定義和確切的范圍進(jìn)行具體界定。修建軍事基地、修建高鐵、地鐵、醫(yī)院、學(xué)校等行為的公益性好判斷，但是舊城改造、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中哪些符合“公共利益”，哪些不符合“公共利益”，卻沒(méi)有具體規(guī)定，這為不合法的集體土地征收進(jìn)入征地機(jī)制敞開(kāi)了方便之門。一些地方政府動(dòng)則以“公共利益”為名，行土地開(kāi)發(fā)之實(shí)，只要在項(xiàng)目上冠上公共利益的名義，就增強(qiáng)了強(qiáng)行進(jìn)行土地征收的底氣，被征地者就必要服從。其后果，集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)及帶來(lái)的收益被政府（主要是地方政府）所掌握和控制，被征地農(nóng)民處于相當(dāng)被動(dòng)的地位，往往被迫接受不合理的補(bǔ)償安置方案。即使對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，維護(hù)自己合法權(quán)益也存在困難?？梢?jiàn)，征地必須符合公共利益為目的的規(guī)定，立法目的是規(guī)范政府征收行為，但在客觀上造成被征地農(nóng)民的土地權(quán)益難以市場(chǎng)化，大量集體土地征收后，被征地農(nóng)民沒(méi)有通過(guò)平等交換的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則獲得充分的補(bǔ)償和救濟(jì)。

二、集體土地所有權(quán)主體多類別，造成土地補(bǔ)償利益分配參與主體多元化，影響了土地的合理化補(bǔ)償

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體成員共同所有。但“集體”是什么，有關(guān)的法律法規(guī)并沒(méi)有作明確規(guī)定，更多的表現(xiàn)為政策性的概念。黨的十一屆三中全會(huì)以前，農(nóng)村土地所有權(quán)模式是“三級(jí)所有，生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)”，即“人民公社、管理大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，生產(chǎn)隊(duì)是最基層的集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，也是土地的實(shí)際占有和管理使用者。十一屆三中全會(huì)以后，推行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，改人民公社為行政建制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），改管理大隊(duì)為村民自治組織“村”，改生產(chǎn)小隊(duì)為村民自治基層單位“村民小組”。關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬，立法也進(jìn)行了界定?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；己經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”這樣的規(guī)定只是明確了“集體”是集體土地的權(quán)屬主體，但是，并沒(méi)有對(duì)于何為“集體”作出明確的解釋。根據(jù)這條規(guī)定，集體土地所有權(quán)主體有多級(jí)、多個(gè)，村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、集體內(nèi)農(nóng)民都是權(quán)屬主體，這種不確定規(guī)定，反而造成了集體土地所有權(quán)主體的存在更多是形式意義上的，而不是實(shí)體意義上的，集體土地對(duì)于集體內(nèi)的農(nóng)民，名義上人人所有，實(shí)質(zhì)上人人無(wú)權(quán)?，F(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度是在改變?cè)械霓r(nóng)民公社集體所有集體勞動(dòng)模式上，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，實(shí)行統(tǒng)分相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)消失了，重新建立起來(lái)的新的經(jīng)營(yíng)模式，其制度基礎(chǔ)是土地承包制，將集體土地分給各村民小組的農(nóng)民以家庭承包的方式經(jīng)營(yíng)，加之分配土地的時(shí)候沒(méi)有建立正規(guī)、完善的權(quán)屬登記制度，登記手續(xù)大多不健全，大量的土地存在權(quán)屬不清問(wèn)題。在土地作為農(nóng)用地正常使用的時(shí)候，權(quán)屬不清問(wèn)題產(chǎn)生的矛盾一般不大，鄉(xiāng)、村、村民小組作為集體與個(gè)體之間矛盾不多，農(nóng)民個(gè)體之間的矛盾，也多表現(xiàn)為地界糾紛，也多數(shù)可以通過(guò)村干部、農(nóng)村中長(zhǎng)輩調(diào)處解決。但是當(dāng)面臨土地征收，計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用的時(shí)候，這種權(quán)屬不清帶來(lái)的補(bǔ)償主體不明問(wèn)題就經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組、被征地的農(nóng)民工等多個(gè)主體參與爭(zhēng)取土地補(bǔ)償金。有些地方，集體土地被征收后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組（負(fù)責(zé)人）截留、想方設(shè)法扣減農(nóng)民補(bǔ)償金的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，補(bǔ)償金落到農(nóng)民手中往往所剩無(wú)幾，甚至造成農(nóng)民集體上訪、鬧訪、堵路等過(guò)激行為發(fā)生。農(nóng)民對(duì)于集體土地征收不滿意，往往不是對(duì)征與不征不滿意，絕大多數(shù)是對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低不滿意。

三、集體土地征收補(bǔ)償原則顯失公平性，難以保證合理性

目前，我國(guó)并形成一個(gè)集國(guó)有土地征收和集體土地征收為一體的完善的、法典化的土地征收法。國(guó)有土地和集體土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。政府在對(duì)土地進(jìn)行征收并相應(yīng)予以補(bǔ)償和安置時(shí)，往往按照土地被征收之前的用途進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)有土地征收補(bǔ)償和安置屬于相當(dāng)性補(bǔ)償，土地補(bǔ)償金是補(bǔ)償性的。而根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》等集體土地征收方面的法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地征收補(bǔ)償屬于適當(dāng)性補(bǔ)償，土地補(bǔ)償金是補(bǔ)助性的，不是市場(chǎng)化的足額補(bǔ)償，甚至還不如城市國(guó)有土地征收上的相當(dāng)補(bǔ)償。依據(jù)權(quán)利和義務(wù)對(duì)待的法律原則，土地征收補(bǔ)償和安置是為了補(bǔ)償被征收人的財(cái)產(chǎn)損失，否則就會(huì)有失公允。而集體土地被征收后，基本上是轉(zhuǎn)為開(kāi)發(fā)用地，甚至是開(kāi)發(fā)商建成居民小區(qū)，高價(jià)獲利。而作為集體土地所有者的農(nóng)民，只是獲得象征性的補(bǔ)助，用低的可憐的補(bǔ)助款去購(gòu)買在自己土地上建成的商品房是無(wú)法想象的，這種補(bǔ)助性的補(bǔ)償模式實(shí)質(zhì)上是一種極不公平，也不合法、不合理的補(bǔ)償模式。

顯然，集體土地補(bǔ)償原則不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置及物資交換以等價(jià)有償為基本規(guī)則，而現(xiàn)行的集體土地征收補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上并不是一種等價(jià)性補(bǔ)償，而是一種補(bǔ)助性補(bǔ)償。在原有的以集體所有、集體勞動(dòng)為特征的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制下，是適用的，農(nóng)民也認(rèn)為土地是國(guó)家的，為國(guó)家建設(shè)作貢獻(xiàn)是應(yīng)當(dāng)?shù)?，甚至不需要補(bǔ)償，無(wú)償使用也不會(huì)遭到反對(duì)，也為社會(huì)廣泛接受。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種以無(wú)償或者象征性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為特征的補(bǔ)償就不能繼續(xù)沿用了。由于城市國(guó)有土地及其它生產(chǎn)要素已引入市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行資源配置，按對(duì)等原則進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交換，而農(nóng)村集體土地還在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征收和補(bǔ)償就違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的原則。同時(shí)，農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中，是通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置的，購(gòu)買商品房這些物資也不因?yàn)槠滢r(nóng)民身份而獲得任何優(yōu)惠，而其擁有所有權(quán)的土地被交換出去卻不實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格，也同樣不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制原則。

集體土地的價(jià)值，特別是增值沒(méi)有在征收補(bǔ)償中得到體現(xiàn)。土地是不可再生資源，具有很高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，進(jìn)行鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，擴(kuò)大城市規(guī)模和城市人口，是國(guó)家一體化建設(shè)的必由之路。但在這一進(jìn)程中，作為集體土地所有者，農(nóng)民不應(yīng)該是犧牲者，而應(yīng)該是獲利者。農(nóng)民，往往是世世代代居住在所在的農(nóng)村，土地是他們唯一能夠世代相傳的財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)該是他們擺脫貧困的重要財(cái)富?，F(xiàn)有的集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖然因?yàn)樗幍牡赜?、省份及?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)?，也基本上在每畝土地補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)，少則幾千元，多的也就1～2萬(wàn)元。特別是在人均耕地面積少的地區(qū)，一戶被征地農(nóng)民，往往只能得到10萬(wàn)元的補(bǔ)償，并至此永遠(yuǎn)失去了土地，不要說(shuō)進(jìn)入城市生活，就是在原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活，也難以滿足基本生活需要。在目前農(nóng)村社會(huì)保障不到位的情況下，這些失地農(nóng)民的生活處境無(wú)疑會(huì)十分困難，這甚至?xí)蔀橛绊懮鐣?huì)穩(wěn)定的因素。

四、低水平的征收補(bǔ)償對(duì)于失地農(nóng)民的保障缺乏充分性

除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，目前全國(guó)各地集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)普遍偏低，失地農(nóng)民難以維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。據(jù)中國(guó)土地勘測(cè)研究院統(tǒng)計(jì)，在2002 年，使用權(quán)出讓的收入全國(guó)平均即達(dá)到 12.97 萬(wàn)元/畝，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的收入平均為 23.47 萬(wàn)元/畝，招標(biāo)拍賣的收入平均為 35.67 萬(wàn)元/畝 。發(fā)展到現(xiàn)在，土地出讓費(fèi)成倍上漲。在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，幾百萬(wàn)、甚至上千萬(wàn)一畝的“樓王”此起彼復(fù)。即使是西部一些二線城市，50萬(wàn)一畝的地價(jià)也很常見(jiàn)。與此形成鮮明對(duì)比的是，被征地農(nóng)民通過(guò)讓出土地獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償卻低的可憐。根據(jù)現(xiàn)行的集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的 10到16 倍，最多不超過(guò) 30 倍。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為 1.8 萬(wàn)元/人（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償），僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配的一年收入。按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出一般標(biāo)準(zhǔn)，只能維持五年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出一般標(biāo)準(zhǔn)，僅能維持二年左右的生活。如果將 1.8 萬(wàn)元全部作為農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)金交納，按失地農(nóng)民平均年齡 50 歲、預(yù)期壽命 72.6 歲測(cè)算，每月只能領(lǐng)到 60 多元的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)行各地最低生活保障費(fèi) 180 元和城市中檔養(yǎng)老金 500 元的水平 。

同時(shí)，集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法缺乏科學(xué)性和合理性。根據(jù)《土地管理法》，集體土地征地補(bǔ)償金的計(jì)算方法采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”，土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算，以該土地征收前 3 年平均年產(chǎn)值的 6至10 倍為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；安置補(bǔ)助費(fèi)，以該土地被征收前 3 年平均年產(chǎn)值的 4至6 倍計(jì)算。這種測(cè)算方法沒(méi)有科學(xué)依據(jù)，而且也不合理。首先，以土地征收前年平均產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。在集體土地征收中，目前基本上征收部門是套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，且大都就低不就高，執(zhí)行的是較低的標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，一般按傳統(tǒng)的糧食作物，如水稻、小麥、棉花等普通農(nóng)作物為測(cè)算對(duì)象來(lái)測(cè)定前 3 年的產(chǎn)值，而不是按照或者較少考慮到現(xiàn)在具有高附加值的生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值為測(cè)算對(duì)象。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)條件下，土地的產(chǎn)出價(jià)值根本與普通的糧食或蔬菜產(chǎn)值具有可比性，要高出幾倍甚至幾十倍。因此，這樣形成的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然不能真實(shí)反映被征收土地的產(chǎn)出價(jià)值，必定是較低甚至是差距多倍的價(jià)格。其次，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)目前并不包含土地的增值部分。集體土地經(jīng)征收后，除了少數(shù)是公益用途之外，大多數(shù)土地都是用于房產(chǎn)開(kāi)發(fā)或者生產(chǎn)建設(shè)使用，所征地地價(jià)絕大多數(shù)情況下會(huì)出現(xiàn)增值甚至大幅度增值。但是，在設(shè)定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，卻并沒(méi)有考慮土地增值這個(gè)重要因素。再次，目前的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有充分考慮地域、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。一個(gè)地域、一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)，根本上是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)必然高于中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)，任何土地交易價(jià)格的形成均不可避免會(huì)受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的影響，甚至決定。由于根據(jù)目前以農(nóng)作物產(chǎn)出為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算農(nóng)地的產(chǎn)值，而基本的幾類糧食、蔬菜等普通農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在全國(guó)各地差別并不大，以此為基礎(chǔ)測(cè)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自然就難以反映不同地域、不同地區(qū)的地價(jià)差異。

五、集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配缺乏規(guī)范，做法不一，比較混亂

目前就征地補(bǔ)償款的分配問(wèn)題，法律只是規(guī)定可分配的有多少，至于何時(shí)分配、怎么分配等問(wèn)題，尚未規(guī)定統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中。被征地的農(nóng)村往往是根據(jù)當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)分配。有的是以是否有承包地為標(biāo)準(zhǔn)，有地就能參加分配，無(wú)地則無(wú)權(quán)參加分配；有的以農(nóng)戶的戶口為標(biāo)準(zhǔn)，入戶口的就參加分配，沒(méi)有入戶口的就不能參加分配。第二、對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放缺乏明確的分配細(xì)則，實(shí)際分配中比較混亂。在發(fā)放數(shù)額上，有的全額發(fā)放，有的部分發(fā)放，集體組織還提留一部分。在提留中，提留比例各地也不相同、不統(tǒng)一。少的10%，多的達(dá)到40～50%。在發(fā)放時(shí)間上，有的是一次性發(fā)放，有的分批發(fā)放，長(zhǎng)的甚至沒(méi)有明確期限。在分配對(duì)象上，也是做法不一。有的是按照農(nóng)戶家庭中的人口數(shù)量發(fā)放，有的是部分按人口、部分按被征收的土地面積分配發(fā)放。有的地方，征誰(shuí)家的地，征地補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)歸誰(shuí)所有，沒(méi)征地的不參與分配；而有的地方，不管征誰(shuí)家的地，征地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有，所有家庭都有份。在此種分配方式下，有的地方是平均分配，有的地方是被征地家庭適當(dāng)多分，余下的其他農(nóng)戶平均分配。有的地方，即使按常住人口分配也要考慮有田無(wú)戶口、有戶口無(wú)田、無(wú)田也無(wú)戶口、有自留地的遷出人口、農(nóng)嫁女等諸因素來(lái)制訂分配方案，可以說(shuō)是五花八門。第三、在實(shí)際分配中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配上矛盾最大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在有的地方如果以集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后的投標(biāo)出讓成本價(jià)為 100%，則農(nóng)民只能獲得其中5%～10%，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得其中25%～30%，60%～70%被縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)地方政府所得。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償費(fèi)在分配中，鄉(xiāng)村截留多，農(nóng)民實(shí)得少。征地部門為了方便工作，減少直接矛盾，一般都不把補(bǔ)償款直接發(fā)給農(nóng)民個(gè)人，而是先支付給村、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，由鄉(xiāng)政府再發(fā)放給村委會(huì)，最后由村委會(huì)分戶發(fā)給農(nóng)戶。資金撥付一般也是先到鄉(xiāng)財(cái)政賬戶，個(gè)別的直接到村委會(huì)賬戶。政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織處于利益考慮，經(jīng)常是直接以土地所有權(quán)主體身份參與分配，或者通過(guò)各種各樣的名義截留、提扣甚至挪用征地補(bǔ)償款，有些地方還發(fā)生過(guò)村干部以權(quán)謀私，隨意分配甚至貪污征地補(bǔ)償款，導(dǎo)致失地農(nóng)民作為真正的土地所有權(quán)主體沒(méi)有享受應(yīng)該享有的利益 。其次、在安置補(bǔ)助費(fèi)的分配上也經(jīng)常產(chǎn)生矛盾和糾紛。安置補(bǔ)助費(fèi)，主要是用于安置土地被征收后原土地上的剩余勞動(dòng)力之用。安置補(bǔ)助費(fèi)一般由負(fù)責(zé)安置的單位所有。但在實(shí)踐中，安置費(fèi)用往往在農(nóng)民還沒(méi)有妥善就業(yè)安置的時(shí)候，就以貨幣形式發(fā)給了農(nóng)民個(gè)人所有，很快就被農(nóng)民消費(fèi)完畢，且消費(fèi)完畢后農(nóng)民還是沒(méi)有找到工作。在一些地方，還出現(xiàn)過(guò)征收部門并未按照國(guó)家規(guī)定足額發(fā)放安置費(fèi)用，同樣被層層截留的問(wèn)題。另外，不少地方村級(jí)集體提留土地補(bǔ)償款的管理和使用上也沒(méi)有相應(yīng)的制度規(guī)范，有些村沒(méi)有建立規(guī)范的村務(wù)公開(kāi)制度，財(cái)務(wù)不透明、不公開(kāi)，村民難知情、難監(jiān)督。怎么使用、只能用于哪些用途，沒(méi)有相應(yīng)制度性規(guī)定，也難以實(shí)施有效的監(jiān)督，導(dǎo)致一些失地農(nóng)民利益受到集體經(jīng)濟(jì)組織及其負(fù)責(zé)人的損害。有的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織用征地補(bǔ)償款支付日常行政開(kāi)支、用于村干部工資、福利、獎(jiǎng)金的發(fā)放，甚至用于接待吃請(qǐng)、旅游等。少數(shù)村干部甚至貪污、挪用土地補(bǔ)償款。實(shí)際上，村民對(duì)于村留下部分補(bǔ)償款用于修路建橋、興修水利或者發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，投資建廠多數(shù)情況下不會(huì)有意見(jiàn)。但對(duì)于上述這些違規(guī)做法肯定會(huì)有強(qiáng)烈反映、不滿甚至反抗。

六、征地程序缺乏公開(kāi)性和透明性，失地農(nóng)民缺乏知情權(quán)

現(xiàn)實(shí)中，征地往往是政府內(nèi)部決策，并不事先征求意見(jiàn)。被征地農(nóng)民，也不能在事前參與征地決策的合法性、合理性論證過(guò)程，往往只是征地公告貼到自家墻上，或者被村委會(huì)通知參加動(dòng)員會(huì)時(shí)，才知道自己的地要被國(guó)家征收了，處于十分被動(dòng)的地位。社會(huì)公眾與新聞?shì)浾摍C(jī)構(gòu)也只能從政府信息網(wǎng)站了解到有限的征地信息，即使認(rèn)為征地不合法、不合理，也難以主動(dòng)參與，難以行使監(jiān)督的權(quán)利，難以約束政府濫用征地權(quán)力。

被征地農(nóng)民除了獲取征地信息被動(dòng)之外，即使是看到的征地信息，內(nèi)容也十分有限，往往不會(huì)包括有關(guān)規(guī)劃、背景、征收合法性論證、合理性審查、征地的監(jiān)督和救濟(jì)方式等方面的信息。這種“信息公開(kāi)”，實(shí)際上無(wú)異于行政命令，通知被征地者配合征地，做個(gè)順民、良民。至于土地利用規(guī)劃的編制、征地項(xiàng)目的審批、征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)的制定等重要的信息則往往不會(huì)出現(xiàn)，作為被征地對(duì)象的農(nóng)民本身維權(quán)能力就不強(qiáng)，加上缺乏對(duì)這些重要信息的知曉，更加維以有效保護(hù)自己權(quán)益。作為征地主體的政府，利用其在征地中的主動(dòng)和主導(dǎo)地位，實(shí)施信息壟斷，確保征收順利進(jìn)行，而被征地農(nóng)民處于劣勢(shì)地位，從而實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。同時(shí)，也為“官商勾結(jié)”提供了便利，為侵占征地補(bǔ)償款等違法行為的發(fā)生創(chuàng)造了方便。

七、集體土地征收補(bǔ)償權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不健全，失地農(nóng)民的利益容易受到不法侵害

按照有關(guān)法律規(guī)定，集體土地征收補(bǔ)償要建立公開(kāi)聽(tīng)證等程序，但實(shí)踐中政府對(duì)此規(guī)定往往陽(yáng)奉陰違，有的直接就沒(méi)有建立公開(kāi)聽(tīng)證程序，有的即使有這個(gè)程序，也是找一些指定的，投贊成票的代表參加，過(guò)過(guò)形式。 被征地的農(nóng)民、對(duì)被征地有利害關(guān)系的人、對(duì)政府征地行為有監(jiān)督意識(shí)的公眾等，都難以實(shí)際參與到聽(tīng)證程序。按照目前聽(tīng)證方面的規(guī)定，對(duì)被征地農(nóng)民提出的意見(jiàn)，只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案。實(shí)際上，是否“確需修改”，仍由原作出征收補(bǔ)償決策的政府部門判斷。同時(shí)，征地公告內(nèi)容，不是就征收是否符合公共利益、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否符合合理性進(jìn)行征收意見(jiàn)，性質(zhì)上更多是一種告知、通知，政府的強(qiáng)勢(shì)地位，決定了這種征收意見(jiàn)多是一種形式，基本上沒(méi)有改變的可能。失地農(nóng)民對(duì)征地目的的合法性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性等涉及自身根本利益的關(guān)鍵事項(xiàng)沒(méi)有發(fā)言權(quán)，程序上也沒(méi)有參與的機(jī)會(huì)，對(duì)行政決策結(jié)果也無(wú)權(quán)提出異議，這就造成很難進(jìn)行有效的聽(tīng)政申訴，行使異議權(quán)的機(jī)會(huì)。

征地程序中行政救濟(jì)機(jī)制缺失。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定，對(duì)征地范圍、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。這樣就使得政府的角色具有雙重性，既是征地爭(zhēng)議中的一方當(dāng)事人，又是爭(zhēng)議裁決者，這種“既是運(yùn)動(dòng)員、又是裁判員”的裁決機(jī)制設(shè)計(jì)，先天存在不公正的因素，難以發(fā)揮維權(quán)作用。

征地程序中司法審查與救濟(jì)機(jī)制失靈。因集體土地征收發(fā)生矛盾和糾紛后，人民法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見(jiàn)的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。有的即使進(jìn)入司法程序，這類案件也會(huì)因地方政府的干預(yù)而久拖不決或者以作為起訴方的被征地農(nóng)民的讓步基礎(chǔ)上的調(diào)解的所謂有“不調(diào)不決”。這種制度安排，給征收方以過(guò)大的權(quán)力，而對(duì)于被征收方的訴權(quán)這一基本法律權(quán)利都不能充分支持和保護(hù)，勢(shì)必造成對(duì)被征收人利益受損害。

（作者單位：江蘇省高級(jí)人民法院）