基于法律與經(jīng)濟(jì)雙重視域高校國有資產(chǎn)之研究

甘海忠　黃柑童

摘要：在高校內(nèi)涵提升的背景下，現(xiàn)有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)無法滿足高校資產(chǎn)管理的要求。解決這一重要問題，首先，應(yīng)從法律層面上構(gòu)筑突破國有資產(chǎn)管理的著力點(diǎn)，加強(qiáng)立法進(jìn)程，明確國有資產(chǎn)的法律地位，完善高校法人治理結(jié)構(gòu)。其次，從經(jīng)濟(jì)視角分析，在管理制度、管理模式、績效評價以及監(jiān)管環(huán)節(jié)上探索加強(qiáng)高校資產(chǎn)管理的有效途徑，從而破解高校國有資產(chǎn)管理的難題。

關(guān)鍵詞：高校；國有資產(chǎn)；法律 ；經(jīng)濟(jì)；雙重視域；研究

近幾年來，隨著高等教育大眾化進(jìn)程不斷加快，很多高校迎來辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、學(xué)生規(guī)模增長、基礎(chǔ)建設(shè)投入加大的快速發(fā)展或超常規(guī)發(fā)展時期，對基建項(xiàng)目和教學(xué)科研設(shè)備等項(xiàng)目建設(shè)資金投入日趨增多，進(jìn)而影響了高校中的國有資產(chǎn)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)以及用途。部分固定資產(chǎn)項(xiàng)目盲目建設(shè)、違規(guī)建設(shè)，使得國有資產(chǎn)管理變得十分復(fù)雜。高校如何規(guī)范和合理配置校內(nèi)資源，促進(jìn)資產(chǎn)整合和共享，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值和增值，需要我們認(rèn)真研究。目前，高校資產(chǎn)管理中存在的諸如法律地位不明確，制度不完善、產(chǎn)權(quán)不明晰、法律和市場經(jīng)濟(jì)意識淡薄等問題，以及加大對高校資產(chǎn)管理人員的培訓(xùn)培養(yǎng)力度，這些都是迫不及待需要解決的重要問題。

一、高校國有資產(chǎn)的內(nèi)涵

根據(jù)《高等教育法》，高校國有資產(chǎn)包括國家及各級政府對學(xué)校的財政撥款或其他形式投入學(xué)校的資源所形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和利用自身?xiàng)l件取得收入所形成的資產(chǎn)。我國《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》規(guī)定，行政事業(yè)單位根據(jù)國有資產(chǎn)的法律法規(guī)，對本單位占用、使用的，依法確認(rèn)為國家所有的公共資產(chǎn)（財產(chǎn)），制定并組織實(shí)施本單位的資產(chǎn)進(jìn)行清查、登記、統(tǒng)計報告，辦理資產(chǎn)的調(diào)撥、轉(zhuǎn)讓、報損、所廢等手續(xù)，負(fù)責(zé)資產(chǎn)的合理配置，參與設(shè)備采購、驗(yàn)收入庫、維修保養(yǎng)和基建竣工等日常管理工作。

二、當(dāng)前高校國有資產(chǎn)管理存在的主要問題及原因

（一）高校國有資產(chǎn)法律法規(guī)處于缺失散亂的狀態(tài)

1. 法律法規(guī)保障乏力，法律監(jiān)管滯后。我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)還有還有缺陷與不足之處，比如《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》兩部法律，雖然政府招標(biāo)采購與事業(yè)單位招標(biāo)采購有相似之處，政府招標(biāo)采購模式也成為高校主要的招標(biāo)采購方式，但是資產(chǎn)管理有其特殊性的一面。高校招標(biāo)采購存在著監(jiān)督制度不完善、執(zhí)行不力、針對性不夠強(qiáng)等特點(diǎn)，缺乏專門針對高校資產(chǎn)管理的法律，容易導(dǎo)致資產(chǎn)管理混亂和流失。再比如《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《高等學(xué)校財務(wù)管理制度》等一系列規(guī)章制度和管理辦法，由于國務(wù)院各部委和地方政府都是從各自利益的角度考慮，制定國有資產(chǎn)管理制度和管理辦法，而這些資產(chǎn)制度及辦法屬于行政法規(guī)或者規(guī)章，缺乏國家層面的立法，法律層級效力較低。比如《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的制定本身就具有過渡性的特點(diǎn)，容易與其它法規(guī)和規(guī)章相互矛盾與沖突，管理責(zé)任落實(shí)不清，管理不系統(tǒng)、不規(guī)范，法律法規(guī)清理工作嚴(yán)重滯后，給高校國有資產(chǎn)管理造成諸多困難。同時由于國家層面的國有資產(chǎn)管理法律的缺乏，使高校中的國有資產(chǎn)監(jiān)管過程無法可依，漏洞百出，鉆法律的空子或者打法律的擦邊球，導(dǎo)致資產(chǎn)流失與效益低下，相關(guān)人員的法律責(zé)任難以受到追究和刑法制裁。

2. 高校內(nèi)部管控制度不完善，機(jī)制不健全。長期以來，由于缺乏一套規(guī)范的管理制度和法規(guī)，導(dǎo)致高校資產(chǎn)管理比較薄弱，制度建設(shè)比較滯后。目前，雖然大多數(shù)高校制定了《固定資產(chǎn)管理辦法》、《教學(xué)科研儀器設(shè)備管理辦法》、《基建工程管理辦法》、《合同管理辦法》等一系列的資產(chǎn)管理制度，但是這些內(nèi)部管控制度在高校國有資產(chǎn)管理架構(gòu)中，存在著與國有資產(chǎn)管理權(quán)限不相符，責(zé)任不到位、管理定位不明確、操作性差、約束力不強(qiáng)、監(jiān)管缺失的問題。在制定管理制度中，學(xué)校各職能部門或者各二級教學(xué)單位沒有充分考慮全校一盤棋，各自為政，各謀其位，并且在實(shí)際管理中，存在著管理職責(zé)不明確、不到位現(xiàn)象，造成資產(chǎn)管理混亂、流失嚴(yán)重等問題。

（二）高校國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，資產(chǎn)嚴(yán)重不足和浪費(fèi)同時并存

高校資產(chǎn)確權(quán)是一項(xiàng)很復(fù)雜的工作，不僅成本高，而且難度大。近幾年來，我國部分地方新建本科院校因合并或者升格造成資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清。特別是高校擴(kuò)招政策出臺之后，生源不斷增多造成學(xué)校教學(xué)科研設(shè)備以及教學(xué)基本建設(shè)等嚴(yán)重不足，原來的資金渠道來源和數(shù)量不能滿足學(xué)校發(fā)展的需要，造成學(xué)校被迫借貸融資籌資，負(fù)債運(yùn)作。各種不同的資金投入形成的資產(chǎn)，由于缺乏相應(yīng)的對賬機(jī)制和管理措施，造成高校國有資產(chǎn)管理容易受到外部環(huán)境的影響，容易留下產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清等隱患。即使部分升本較早的高校，也存在產(chǎn)權(quán)不清的現(xiàn)象，比如無形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的不明確、經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)開始向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化；所有權(quán)和使用權(quán)分離，所有權(quán)屬于國家，資產(chǎn)的使用權(quán)和處置權(quán)屬于各單位，也造成了高校資產(chǎn)范圍變化、產(chǎn)權(quán)不清。

目前，高校的國有資產(chǎn)的主要來源是依靠國家財政撥款，對于這些資產(chǎn)如何管理沒有引起高校領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視，國有資產(chǎn)家底不清、賬實(shí)不符、增減手續(xù)不全，各種教學(xué)科研設(shè)備重復(fù)購置，利用率低，閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)國家教育部統(tǒng)計，高等學(xué)校的教學(xué)設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室的利用率約在60%以下，儀器設(shè)備有20%以上處于長期閑置狀態(tài)，幾乎很少利用，大型科研設(shè)備的利用率也低于15%。高校資產(chǎn)使用不當(dāng)，閑置嚴(yán)重，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的損壞、流失嚴(yán)重。

（三）資產(chǎn)管理手段落后，管理隊(duì)伍法律意識和市場經(jīng)濟(jì)意識淡薄

由于資產(chǎn)管理技術(shù)落后，造成高校內(nèi)部使用的各個管理系統(tǒng)不兼容，各自為政，對資產(chǎn)管理的對象不管資產(chǎn)類別，對資產(chǎn)不加以區(qū)分，籠統(tǒng)管理；對價值幾十萬幾百萬的教學(xué)設(shè)備和價值幾百元的辦公設(shè)備采用同樣的管理方法，高校無形資產(chǎn)效益低下，流失嚴(yán)重。目前很多高校還存在因人設(shè)崗的現(xiàn)象，高?，F(xiàn)有資產(chǎn)管理人員大多缺乏專業(yè)知識，管理狀態(tài)粗放，市場經(jīng)濟(jì)意識和法律意識不強(qiáng)，效益觀念薄弱。

三、高校國有資產(chǎn)管理的創(chuàng)新研究

（一）從法律層面上突破高校國有資產(chǎn)管理的難點(diǎn)

1. 加強(qiáng)立法進(jìn)程，明確國有資產(chǎn)管理的法律化。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對建立和完善國有資產(chǎn)法律法規(guī)體系提出了更高的要求，依法管理國有資產(chǎn)是依法治國的重要的體現(xiàn)，國有資產(chǎn)管理應(yīng)從立法層面找到法律依據(jù)。所以應(yīng)從頂層設(shè)計入手，制定《國有資產(chǎn)管理法》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法》等法律制度，明確國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的法律地位和監(jiān)管方式，推進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值考核和日常管理監(jiān)督方式，建立一整套比較完整的國有資產(chǎn)監(jiān)督法規(guī)及實(shí)施辦法的長效機(jī)制已經(jīng)刻不容緩，只有這樣才能改變國有資產(chǎn)管理的混亂的局面。并把這一舉措落實(shí)到行政法規(guī)和部門規(guī)章中。對于高校，建立具有法律約束的高校資產(chǎn)管理?xiàng)l例、高校資產(chǎn)處置監(jiān)督條例以及高校資產(chǎn)核算統(tǒng)計，資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)要充分體現(xiàn)其法制化。加強(qiáng)高校校內(nèi)的法制建設(shè)，使高校國有資產(chǎn)管理注重法律化，以嚴(yán)密周全的法律體系保證國有資產(chǎn)管理的規(guī)范化、制度化與透明化。

2. 完善以高校法人為代表的治校管理結(jié)構(gòu)?！陡叩冉逃ā返谌畻l規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治校，高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！边@就確定了高校的獨(dú)立法人性質(zhì)，并享有獨(dú)立的自主權(quán)。完善高校法人治理結(jié)構(gòu)的首要任務(wù)就是完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，全方位多角度來協(xié)調(diào)好學(xué)校各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)限與資源配置的關(guān)系。高校資產(chǎn)的界定標(biāo)準(zhǔn)是從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上揭示高校與國家資產(chǎn)之間的內(nèi)在關(guān)系，以及高校國有資產(chǎn)內(nèi)部的管控辦法，為高校國有資產(chǎn)管理與運(yùn)營提供了法律依據(jù)。高校與政府、高校與第三人存在平等的財產(chǎn)及權(quán)責(zé)關(guān)系，需要民法規(guī)則。高校國有資產(chǎn)管理一個重要原則就是實(shí)行資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離，明確責(zé)任主體，建立起以委托代理關(guān)系為牽引，以利益參與者為紐帶，以公共利益的責(zé)任為依據(jù)，通過強(qiáng)化內(nèi)部產(chǎn)權(quán)管控機(jī)制來建立高校法人治理結(jié)構(gòu)。

（二）從經(jīng)濟(jì)層面上突破高校國有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)

1. 在管理制度上，堅(jiān)持以精細(xì)化和規(guī)范化為準(zhǔn)繩，制定可控制性及操作性雙重標(biāo)準(zhǔn)的國有資產(chǎn)管理制度。第一，根據(jù)上級法律以及文件要求，制定適合本校的國有資產(chǎn)管理制度，主要涉及到經(jīng)費(fèi)預(yù)算、設(shè)備采購、驗(yàn)收入庫、資產(chǎn)調(diào)撥、維修與報廢、資產(chǎn)清查、基建預(yù)決算及竣工驗(yàn)收等一系列常規(guī)的管理制度。第二，進(jìn)一步完善競爭管理機(jī)制，完善高校資產(chǎn)購置的招、投標(biāo)制度，引入科學(xué)論證，評估報告，改進(jìn)管理模式，實(shí)行競爭機(jī)制，對高校發(fā)展需求不大的資產(chǎn)，要堅(jiān)持否決其購建的申請，同時要盤活閑置的資產(chǎn)，發(fā)揮高校國有資產(chǎn)的最大效益。第三，建立健全高校國有資產(chǎn)有償使用的制度，對學(xué)校的公有住房、大型貴重的教學(xué)科研儀器設(shè)備等實(shí)行有償使用，進(jìn)一步完善資產(chǎn)保值增值制度，不斷提高資產(chǎn)的利用率和經(jīng)濟(jì)效益。此外還需要出臺一系列的與之相符的配套制度和措施，比如知識產(chǎn)權(quán)管理辦法、教改與科研課題經(jīng)費(fèi)管理辦法、經(jīng)營性資產(chǎn)管理制度、閑置資產(chǎn)的市場化運(yùn)作制度、高校融資建設(shè)問題制度等。

2. 在管理模式上，利用網(wǎng)絡(luò)環(huán)境對國有資產(chǎn)進(jìn)行動態(tài)信息化管理。在信息化時代的大背景下，要充分利用網(wǎng)絡(luò)化平臺，采用電子化信息管理方式，建立高校統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，將各部門的資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行對接，建立定期分析數(shù)據(jù)庫，對資產(chǎn)從論證、購置、驗(yàn)收、使用、報廢等的整個過程實(shí)行動態(tài)化管理，為合理配置學(xué)校國有資產(chǎn)提供科學(xué)、準(zhǔn)確的決策依據(jù)。同時必須以高校資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)為平臺，將高校資產(chǎn)管理網(wǎng)絡(luò)與教育行政部門和財政部門資產(chǎn)管理網(wǎng)絡(luò)建成共享平臺，只有掌握了準(zhǔn)確的資產(chǎn)信息，財政部門、教育主管部門和高校才能按照資產(chǎn)管理要求各司其職，各擔(dān)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)資源共享，使資產(chǎn)的核對更方便、更準(zhǔn)確，確保資產(chǎn)管理部門與財務(wù)部門的賬賬相符、賬物相符；并有利于學(xué)校各職能部門和教學(xué)單位調(diào)劑資產(chǎn)余缺，不斷提高學(xué)校資產(chǎn)的使用效率，盡量避免或杜絕資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)、流失的現(xiàn)象再次發(fā)生。

3. 建立完善的高校國有資產(chǎn)績效考核評估機(jī)制。高校資產(chǎn)管績效的評價，屬于內(nèi)部的自我評價，建立一套系統(tǒng)、完整的國有資產(chǎn)管理效益的指標(biāo)體系，反映國有資產(chǎn)的質(zhì)量、資產(chǎn)的利用率、資產(chǎn)的保值增值、人才培養(yǎng)的質(zhì)量與效益、知識產(chǎn)權(quán)的收益情況以及科技成果轉(zhuǎn)化等情況，為學(xué)校內(nèi)部資產(chǎn)運(yùn)行狀況的提供準(zhǔn)確信息，同時根據(jù)考核結(jié)果檢驗(yàn)資產(chǎn)配置的合理性和使用價值，為高校資產(chǎn)調(diào)撥和處置等提供客觀的依據(jù)。加強(qiáng)高校國有資產(chǎn)管理，必須要對校內(nèi)歸口管理部門和占用使用單位資產(chǎn)的管理和使用情況進(jìn)行量化考核，防止資產(chǎn)重復(fù)購置、閑置浪費(fèi)和流失，實(shí)現(xiàn)全校資源共享，確保高校資產(chǎn)的保值和增值，實(shí)現(xiàn)高校國有資產(chǎn)效益最大化。

4. 加強(qiáng)高校財務(wù)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理雙重監(jiān)管相結(jié)合。要充分發(fā)揮審計、財政監(jiān)督、財務(wù)檢查等各方面的作用，加強(qiáng)對新增資產(chǎn)采購的檢查和現(xiàn)存庫有量的清查。高校資產(chǎn)制定科學(xué)的配置標(biāo)準(zhǔn)，對高校資產(chǎn)的投入計劃要列入當(dāng)年預(yù)算，并嚴(yán)格按照“政府采購”、“收支兩條線”、“國庫集中支付”要求來做。學(xué)校要建立以財務(wù)管理為核心的國有資產(chǎn)管理體制，做好校內(nèi)資產(chǎn)的出入庫管理和使用說明，定期開展清產(chǎn)核資工作，做到摸清家底，核實(shí)資產(chǎn)的占用及利用率，使資產(chǎn)配置及報廢處置規(guī)范化和科學(xué)化。

（三）加強(qiáng)高校資產(chǎn)管理隊(duì)伍建設(shè)，提升資產(chǎn)管理水平

增強(qiáng)資產(chǎn)管理人員的素質(zhì)建設(shè)，是提升高校資產(chǎn)管理水平的必要保證。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下高校要將資產(chǎn)管理人員的隊(duì)伍建設(shè)置于重要的地位。重構(gòu)高校資產(chǎn)管理隊(duì)伍，必須堅(jiān)持激勵導(dǎo)向與倒逼機(jī)制相結(jié)合，加強(qiáng)法律和政策保障力度，一方面，制定好人才引進(jìn)戰(zhàn)略和引進(jìn)政策，落實(shí)專業(yè)管理人員，普及法律、法規(guī)教育。新引進(jìn)的資產(chǎn)管理人員不僅要是專業(yè)的碩士研究生學(xué)歷，更要具有法律和經(jīng)濟(jì)專業(yè)背景以及行業(yè)的從業(yè)經(jīng)歷等；另一方面，建立健全倒逼機(jī)制，改革高校職稱評聘制度，淡化學(xué)術(shù)評價在職稱評聘中的權(quán)重，加大應(yīng)用技術(shù)和技術(shù)實(shí)踐經(jīng)歷的權(quán)重；注重崗位培訓(xùn)、不斷強(qiáng)化資產(chǎn)管理人員的法律意識和市場經(jīng)濟(jì)意識。高校要協(xié)調(diào)平衡好激勵導(dǎo)向與倒逼機(jī)制兩者的關(guān)系，既要穩(wěn)定引進(jìn)專業(yè)資產(chǎn)管理人才的耐心，又要激勵學(xué)校自培資產(chǎn)管理人員的進(jìn)取心，這樣既能留住人才又能為學(xué)校的改革發(fā)展帶來更多的社會效益，提升高校資產(chǎn)管理水平。

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（作者單位：欽州學(xué)院）