住房公積金制度存在的問題和改革微探

陳芳

摘要：文章分析了住房公積金制度保障功能定位和存在的問題，提出了制度安排上改革，擴(kuò)大覆蓋范圍，提高資金的使用效率，建立健全公積金制度的監(jiān)管機(jī)制等改革路徑。

關(guān)鍵詞：住房公積金制度；制度定位；保障功能

經(jīng)過(guò)二十幾年的住房改革發(fā)展，住房公積金制度對(duì)深化住房體制改革、加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)、提高公民購(gòu)房支付能力、培育住房消費(fèi)、發(fā)展住房金融服務(wù)市場(chǎng)、解決公民住房問題等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)和商業(yè)住宅信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展，住房的市場(chǎng)化程度更加深入，住房公積金制度的弊端亦顯露無(wú)疑，例如公積金運(yùn)用效率的低下、公積金的保值增值乏力、公平性問題的凸顯、公積金覆蓋就業(yè)人群的范圍限制等。因此，為促進(jìn)住房公積金制度的持續(xù)健康發(fā)展，這些問題亟待解決。

一、住房公積金制度保障功能定位

（一）推進(jìn)住房分配貨幣化改革，加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)

在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)住房體制之下，住房建設(shè)投資是由國(guó)家和單位進(jìn)行的，住宅建設(shè)完成之后再以實(shí)物形式進(jìn)行住房福利分配。與國(guó)家投資和單位籌資建房的舊住宅融資渠道相比，住房公積金制度開辟了以個(gè)人為中心的新的融資渠道，住房公積金歸集的資金具有穩(wěn)定、廣泛之特質(zhì)，極大地緩解了資金短缺的困擾。

（二）培育個(gè)人住房貸款，支持公民住房消費(fèi)

住房公積金以資金來(lái)源穩(wěn)定、數(shù)額大、限期長(zhǎng)之特質(zhì)，形成新的住房金融體制，個(gè)人貸款業(yè)務(wù)穩(wěn)步增長(zhǎng)。商業(yè)銀行亦著手調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例，個(gè)人住房貸款成為新擴(kuò)展之業(yè)務(wù)范圍。住房公積金與商業(yè)銀行之住房信貸資金相互結(jié)合，相得益彰。公民的住房消費(fèi)能力的增強(qiáng)，眾多居民之住房需求與良好居住環(huán)境愿望得到實(shí)現(xiàn)。

（三）發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，改善公民住房條件

住房公積金以公民個(gè)人擁有之住房?jī)?chǔ)備資金的形式存在，通過(guò)工作單位資助、國(guó)家稅收優(yōu)待、利率優(yōu)惠，形成住房貨幣化之國(guó)家住房保障機(jī)制。在住房融資機(jī)制與住房制度的轉(zhuǎn)變之中，以強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄計(jì)劃為特質(zhì)的公積金制度發(fā)揮國(guó)家政策之優(yōu)勢(shì)，積極改善公民的住房條件，為公民良好居住環(huán)境的改變發(fā)揮重要作用。

二、住房公積金制度存在的問題

（一）制度安排上存在缺陷

制度安排的缺陷，能力與責(zé)任的不對(duì)稱，不可避免地會(huì)導(dǎo)致多種問題的產(chǎn)生。此種無(wú)成本、無(wú)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的融資方式可能導(dǎo)致潛在信心危機(jī)之突然爆發(fā)。住房公積金管理中心對(duì)吸納的繳存人資金負(fù)責(zé)進(jìn)行管理，本質(zhì)之上乃是中心的負(fù)債資產(chǎn)，管理中心應(yīng)當(dāng)承擔(dān)作為債務(wù)人之給付義務(wù)。與一般債權(quán)債務(wù)之不同在于：繳存人與住房公積金管理中心之間不是以意思自治簽訂的儲(chǔ)蓄積累合同，而是依據(jù)國(guó)家法律的強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行的強(qiáng)制定向儲(chǔ)蓄，融資的用途則僅限于住房相關(guān)領(lǐng)域。

（二）住房公積金享受權(quán)利主體少

即使法律明文規(guī)定的繳存公積金主體，亦有以企業(yè)效益不佳為由或者利益驅(qū)使導(dǎo)致拒絕繳存住房公積金。特別是對(duì)于住房公積金繳存額低的階層，利用公積金償還貸款顯得杯水車薪，最后的結(jié)果就是只有高收入者能夠利用住房公積金貸款購(gòu)房。公積金執(zhí)行的低繳存少貸款之政策，更讓無(wú)法使用公積金貸款的中低收入階層蒙受利息損失。住房公積金制度之缺陷導(dǎo)致住房改革體制領(lǐng)域分配的不公正，己經(jīng)達(dá)到必須進(jìn)行制度改革的地步。

（三）住房公積金使用效率低

公積金支持中低收入階層購(gòu)買住房的實(shí)際效果并不如預(yù)想之初明晰。雖然公積金消費(fèi)亦可以用來(lái)提供住宅的維修裝飾，但是此兩項(xiàng)的應(yīng)用較少。當(dāng)前的重要難題之一即是住房公積金只能進(jìn)行住宅購(gòu)買之消費(fèi)，而難以用于租賃住宅之時(shí)支出的租金。高漲的住房?jī)r(jià)格讓眾人望塵莫及，巨額的商業(yè)貸款傾其所有亦無(wú)力償還，抑或成為終身房奴。住房公積金使用空間的過(guò)度狹窄，使買不起住房的個(gè)人與家庭要想享受到自己繳存的住房公積金之福利，是異常困難的。

（四）住房公積金監(jiān)管的缺失

住房公積金如此巨額的資金池任憑管理中心進(jìn)行支配，卻沒有相應(yīng)的有效監(jiān)督機(jī)制對(duì)其產(chǎn)生制約，頻發(fā)的違法事件將住房公積金制度陷入困境之中。住房公積金的發(fā)展已然偏離制度設(shè)計(jì)的軌道，沉淀的資金池與頻發(fā)的挪用腐敗案件威脅著公積金的安全，亦使公眾產(chǎn)生住房公積金的信任危機(jī)。

三、住房公積金制度改革的路徑

（一）制度安排上的改革路徑

公積金制度改革的根本，即形成獨(dú)立的責(zé)任人，住房公積金運(yùn)營(yíng)職能必須分離，成立單獨(dú)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，如以住房?jī)?chǔ)蓄銀行的方式出現(xiàn)，且運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)為獨(dú)立的企業(yè)法人，負(fù)責(zé)公積金貸款業(yè)務(wù)的辦理以及公積金的保值增值。與此同時(shí)，國(guó)家應(yīng)在中央機(jī)構(gòu)的等級(jí)層面，成立統(tǒng)一的、能夠統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)的住房公積金管理局，以公積金的專業(yè)化管理為重要職責(zé)。依據(jù)中國(guó)人民銀行的設(shè)立方式，在全國(guó)范圍之內(nèi)適當(dāng)分區(qū)，成立大的區(qū)域性的住房公積金管理局，省市的住房公積金管理局以分支機(jī)構(gòu)形式設(shè)立，以此可以在大區(qū)之內(nèi)合理調(diào)整公積金貸款供給，進(jìn)行有效管理，借以解決公積金使用不均衡、資金容易沉淀的難題。住房公積金制度是體現(xiàn)國(guó)家與政府之政策性質(zhì)、公共福利特征與社會(huì)互助性的公共住房保障制度，公積金的管理運(yùn)營(yíng)不能完全以市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)方式進(jìn)行，必須要施以適宜的方式進(jìn)行干預(yù)、規(guī)范和管理，以期擴(kuò)大歸集、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（二）擴(kuò)大制度的覆蓋范圍

擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍，關(guān)鍵是建立有效的利益引導(dǎo)機(jī)制，增強(qiáng)住房公積金制度對(duì)單位和職工吸引力，同時(shí)強(qiáng)化繳存行政執(zhí)法，嚴(yán)肅查處拒繳和欠繳行為。建議采取以下三項(xiàng)措施。一是加大對(duì)城市政府考核力度。將住房公積金制度納入城市政府民生指標(biāo)，調(diào)動(dòng)城市政府積極性。浙江、江蘇等省已先行探索實(shí)踐，取得明顯成效。二是建立對(duì)單位和職工利益引導(dǎo)機(jī)制。完善住房公積金存貸款利率政策，對(duì)未使用住房公積金貸款的繳存職工，在銷戶提取時(shí)給予合理補(bǔ)償，以彌補(bǔ)存款利率損失。在保證提取和個(gè)人住房貸款前提下，利用住房公積金投資建設(shè)公共租賃住房，提供給中低收入無(wú)房繳存職工。三是增加公共財(cái)政投入。對(duì)部分困難企業(yè)和職工，中央和地方財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助，解決繳存“保底”資金來(lái)源問題。將住房補(bǔ)貼和補(bǔ)充公積金納入住房公積金統(tǒng)一管理。嚴(yán)格執(zhí)行繳存“限高”政策，防止通過(guò)住房公積金拉大職工收入差距。

（三）提高資金的使用效率

住房公積金使用效率之增進(jìn)可以采納多種方式，循序漸進(jìn)地推廣。一是租房可以列入住房公積金的使用范圍。此舉對(duì)于無(wú)力購(gòu)買住房的公民階層來(lái)講，可以解決其實(shí)際的住房問題。盡管是租房消費(fèi)支出，但是住房公積金能夠起到實(shí)質(zhì)的作用，可以有效調(diào)動(dòng)公民使用住房公積金的積極性。具體來(lái)講，住房公積金管理中心以租房補(bǔ)貼的形式進(jìn)行資金的發(fā)放，如此既可以引導(dǎo)部分繳存人以租房方式解決住房困難的問題，亦可以減少公積金的沉淀，達(dá)到雙贏。二是住房公積金貸款領(lǐng)域之內(nèi)個(gè)人信用評(píng)級(jí)之考量。如北京、上海等市已經(jīng)在住房公積金貸款之中引入個(gè)人信用評(píng)級(jí)體系，信用等級(jí)最高位3A級(jí)的，公積金貸款金額可以40萬(wàn)元為基準(zhǔn)，上浮30%；2A級(jí)的信用等級(jí)，可上浮15%。此種方能夠保證住房公積金貸款的穩(wěn)定與資金安全，有利于對(duì)公積金的科學(xué)管理，亦可以制度作鼓勵(lì)，方便住房公積金繳存數(shù)額不大、但信用水平較高的公民取得住房公積金貸款。

（四）建立健全公積金制度的監(jiān)管機(jī)制

首先，明確法律的責(zé)任后果，保障法律制度之嚴(yán)格執(zhí)行效力。住房公積金的監(jiān)管必須使住房公積金管理?xiàng)l例上升至基本的經(jīng)濟(jì)法律制度層面，制定詳細(xì)的監(jiān)管規(guī)范，對(duì)違反公積金法律之者加強(qiáng)約束力與威懾力，形成完備的監(jiān)管法律制度，保障住房公積金法律制度強(qiáng)有力的被執(zhí)行。

其次，監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)與配合，監(jiān)管手段的多管齊下。中國(guó)人民銀行、住建部、財(cái)政部、審計(jì)監(jiān)察等監(jiān)管主體要相互協(xié)調(diào)與配合，住房公積金管理中心的公共行政服務(wù)與投資行為亦要進(jìn)行整合規(guī)范，保證資金安全與合理使用。

再次，引入必要的社會(huì)監(jiān)管，以住房公積金重要管理信息的及時(shí)公示與公開之方式，接受公眾監(jiān)督，監(jiān)督資金的使用情況，以實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益。

最后，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，使外部的專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督與內(nèi)部的自律監(jiān)管相互協(xié)調(diào)。故此，需要建立提前的預(yù)防機(jī)制，完善內(nèi)部自律制度，使兩者相互配合與協(xié)調(diào)，保障住房公積金的安全與科學(xué)管理。

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（作者單位：湖南省邵陽(yáng)市六都寨灌區(qū)電力管理所）