我國農(nóng)村土地征收補償問題研究

左靜

摘要：我國現(xiàn)行征地補償制度與市場經(jīng)濟體制不相適應。政府運用行政權力單方定價，農(nóng)村土地價值被嚴重低估，農(nóng)民土地權益得不到保障。新的征地補償標準雖然使征地補償金額有所提高，但并沒有突破政府定價的基本框架，與真正的市場價格還有相當大的差距。建立適應市場經(jīng)濟的征地補償機制，需要在公平補償原則的基礎上確立合理的補償依據(jù)和科學的補償方法，補償范圍和補償項目也應明確界定。

關鍵詞：土地征收；補償標準；市場價格

黨的十八屆三中全會明確提出城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。二元結構在土地征收補償制度上，表現(xiàn)為政府沒有把征收土地當作市場交易行為按照“公平市場價格”進行補償，而是運用行政權力單方定價。長期以來，偏低的征地補償費引發(fā)農(nóng)民強烈不滿，導致社會矛盾加劇。改革的著力點應是建立合理的征地補償機制，將征地補償納入城鄉(xiāng)一體化土地市場格局中，按照市場規(guī)則對農(nóng)民進行公平合理的補償。

一、公平補償應為土地征收補償?shù)幕驹瓌t

土地征收補償是土地征收制度的重要組成部分，而土地征收補償原則是征收補償?shù)幕A。我國現(xiàn)行的征地制度是在1953年確立的，當時正值第一個五年計劃開始，國家的一切經(jīng)濟行為都圍繞工業(yè)化建設而展開，征地也不例外。就當時的經(jīng)濟體制而言土地不是商品，所以土地價值無從體現(xiàn)，國家以實現(xiàn)工業(yè)化為建設宗旨，農(nóng)村土地資源成為國家城市建設的巨大后備資源。由于生產(chǎn)力水平和城鄉(xiāng)居民生活水平普遍低下，國家對農(nóng)民的土地補償也是低水平的，有時甚至是無償?shù)?。這種征地補償制度在計劃經(jīng)濟時期是合理的，也是適用的，政府通過低價購買土地實現(xiàn)資本積累，達到快速實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的目的。但是這種征地補償制度卻有很大的局限性，當經(jīng)濟體制完全由市場經(jīng)濟主導并且工業(yè)化、城市化程度處于較高水平時，其不適應性會越來越強，與新體制的碰撞也會愈加頻繁。

為了避免因征地而導致失地農(nóng)民生活貧困化，保持社會穩(wěn)定，2006年8月國務院發(fā)布《關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》提出“征地補償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則”，以此作為衡量征地補償?shù)臉藴省Ｈ欢?，這個衡量標準對被征收土地的農(nóng)民來說是有失公平的。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，土地征收補償避而不談土地價值卻按照不降低農(nóng)民原有生活水平為準則，顯然違背了市場經(jīng)濟“等價交換”的基本規(guī)則。農(nóng)民原有生活水平不可充當被征收土地的等價物，與被征收土地價值對等的只能是土地的市場價值。

即便以生活水平為衡量標準，現(xiàn)行征地補償也是偏低的，被征地農(nóng)民的生活水平面臨事實上的下降。從收入來說，土地被征前農(nóng)民每年都能取得土地收益，盡管收入不多卻也細水長流；征地后除獲得一次性的貨幣補償外再無土地收益，即使從事二三產(chǎn)業(yè)收入也很不確定。據(jù)國家統(tǒng)計局對2942戶的農(nóng)民調(diào)查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。其中，年人均純收入增加的有1265戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的43%；持平的有324 戶，約占11%；下降的有1353戶，約占46%。再看支出，土地被征前農(nóng)戶的家庭消費支出相對較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負擔。另外，大量農(nóng)業(yè)轉移人口雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但并沒有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，無法在就業(yè)、社會保障等公共服務領域享受同城鎮(zhèn)居民同等的待遇，也無法長期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活。由此可見，征地后農(nóng)民的生活水平總體是下降的。

縱觀世界各地，幾乎所有的憲政國家都堅持公平補償?shù)脑瓌t，征地補償標準基本是以土地市場價值為基礎，按照被征收土地的正常市場價格計價賠償。如美國法律確立土地征收以公平補償為原則，“未經(jīng)公正補償，私有財產(chǎn)不得充作公用?！奔幽么髮ν恋卣饔玫难a償是建立在被征土地的市場價格基礎上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當時的市場價格補償。英國也明確規(guī)定土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償?shù)幕A，補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則。鑒于此，我國應完善憲法的征地補償條款，或設立《土地征收法》，依法確立土地征收補償原則為“公平補償”，明確補償依據(jù)、補償范圍、補償方法，不管用地性質是否為公益性用地都應按公平市場價格給予補償。

二、建設用地收益應為征地補償?shù)臏y算依據(jù)

按照現(xiàn)代土地估價理論，土地價格的測算要反映地價的形成規(guī)律，要遵循基本的估價原則。土地估價的重要原則之一是預期收益原則。預期收益原則要求土地估價應以待估宗地未來的預期收益為測算依據(jù)。如果土地沒有改變用途的預期，過去的土地收益可以為未來收益提供參考依據(jù)，但當土地面臨改變用途時，購買者要根據(jù)土地的未來收益支付地價，其價值測算的依據(jù)應當是新用途的土地收益。估價理論中還有一項重要原則即最高最佳利用原則，該原則要求估價結果應是在估價對象最高最佳利用狀況下的價值。遵循該原則評估房地產(chǎn)價值時要根據(jù)估價對象的情況選擇城市規(guī)劃允許的最大收益用途的利用方式。如果將這一原則用于土地征收的地價評估，則應按照建設用地的收益計算征地補償價格，因為我國土地征收過程是土地所有權轉變和土地用途轉變同時發(fā)生的，土地權屬的“農(nóng)轉非”伴隨著土地用途的“農(nóng)轉非”。對被征收土地而言，最高最佳的利用狀況是建設用地而不是農(nóng)業(yè)用地，建設用地是城市規(guī)劃允許的最大收益用途，也是使土地價值到達最大化的利用方式。

不論是預期原則還是最高最佳利用原則都將征地補償?shù)臏y算依據(jù)指向建設用地，而我國現(xiàn)行的征地補償卻是按照征地前的原用途進行補償，農(nóng)村土地的原用途多指農(nóng)業(yè)用途?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”。由于農(nóng)業(yè)的比較效益低，農(nóng)業(yè)用途的土地收益與商業(yè)、工業(yè)及房地產(chǎn)開發(fā)等用途的土地收益相比要低得多，因此，按照農(nóng)用地產(chǎn)值進行補償是屬于低價補償。現(xiàn)實中，用地單位的土地成本中很大一部分作為出讓金上交給地方政府，而支付給失地農(nóng)民的補償金卻很少。政府一手從農(nóng)民那里廉價得到土地，另一手又高價賣給開發(fā)商，征地價格與市場價格相差巨大。國務院發(fā)展研究中心發(fā)布的調(diào)查結果顯示，農(nóng)民最終拿到的征地補償款只占到整個土地增值收益的5%-10%。用地單位獲得農(nóng)村土地的過程成了地方政府侵占農(nóng)民利益而獲取土地增值收益的過程。征地前后巨大的地價反差使被征地農(nóng)民的不公平感更加強烈，社會矛盾也有可能愈加尖銳。

三、新補償標準與市場價格還有相當大的差距

2005年國土資源部下發(fā)《關于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》后，征地補償按照新標準即統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價標準測算補償費。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準是在一定區(qū)域范圍內(nèi)（以市、縣行政區(qū)域為主），綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質量、等級、農(nóng)民對土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價格為主要依據(jù)測算的綜合收益值。征地區(qū)片綜合地價標準是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分征地區(qū)片，并采用農(nóng)地價格因素修正、征地案例比較和年產(chǎn)值倍數(shù)等方法測算的區(qū)片征地綜合補償標準。新補償標準使支付給被征地農(nóng)民的征地補償費用有所提高并減少了地方政府的隨意性，但其自身的缺陷同樣不容忽視。

1. 征地區(qū)片綜合地價的“綜合性”使真實的土地價值被掩蓋。我國現(xiàn)行土地管理法規(guī)定征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中土地補償費是對土地所有權的補償，安置補助費是對失地農(nóng)民進行生活安置以及再就業(yè)費用的補償，地上附著物和青苗的補償費是對農(nóng)民投入損失的補償。由于這幾項補償費用的性質不同，因此分別補償是正確的。但征地區(qū)片綜合地價卻取消了分項補償?shù)淖龇?，將土地補償費和安置補助費捆綁在一起進行綜合補償，這種做法混淆了土地的自身價值與附屬價值的界限，使真實的土地價值被掩蓋。而在征地補償費中，對土地所有權價值損失的補償是征地補償?shù)闹饕獌?nèi)容，因為一切損失皆因土地所有權的喪失而引起。從理論上來說，地租、地價是土地所有權借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式，如果征地補償虛化或掩蓋了土地所有權的成分，那么這種補償不能稱其為地價。從這個意義上說，征地區(qū)片綜合地價不是真正的地價。

2. “標準化”的征地補償難以體現(xiàn)土地質量及土地價值的差異性。由于土地具有自身的特性，如位置的固定性、質量的差異性等，使得每一宗土地都是獨一無二的，沒有兩宗土地在實體上完全相同，這也是土地價值需要評估的理由之一。因此，絕對的地價標準是不存在的，所謂的標準只能作為評估的參考或基準數(shù)據(jù)。如我國城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程中的基準地價就是作為宗地評估的基準數(shù)據(jù)而存在的，評估時要根據(jù)宗地具體情況對基準地價進行估價期日、容積率、土地使用年期等方面的修正和調(diào)整，這樣測算出的結果才是待估地塊的價值。但我國現(xiàn)行的征地補償“標準”不是作為評估參考或基準數(shù)據(jù)而是直接拿來測算價格的，沒有中間的修正與調(diào)整過程，屬于“剛性標準”。這種做法雖然實現(xiàn)了“同地同價”的目標，但卻產(chǎn)生了“異地同價”的問題，同區(qū)域內(nèi)土地的地類不同、用途不同、征地目的不同卻適用相同的標準，這樣會產(chǎn)生新的不公平。

可見，新補償標準雖然使征地補償金額有所提高，但它并沒有突破政府定價的框架，與真正的市場價格還有相當大的差距。

在征地補償范圍和標準上，國外的經(jīng)驗值得我們借鑒。大多數(shù)國家和地區(qū)對土地征用補償?shù)姆秶蜆藴识加性敱M的規(guī)定。如英國法律規(guī)定征地補償?shù)姆秶ǎ和恋兀òńㄖ铮┑难a償，其標準為公開市場土地價格；殘余地的分割或損害補償，其標準為市場的貶值價格；租賃權損失補償，其標準為契約未到期的價值及因征用而引起的損害；遷移費、經(jīng)營損失等干擾的補償；其他必要費用支出的補償（如律師或專家的代理費用、權利維護費用等）。如果征購的土地是租賃中的土地，則不僅向所有者補償，還應賠償承租者的損失，并充分考慮到租賃終止的各種情況，分別予以補償。

我國應在現(xiàn)行法律規(guī)定補償項目的基礎上進一步完善和細化。從大的類別來說，可按照土地權益補償、土地附著物補償和就業(yè)安置補償進行劃分。土地權益補償應包括土地所有權補償和土地承包經(jīng)營權補償。前者是對農(nóng)村集體的補償，后者是對農(nóng)民個體的補償。對我國現(xiàn)實農(nóng)村來說，土地權益補償首先要明確產(chǎn)權，包括集體經(jīng)濟組織成員身份和土地承包經(jīng)營權的主體身份的確定。另外，考慮農(nóng)村土地流轉因素，應增加土地租賃權補償、干擾補償以及經(jīng)營損失補償?shù)葍?nèi)容，切實保障土地承包者和租賃者的合法權益。

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（作者單位：遼寧行政學院）